RvA no. RA/30-11-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, van de 30ste augustus 2000 ter uitvoering van artikel 28 van de Eilandsverordening Casinowezen Curaçao (AB 1999, no. 97) 
(zaaknummer 2011/066506)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 2 september 2011 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 3 oktober 2011, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Inhoudelijke opmerkingen
1. Het ontwerp
a. De considerans
In de considerans staat dat het wenselijk is het Eilandsbesluit Casinowezen Curaçao (“Eilandsbesluit”) te wijzigen, onder meer om het beleid betreffende het minimum aantal hotelkamers, vereist om in aanmerking te kunnen komen voor een casinovergunning, wettelijk vast te leggen. De Raad wijst erop dat het minimum aantal vereiste hotelkamers van 150 al wettelijk is vastgelegd in artikel 1 van het Eilandsbesluit en dat de wijziging het beleid betreffende de vrijstelling van het wettelijk verplicht minimum aantal kamers betreft.
Overigens hecht de Raad eraan om het wettelijk minimum aantal vereiste hotelkamers van 150 voor het kunnen verkrijgen van een casinovergunning onverkort te handhaven omdat, zo niet al sprake is van overcapaciteit van casino’s op Curaçao, het streven bij de vergunningafgifte erop gericht moet zijn te komen tot een capaciteit die maatschappelijk als acceptabel kan worden beschouwd. 

De Raad adviseert de considerans aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

b. Artikel I, onderdeel B
In het voorgestelde artikel 2 van het Eilandsbesluit wordt aan een aantal hotels vrijstelling verleend van de verplichting om over minimaal 150 hotelkamers te beschikken voor het verkrijgen van een casinovergunning. Daarbij zijn de hoteladressen vermeld en zullen de kadastrale gegevens van deze hotels worden vastgesteld door de minister, conform artikel 2a van genoemd eilandsbesluit, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel C van het ontwerp. Naar de mening van de Raad betekent dit dat de vrijstelling kan gelden voor alle hotels die op enig moment op bedoelde adressen dan wel percelen gevestigd zullen zijn.

Voor het verkrijgen van een casinovergunning wordt voor deze hotels het minimum van 45 kamers gehandhaafd. De motivering hiervoor in de nota van toelichting (pagina 3, laatste tekstblok) is dat de waarde van zo een hotel en het hotelbedrijf zal devalueren als het hotel de mogelijkheid wordt ontnomen om toeristen aan te trekken, onder meer door hen als attractie een casino aan te bieden. Dit zou de eigenaar onbillijk treffen, omdat deze het hotel dan niet meer voor dezelfde prijs kan verkopen als het hotel met casino zou hebben opgebracht. De Raad maakt hieruit op dat met het ontwerp wordt beoogd een onbillijkheid die zich zou kunnen voordoen wanneer het bestaande beleid niet wordt gehandhaafd, uit te sluiten.

De Raad is van oordeel dat de vrijstelling dient te gelden voor zover op bedoelde adressen gedurende een onafgebroken periode een hotelbedrijf wordt uitgeoefend, eventueel door verschillende, elkaar opvolgende eigenaren. Mocht een hoteleigenaar een gebouw waarin een hotel is gevestigd verkopen als een gebouw met een andere bestemming, bijvoorbeeld een woonbestemming, dan heeft de hoteleigenaar zichzelf de mogelijkheid ontnomen om het gebouw voor dezelfde prijs te kunnen verkopen als het hotel met casino zou hebben opgebracht. De motivering voor de vrijstelling, te weten het voorkomen van een mogelijke onbillijkheid omdat het hotel niet met casino kan worden verkocht, is dan niet van toepassing. De Raad vindt dat de vrijstelling voor dat adres, vanaf dat tijdstip niet meer zou moeten gelden.
De Raad adviseert de regering het voorgestelde artikel 2 van het Eilandsbesluit aan te passen, met inachtneming van het bovenstaande.

c. Artikel I, onderdeel C
Vanwege de algemene verbindendheid van deze bepaling adviseert de Raad het voorgestelde artikel 2a van het Eilandsbesluit, te vervangen door: “Bij ministeriële regeling met algemene werking wordt binnen zes maanden na publicatie van dit landsbesluit de aanduiding van de hotels, genoemd in artikel 2, aangevuld met de kadastrale gegevens van elk hotel, vastgesteld.”

2. De nota van toelichting
a. Legalisering van casino’s
In de nota van toelichting (pagina 3, eerste tekstblok onder “I. Algemeen”) is aangegeven wat het beleid achter de legalisering van casino’s destijds was. 

De Raad merkt op dat de oorspronkelijke redenen voor de legalisering van casino’s de volgende zijn geweest (1) :
– de bevordering van het toerisme (deviezenimport);
– het economisch – financieel belang van het toenmalige eilandgebied Curaçao;
– de bescherming van de speler (“fair play”);
– het voorkomen en bestrijden van gokverslaving en witwaspraktijken.
De Raad adviseert de nota van toelichting op dit onderdeel aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

