RvA no. RA/28-21-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende tot wijziging van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken (Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties bij de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten) (zaaknummer 2021/26386)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 24 september 2021 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 18 oktober 2021, bericht de Raad u als volgt.

I.   Algemeen

1. De voorbereiding van de aanwijzing van vertrouwensfuncties

Op grond van artikel 15 van de Landsverordening Veiligheidsdienst Curaçao (hierna: de landsverordening) worden de vertrouwensfuncties bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, aangewezen. Het onderhavige ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende tot wijziging van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken (hierna: het ontwerp) heeft tot doel het lidmaatschap van de Raad van Commissarissen van de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Bank) tot vertrouwensfunctie aan te wijzen door genoemde functie op te nemen in de bijlage bij het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken (hierna: het landsbesluit). Het gaat volgens artikel I van het ontwerp om alleen de door Curaçao aangewezen leden.

De Raad merkt op dat de aanwijzing van vertrouwensfuncties uit een oogpunt van bescherming van de nationale veiligheid en vanwege de beperkingen van de persoonlijke levenssfeer die aan die aanwijzing verbonden zijn met de nodige zorgvuldigheid dient te geschieden. Uit de nota van toelichting behorende bij het landsbesluit volgt dat de voorbereiding van een aanvulling van de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het landsbesluit, waarin de vertrouwensfuncties zijn opgenomen, door de Veiligheidsdienst Curaçao (hierna: VDC) geschiedt. De VDC pleegt volgens genoemde nota van toelichting daarbij overleg met het ministerie waaronder de functie ressorteert of het bedrijf waar de functie wordt uitgeoefend. In de nota van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de nota van toelichting) en uit de aan de Raad aangeboden stukken volgt niet uitdrukkelijk of er bij de voorbereiding van de aanvulling van voornoemde lijst overleg tussen de

VDC en de Bank is geweest inzake de aanwijzing van het lidmaatschap van de Raad van Commissarissen van de Bank als vertrouwensfunctie. De Raad acht het van belang dat de nota van toelichting expliciet daarop ingaat.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

2. De benoeming van de leden van de Raad van Commissarissen van de Bank door de landen Curaçao en Sint Maarten gezamenlijk

In de nota van toelichting (pagina 4, voorlaatste tekstblok) staat, onder verwijzing naar het Centrale Bank-Statuut voor Curaçao en Sint Maarten (hierna: het Centrale Bank-Statuut) dat de Raad van Commissarissen van de Bank uit in totaal zeven leden bestaat, waarvan één lid de voorzitter is. Verder wordt in de nota van toelichting aangegeven dat de voorzitter van de Raad van Commissarissen van de Bank op gezamenlijke voordracht van de Ministers van Financiën van Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Landen) wordt benoemd.

Ingevolge artikel 25, derde lid, van het Centrale Bank-Statuut wordt de voorzitter van de Raad van Commissarissen door de Landen gezamenlijk bij landsbesluit benoemd en ontslagen. Benoeming van de voorzitter geschiedt op gezamenlijke voordracht van genoemde ministers, welke voordracht is gebaseerd op een aanbeveling opgemaakt door 5/6 meerderheid van de Raad van Commissarissen. Van de overige zes leden van de Raad van Commissarissen worden, ingevolge artikel 25, vierde lid, van het Centrale Bank-Statuut, drie leden op voordracht van elk van de Landen benoemd. Ook de benoeming van de overige zes leden van de Raad van Commissarissen geschiedt door de Landen gezamenlijk bij landsbesluit.

