RvA no. RA/30-12-LV

Initiatief-ontwerplandsverordening tot wijziging van het Kiesreglement Curacao (A.B. 2010, no. 87) (Zitting 2011-2012-019) 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 6 september 2012 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 19 november 2012, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige initiatief-ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Algemeen

1. De strekking van het ontwerp

Het onderhavige initiatief-ontwerp beoogt tegen te gaan dat een Statenlid bij breuk met een politieke groepering, als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van het Kiesreglement Curaçao (het Kiesreglement), de zetel behoudt die aan hem is toebedeeld. Dit geldt niet indien bedoeld Statenlid bij de verkiezingen minstens een aantal stemmen heeft gekregen dat gelijk is aan de helft van de lijstkiesdeler.
Om het voorgaande te bereiken is het volgens de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp noodzakelijk om het Kiesreglement te wijzigen. Daarbij wordt artikel 6 van de Staatsregeling van Curaçao (de Staatsregeling) aangehaald om aan te geven dat beperkingen en uitzonderingen op het kiesrecht bij landsverordening dienen plaats te vinden. Het initiatief-ontwerp strekt dus daartoe.
Voorts wordt in de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp overwogen dat het onacceptabel is dat iemand die geen deel meer uitmaakt van zijn oorspronkelijke fractie “de zetel meeneemt”, omdat hij geen eigen mandaat heeft van de kiezer, maar een partijgebonden mandaat.

2. De financiële gevolgen

In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch kan er naar het oordeel van de Raad een invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, de lasten voor de overheid en de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, kunnen op de begroting gaan drukken.
De Raad adviseert de Staten een financiële paragraaf op te nemen.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

a. Het systeem van de Staatsregeling
De Staatsregeling gaat steeds uit van (individuele) leden van de Staten die bepaalde rechten en verplichtingen hebben. De Staatsregeling kent geen enkele rol toe aan een politieke groepering in het bijzonder in relatie tot de Staten of een individueel Statenlid. De term “politieke groepering” komt wel voor in het Kiesreglement. Het Kiesreglement stelt regels vast ter zake van de uitoefening van het kiesrecht en de verkiezingen. Het Kiesreglement geeft dus een uitwerking van het bepaalde in de artikelen 6, 42, 43 en 48 van de Staatsregeling.

Het initiatief-ontwerp heeft betrekking op een persoon die reeds als Statenlid is toegelaten. Het recht om tot lid van algemeen vertegenwoordigende organen te worden verkozen in de zin van artikel 6 van de Staatsregeling is in dat opzicht dan reeds uitgeoefend. Uitgaande daarvan is de Raad van oordeel dat het initiatief-ontwerp weliswaar rechten van het Statenlid beoogt te beperken, maar in ieder geval niet het passief kiesrecht als bedoeld in artikel 6 van de Staatsregeling. Naar het oordeel van de Raad gaan de initiatiefnemers in de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp dan ook uit van een onjuiste rechtsopvatting en kan het initiatief-ontwerp gezien zijn inhoud en strekking geen grondslag vinden in artikel 6 van de Staatsregeling.

Aangezien het Kiesreglement, naar de letter van het bepaalde in artikel 48 in samenhang met artikelen 6, 42 en 43 van de Staatsregeling, slechts (de uitoefening van) het kiesrecht en de verkiezingen behoort te regelen en de in het initiatief-ontwerp te regelen materie noch met het kiesrecht op zich noch met de verkiezingen te maken heeft, behoort een regeling die de zogenaamde “zetelroof” moet tegengaan zuiver genomen, in elk geval niet in het Kiesreglement te worden opgenomen.

b. Het beginsel van het vrije mandaat
In de praktijk worden Statenleden beschouwd te zijn gekozen namens een politieke groepering. Zij treden in de praktijk ook namens die politieke groepering op. Volgens artikel 39 van de Staatsregeling vertegenwoordigen de Staten echter het gehele Curaçaose volk.
Daarnaast bepaalt artikel 56, derde lid, van de Staatsregeling dat een Statenlid zonder last stemt.