b. Bezoek aan casino’s door ingezetenen
In de nota van toelichting (pagina 3, tweede en derde tekstblok onder “I. Algemeen”) staat dat door de casino’s te beperken tot de hotels, bevorderd wordt dat de casino’s worden bezocht door toeristen die in die hotels verblijven, en wordt een (geringe) drempel opgeworpen tegen casinobezoek door ingezetenen ter bescherming tegen gokverslaving. Het casino behoort dan ook rond te komen van de inkomsten die worden betrokken van de gasten van het hotel, waarbij het casino behoort. Daarom is een van de voorwaarden voor casinovergunningverlening dat het hotel een bepaald minimum aan hotelkamers heeft, waardoor het hotel in ieder geval dat aantal gasten kan accommoderen dat nodig is om het casino een bepaald minimum aan inkomsten op te leveren.
De Raad is van mening dat volledig voorbijgegaan wordt aan het feit dat in een eerder gedaan onderzoek geschat wordt dat de door de casino’s gegenereerde omzetten voor 85–90 % zijn toe te rekenen aan casinobezoek door ingezetenen (2) . De destijds gestelde eis, dat ingezetenen een casino slechts mogen bezoeken wanneer zij in gezelschap zijn van een toerist en over een toegangsbewijs beschikken (3) , is geheel losgelaten. De in de nota van toelichting gegeven reden voor het eisen van een minimum aantal hotelkamers, namelijk dat het casino draaiende wordt gehouden door de toeristen van het hotel, is in de praktijk niet juist gebleken.
De Raad adviseert de nota van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

c. Verkrijging van een casinovergunning
In de nota van toelichting (pagina 3, derde tekstblok, onder “I. Algemeen”)
staat dat met het stellen van het minimum aantal hotelkamers een minimum bedrag wordt geïnvesteerd in de toeristische infrastructuur in ruil waarvoor het hotel een casinovergunning ontvangt.
Aangezien voor het verkrijgen van een casinovergunning aan stringente eisen moet worden voldaan ingevolge de Eilandsverordening Casinowezen Curacao, dus er geen sprake kan zijn van enige “ruil”, adviseert de Raad bedoelde passage te herformuleren,

d. Algemene beginselen van behoorlijke regelgeving
De Raad adviseert in de nota van toelichting op pagina 4, tweede tekstblok, waar staat dat de vrijstelling slechts geldt voor hoteleigenaren die reeds vóór 5 september 2000 in het bezit waren van een vergunning, tevens op te nemen, dat vanwege de in acht te nemen algemene beginselen van behoorlijke regelgeving, waaronder het vertrouwensbeginsel, de overheid gehouden is om voor deze hoteleigenaren een vrijstelling te creëren.

e. Caribbean Financial Action Task Force
Onder verwijzing naar de nota van toelichting op pagina 4, onder “II. Artikelsgewijze toelichting.”, adviseert de Raad de passage over de op handen zijnde evaluatie van Curaçao door de Caribbean Financial Action Task Force (“CFATF”) aan te passen, aangezien de CFATF- delegatie Curaçao al heeft bezocht en is vertrokken.

f. Termijn in artikel I, onderdeel C
De Raad adviseert in de nota van toelichting op pagina 5, bij “Onderdeel C”, aan te geven om welke reden, voor de vaststelling van de aanduiding van de hotels, aangevuld met kadastrale gegevens, een termijn van maximaal zes maanden nodig is en niet een kortere termijn.

II. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij het advies opgenomen en worden geacht integraal onderdeel uit te maken van het advies.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging conform de in het ontwerpbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen te besluiten, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 5 oktober 2011

de Ondervoorzitter, de Secretaris,

________________ ____________________
mr. C.M. Grüning mevr. mr. C.M. Raphaëla

noot 1.
Oprichtingsnota Gaming Control Board d.d. 28 april 1998, pp. 6- 7; Polders, B. (1990). Casinobeleid Curaçao – in een nieuw toeristisch tijdperk. ‘s Gravenhage.
noot 2.
Niewijk, A.H. & Remmers, P.L.C. Rapport “Bula ku Ala di Manteka – onderzoek naar kansspelproblematiek op Curaçao”, p. 9 . (1995).
noot 3.
Artikel 7, vierde lid van de Eilandsverordening Casinowezen Curaçao (A.B. 1999, no. 97), zoals vastgesteld op 22 maart 1999.
 

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

a. Het ontwerp
Artikel I, onderdeel B
In de derde regel van het voorgestelde artikel 2 van het Eilandsbesluit Casinowezen Curaçao, dient “hotelkamers” te worden vervangen door “kamers”.

Het slotformulier
Het slotformulier dient in overeenstemming te worden gebracht met de artikelen 8 en 10 van de Bekendmakingsverordening.

b. De nota van toelichting
Gebruik citeertitel
Geadviseerd wordt om in de tekst van de nota van toelichting, bijvoorbeeld op pagina 3, onder “I. Algemeen”, vierde tekstblok, in plaats van te verwijzen naar “Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, van de 30ste augustus 2000 ter uitvoering van artikel 28 van de Eilandsverordening Casinowezen Curaçao (AB 1999, 97)” en naar “Eilandsbesluit ter uitvoering van artikel 28 van de Eilandsverordening Casinowezen Curaçao”, te verwijzen naar “Eilandsbesluit Casinowezen Curaçao”, zijnde de citeertitel van bedoelde regeling ingevolge artikel 4 van die regeling.

Pagina 4
In het derde tekstblok op pagina 4, bij “Financiële paragraaf” dient het woord “voorgestelde” twee maal te worden geschrapt, omdat bij het redigeren van een nota van toelichting bij een landsbesluit, houdende algemene maatregelen ervan moet worden uitgegaan dat de betrokken regeling al is vastgesteld.

Pagina 5
– In de eerste volzin van het tweede tekstblok op pagina 5, dient “voorgestelde” te worden geschrapt (zie opmerking onder “Pagina 4”).
– In de tweede volzin van het laatste tekstblok op pagina 5 dient “voorgestelde vrijstelling” te worden vervangen door “opgenomen vrijstelling” (zie opmerking onder “Pagina 4”) en “afzonderlijk verleden vergunning” door “afzonderlijk verleende vergunning”.
– In de laatste volzin, op pagina 5, dient “Land Curaçao” te worden vervangen door “Curaçao”.