De Raad merkt op dat het ontwerp en de nota van toelichting, ten onrechte ervan uitgaan dat alleen de drie door Curaçao aangewezen (voorgedragen) leden van de Raad van Commissarissen van de Bank (en indien de voorzitter in Curaçao woonachtig is) een veiligheidsonderzoek moeten ondergaan. Volgens de Raad moet de voordracht van de leden van de Raad van Commissarissen (door de Landen gezamenlijk of door elk Land afzonderlijk) los van de benoeming van genoemde leden worden gezien. Formeel is bepalend wie bevoegd is tot benoeming. De benoeming van alle leden van de Raad van Commissarissen (inclusief de voorzitter) geschiedt, zoals hierboven reeds is opgemerkt, bij landsbesluit door de Landen gezamenlijk. Dit betekent dat ook de drie door Sint Maarten voorgedragen leden van genoemde Raad van Commissarissen een veiligheidsonderzoek moeten ondergaan. De vraag door welk land genoemde leden worden voorgedragen om te worden benoemd (door Curaçao of Sint Maarten) doet er niet toe. Uiteindelijk dient elk land een eigen landsbesluit dat eenvormig (oftewel wezenlijk gelijkluidend aan het landsbesluit van het ander land) is uit te vaardigen tot benoeming van alle leden van de Raad van Commissarissen van de Bank. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Centrale Bank-Statuut geldt het vorenstaande ook voor de benoeming van de leden van de Raad van Bestuur van de Bank (de president en de twee directeuren).

Op grond van het bovenstaande dient, naar het oordeel van de Raad, de zinsnede “de door Curaçao aangewezen president en directeuren van de Centrale bank van Curaçao en Sint Maarten, alsmede de door Curaçao aangewezen leden van de Raad van Commissarissen bij de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten” in de wijzigingsinstructie opgenomen in artikel I van het ontwerp te worden herschreven. Ook dient in de nota van toelichting bovenomschreven procedure tot benoeming van de leden van de Raad van Commissarissen en de leden van de Raad van Bestuur van de Bank tot uitdrukking te worden gebracht. 

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de nota van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen. 

3. De grondslag voor het op overeenkomstige wijze regelen van onderwerpen door de Landen

De afspraken gemaakt door de Landen ter zake de inrichting, taken en bevoegdheden van de Bank zijn vastgelegd in het Centrale Bank-Statuut dat een onderlinge regeling is in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Deze onderlinge regeling heeft alleen werking tussen de Landen, maar heeft geen automatische werking binnen de rechtsorde van de Landen. Voor die werking behoeft deze onderlinge regeling de goedkeuring bij landsverordening. 

In artikel 8 van het Centrale Bank-Statuut zijn de gebieden, waarop de Bank toezicht uitoefent en waarvoor in de wet- en regelgeving van de Landen het vereiste van eenvormigheid geldt, geregeld. Daarnaast zullen de overige nationale wettelijke voorschriften ook voor de Bank gelden. Ten aanzien van de nationale wettelijke voorschriften van de Landen bepaalt artikel 3, tweede lid, van het Centrale Bank-Statuut dat de Landen zullen waarborgen dat hun nationale wetgeving, voor zover in relatie tot de doelstellingen van de Bank, en de daarop berustende uitvoeringsbepalingen, eenvormig en verenigbaar zijn met het Centrale Bank-Statuut, alsmede een gelijkluidende ingangsdatum bevatten. De drie doelstellingen van de Bank zijn limitatief opgesomd in het eerste lid van artikel 3 van het Centrale Bank-Statuut en betreffen:

1. het bevorderen van de stabiliteit van de waarde van de geldeenheid van de Landen;
2. het bevorderen van de gezondheid van het financiële systeem van de Landen; en
3. het bevorderen van een veilig en efficiënt betalingsverkeer in de Landen.

Genoemde doelstellingen geven het werkterrein van de Bank aan. De verplichting tot de waarborging van de eenvormigheid van de nationale wetgeving geldt dus alleen voor genoemd werkterrein van de Bank. Naar het oordeel van de Raad valt de aanwijzing als vertrouwensfunctie van de functie van lid van de Raad van Commissarissen en de functie van lid van de Raad van Bestuur bij de Bank daar niet onder. Dit betekent dat de verplichting van de Landen tot waarborging van de eenvormigheid van de nationale wetgeving op dat gebied niet in het Centrale Bank-Statuut geregeld is. Volgens de Raad moet – mede gezien het gestelde in onderdeel I. 2 van dit advies – de aanwijzing van bovengenoemde functies van de Bank als vertrouwensfuncties een onderwerp zijn waarvan in het Centrale Bank-Statuut is voorgeschreven dat de regeling bij nationale wetgeving tevens eenvormig en verenigbaar met het Centrale Bank-Statuut moet zijn. Het gaat immers om de inrichting/samenstelling van de Bank. Uit de nota van toelichting (pagina 4, voorlaatste tekstblok) maakt de Raad op dat de Landen het belang van uniformiteit tussen de Landen bij de regeling van de aanwijzing van het lidmaatschap van de Raad van Commissarissen van de Bank als vertrouwensfuncties hebben ingezien en al mondelinge afspraken hierover hebben gemaakt. Niettemin is de Raad van mening dat in het Centrale Bank-Statuut een grondslag daarvoor moet worden opgenomen. Met dit laatste zal worden bewerkstelligd dat de Landen in de toekomst ook wettelijk verplicht zullen zijn om bedoelde aanwijzing in hun nationale wetgeving op te nemen en te handhaven.

De Raad adviseert de regering ervoor zorg te dragen dat de aanwijzing van bovengenoemde functies van de Bank als vertrouwensfuncties als een onderwerp in het Centrale Bank-Statuut wordt opgenomen dat in nationale wetgeving van de Landen eenvormig en verenigbaar daarmee moet worden geregeld. 

4.  De inwerkingtredingsdatum van het onderhavige landsbesluit

In verband met hetgeen in het onderdeel I.2. van dit advies over de benoeming van de leden van de Raad van Commissarissen van de Bank bij landsbesluit door de Landen gezamenlijk naar voren is gebracht, adviseert de Raad de regering artikel II van het ontwerp zodanig aan te passen dat de datum van inwerkingtreding van het onderhavige landsbesluit bij landsbesluit wordt geregeld. Hiermee kan worden bewerkstelligd dat de regelgeving ter zake de aanwijzing van het lidmaatschap van de Raad van Commissarissen van de Bank als vertrouwensfunctie in Curaçao en Sint Maarten op hetzelfde tijdstip in werking treden. In het licht hiervan acht de Raad het gewenst dat de regering van Curaçao met de regering van Sint Maarten over het voorgaande overleg pleegt.

De Raad adviseert de regering artikel II van het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

5.  Overgangsbepaling

De Raad heeft uit de media kunnen opmaken dat de benoemingstermijn van de door Curaçao aangewezen leden van de Raad van Commissarissen van de Bank is verstreken en dat het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba met inachtneming van artikel 25, negende lid, van het Centrale Bank-Statuut conform de aanbeveling van de regering van Curaçao tijdelijk leden van de Raad van Commissarissen van de Bank heeft benoemd. Het is voor de Raad niet bekend wanneer de definitieve benoeming van de leden van de Raad van Commissarissen van de Bank zal plaatsvinden. De Raad beveelt – onder verwijzing naar artikel 11 van het landsbesluit en de toelichting daarop – de regering aan om een afweging te maken of in dit ontwerp een overgangsbepaling moet worden opgenomen indien voorzienbaar is dat de definitieve benoeming van de nieuwe leden van de Raad van Commissarissen van de Bank vóór de datum van inwerkingtreding van het onderhavige landsbesluit zal plaatsvinden.

De Raad adviseert de regering met de bovenstaande aanbeveling rekening te houden en indien nodig het ontwerp aan te passen.

6.  Bekendmaking van het beleid over het aanwijzen van vertrouwensfuncties

Aan vertrouwensfuncties hangen risico’s op persoonlijk en professioneel gebied voor degenen die een vertrouwensfunctie gaan bekleden. Voor de beoordeling van de voorgenomen aanwijzing van een functie als vertrouwensfunctie is het noodzakelijk dat beleidsregels ter zake het aanwijzen van vertrouwensfuncties zijn vastgesteld en bekendgemaakt.  Volgens de nota van toelichting (pagina 4, laatste tekstblok) heeft de VDC gebruikt gemaakt van interne beleidskaders en de “Leidraad aanwijzing vertrouwensfuncties” van Nederland. Bij het adviesverzoek is de “Leidraad aanwijzing vertrouwensfuncties” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (september 2014) door de regering gevoegd. Het is niet bekend of de door VDC vastgestelde interne beleidskades bekend zijn gemaakt.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

1. Onjuiste verwijzing in de considerans

In de eerste overweging van de considerans staat dat conform artikel 2 van de landsverordening de VDC een aantal taken heeft ter bescherming van zijn doelstellingen. De Raad merkt op dat artikel 2 van de landsverordening de instelling, de doelstelling, de positie in de overheidsorganisatie en de leiding van de VDC regelt. De taken en de bevoegdheden van de VDC worden in artikel 3 en volgende van de landsverordening geregeld. In de considerans wordt dus naar een onjuist artikel van de landsverordening verwezen.

De Raad adviseert de regering de considerans van het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

b.   De grondslag voor de aanwijzing van vertrouwensfuncties

In de derde overweging van de considerans staat dat conform artikel 15 van de landsverordening de vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken bij het landsbesluit zijn vastgesteld. De Raad merkt op dat artikel 15 van de landsverordening alleen de grondslag biedt voor de aanwijzing van vertrouwensfuncties. De grondslag voor de vaststelling van regels ten aanzien van de wijze waarop veiligheidsonderzoeken worden gehouden, is te vinden in artikel 16, derde lid, van de landsverordening.  

De Raad adviseert de regering de considerans van het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

c.   Het geven van een citeertitel aan een wijzigingsregeling

Volgens aanwijzing 146, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) heeft een wijzigingsregeling slechts in bijzondere gevallen een citeertitel. Van een bijzonder geval kan volgens de toelichting op genoemde aanwijzing sprake zijn bij zeer uitgebreide of belangrijke wijzigingsregelingen of bij wijzigingsregelingen die naast wijzigingen ook veel zelfstandige bepalingen bevatten. In dit geval doet zich volgens de Raad geen enkele van de in bovengenoemde toelichting omschreven gevallen voor. Het is daarom voor de Raad niet duidelijk op grond van welk ander bijzonder geval aan deze wijzigingsregeling een citeertitel moet worden gegeven. Volgens de Raad kan in een wijzigingsregeling een indicatie worden gegeven waarover de regeling gaat door aan het slot van het opschrift tussen haakjes een aanduiding van het onderwerp op te nemen. Dit is echter geen citeertitel en daarin komt de term “landsverordening”, “landsbesluit” of “regeling” niet voor (zie de toelichting op aanwijzing 85 van de Awr).

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen 

2. De nota van toelichting

De definitie van “vertrouwensfunctie”

In de nota van toelichting wordt onder verwijzing naar artikel 1 van de landsverordening, waarin de definities van de in de landsverordening gebruikte begrippen zijn opgenomen een verkorte uitleg gegeven van wat er onder het begrip “vertrouwensfunctie” in artikel 1 van de landsverordening dient te worden verstaan. De in artikel 1 van de landsverordening gegeven definitie van het begrip “vertrouwensfunctie” geeft een algemene afbakening om welke functies het gaat. Het betreft functies bij het Land of elders in Curaçao waarvan de wijze van vervulling een gevaar of een risico kan vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsode, de integriteit van het openbaar bestuur of de veiligheid en andere vitale belangen van Curaçao. Door deze definitie in de nota van toelichting te beknoppen kan er verwarring ontstaan van wat er daaronder dient te worden verstaan. Voor de duidelijkheid en begrijpelijkheid van de nota van toelichting dient naar het oordeel van de Raad aangesloten te worden bij de in artikel 1 van de landsverordening gehanteerde definitie van het begrip “vertrouwensfunctie”.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.   

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging niet te besluiten conform

de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan

nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 19 oktober 2021

de wnd. Ondervoorzitter,                                            de Secretaris,

____________________                                            _____________________

dr. J. Sybesma                                                           mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/28-21-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

Het opschrift

Voorgesteld wordt in het opschrift “strekkende” te schrappen.

Voorgesteld wordt in de voetnoot “A.B. 2010, no. 87, bijlage j” te vervangen door “P.B. 2014, no. 21”.

De considerans

Volgens aanwijzing 91 van de Awr worden in de overwegingen de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van een regeling in hoofdzaak kort weergegeven. Voorgesteld wordt de overwegingen met inachtneming van genoemde aanwijzing te formuleren. 

Voorgesteld wordt in de eerste overweging “doelstellingen” te vervangen door “doelstelling” aangezien overeenkomstig artikel 2, eerste lid, van de landsverordening de VDC slechts één doelstelling heeft.

Voorgesteld wordt in de derde overweging “en veiligheidsonderzoeken” en “en in de daarbij behorende bijlage” te schrappen. Ook wordt voorgesteld “zijn vastgesteld” te vervangen door “zijn aangewezen”.

Voorgesteld wordt in de voorlaatste overweging “deze bijlage” te vervangen door “de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken” en na “aan te vullen met” “de aanwijzing van” te schrappen. 

In de laatste overweging wordt melding gemaakt van de in artikel 2, tweede lid, van het landsbesluit opgenomen verplichting van de Minister om aan de werkgever die het aangaat meteen mededeling te doen van de aanwijzing van een functie als vertrouwensfunctie. Dit is een procedurele eis die geldt na de vaststelling van het onderhavige landsbesluit. Aangezien er in de considerans alleen procedurele eisen worden vermeld die in acht moeten worden genomen voordat het onderhavige landsbesluit kan worden vastgesteld, wordt voorgesteld de laatste overweging te schrappen.

Artikel I

Voorgesteld wordt in de wijzigingsinstructie “de Centrale bank van Curaçao en Sint Maarten” te vervangen door “de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten”.

2. De nota van toelichting

Algemeen

Voorgesteld wordt “Raad van Commissaris” en “Raad van commissarissen” telkens te vervangen door “Raad van Commissarissen” en “het Statuut van de Bank” telkens te vervangen door “het Centrale Bank-Statuut voor Curaçao en Sint Maarten”.  

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, tweede volzin, “schades ontstaan” te vervangen door “schades zouden kunnen ontstaan”.

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, derde volzin, “geen risico vormen” te vervangen door “geen gevaar of een risico vormen”. Aansluiting is gezocht bij de definitie van “vertrouwensfunctie” in artikel 1 van de landsverordening.

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, derde volzin, “democratische rechtsorde” te vervangen door “het voortbestaan van de democratische rechtsorde”. Aansluiting is gezocht bij de definitie van “vertrouwensfunctie” in artikel 1 van de landsverordening.

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, de laatste volzin als volgt te doen luiden:

Mede op grond hiervan is de Bank, in de zin van artikel 2, eerste lid, van de landsverordening, van vitaal belang voor Curaçao en maakt zij daardoor onderdeel uit van de vitale infrastructuur van Curaçao.

Pagina 4

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, tweede volzin, “deze producten en diensten” te vervangen door “deze producten, diensten en de onderliggende processen”.

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, voorlaatste volzin, “deze vitale processen” te vervangen door “deze vitale producten, diensten en de onderliggende processen”. 

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, laatste volzin, “deze vitale processen/diensten” te vervangen door “deze vitale producten, diensten en de onderliggende processen”.

Voorgesteld wordt in het derde tekstblok, voorlaatste volzin, “Leden van de Raad van de Commissarissen” te vervangen door “Leden van de Raad van Commissarissen”. 

Voorgesteld wordt de eerste volzin van het vierde tekstblok als volgt te doen luiden:

De door Curaçao aangewezen president en directeuren van de Bank zijn reeds in de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het landsbesluit als vertrouwensfuncties opgenomen. (In het licht van hetgeen in onderdeel I.2. van dit advies naar voren is gebracht dient bovengenoemde formulering in genoemde bijlage te worden aangepast).

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, tweede volzin, na “de leden” de zinsnede “van de Raad van Commissarissen bij de Bank” in te voegen en telkens in dit tekstblok “de raad” te vervangen door “de Raad van Commissarissen”.

Pagina 5

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok “hebben voor de begroting van de Veiligheidsdienst Curaçao (VDC) en ook niet” te schrappen.

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, tweede en derde volzin de afkorting “VDC” volledig uit te schrijven. Bij het gebruik van afkortingen dient bij de eerste vermelding daarvan te worden aangegeven waar die afkorting voor staat.   

Ook wordt voorgesteld in het laatste tekstblok, in de eerste volzin na “Raad van Commissarissen” in te voegen “van de Bank” en in de tweede volzin, “RvC-leden” te vervangen door “leden van de Raad van Commissarissen”.