Dat betekent dat een Statenlid niet door een politieke groepering, fractie of door degenen die hem hebben gekozen gedwongen kan worden om zijn stem in de Staten op een bepaalde manier uit te brengen. De toelichting op artikel 56 van de Staatsregeling zegt daarover “het is niet mogelijk om aan een lid een staatsrechtelijk bindend mandaat te geven”. De onafhankelijkheid van een Statenlid, in feite ook van het volk dat hij vertegenwoordigt, wordt aangeduid als het beginsel van het vrije mandaat. Het vrije mandaat, zoals dit tot uitdrukking komt in artikel 56, derde lid, van de Staatsregeling, houdt ook in dat een Statenlid zijn zetel niet hoeft af te staan als hij uit de politieke groepering treedt van de fractie waartoe hij behoort. Overigens heeft de Hoge Raad zich in een Arubaanse zaak in woorden van gelijke strekking als hiervoor uitgelaten over het beginsel van het vrije mandaat (zie hiervoor HR 18 november 1998, rek.nr. 7209, NJ 1990, 564).
Het standpunt van de initiatiefnemers in het onderdeel “Artikelsgewijze toelichting” van de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp, dat een Statenlid een partijgebonden mandaat heeft, is naar het oordeel van de Raad dus onjuist.
Het voorgaande houdt dan ook in dat een wijziging van het Kiesreglement, zoals het initiatief-ontwerp beoogt, mede om bovengenoemde reden niet het door de initiatiefnemers gewenste resultaat – het tegengaan van de zogenaamde “zetelroof” – tot gevolg zal hebben. Om het door de initiatiefnemers beoogde doel te bereiken is een wijziging van de Staatsregeling, op het punt van het beginsel van het vrije mandaat, geboden.

c. Het einde van het lidmaatschap van de Staten
Het lidmaatschap van de Staten duurt vier jaar, behoudens tussentijdse ontbinding van de Staten (artikel 53 van de Staatsregeling). Het lidmaatschap vervalt ook in de gevallen waarin niet meer voldaan wordt aan één van de vereisten voor verkiesbaarheid (artikel 44 van de Staatsregeling) en een Statenlid moet zijn ontslag als Statenlid indienen vóór het aanvaarden van één van de functies genoemd in artikel 45, eerste lid, van de Staatsregeling. Daarnaast houdt een Statenlid van rechtswege op lid van de Staten te zijn op de gronden genoemd in artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening vervallenverklaring lidmaatschap Staten. Laatstgenoemde landsverordening vindt haar grondslag in artikel 45, derde lid, van de Staatsregeling. De gronden waarop het Statenlidmaatschap eindigt, zijn dus opgenomen in of te herleiden uit de Staatsregeling.

Het voorgestelde tweede lid van artikel 110 van het Kiesreglement regelt overigens niet expliciet het einde van het Statenlidmaatschap van betrokkene, maar gaat slechts uit van een verklaring van betrokkene dat deze zijn zetel zal afstaan indien de omstandigheden genoemd in het artikel zich voordoen. Impliciet houdt dat wel in dat degene die op grond van het voorgestelde artikel 110, tweede lid, van het Kiesreglement zijn zetel moet afstaan, zijn ontslag als Statenlid moet indienen. Het ontslag als Statenlid treedt dus niet automatisch in, maar vereist een daad van de betrokkene. Naar het oordeel van de Raad heeft de verklaring (of belofte) van betrokkene vanwege het beginsel van het vrije mandaat echter geen juridisch gevolg en kan in de praktijk vanwege onverenigbaarheid met de Staatsregeling, zowel voor wat betreft het vrije mandaat als vanwege de hiervoor in de Staatsregeling uitdrukkelijk genoemde ontslaggronden, niet worden afgedwongen. Opneming van het bepaalde in het voorgestelde artikel 110, tweede lid, van het Kiesreglement doet daaraan niets af. De verklaring van betrokkene dat hij zijn zetel zal afstaan, blijft naar het oordeel van de Raad daarmee een in rechte niet afdwingbare afspraak tussen betrokkene en de politieke groepering waartoe hij behoort of behoorde. Uiteindelijk besluit betrokkene dus vrijwillig of hij zich aan genoemde afspraak zal houden.
Gezien het voorgaande is de Raad van oordeel dat het doel van het initiatief-ontwerp – naast het wijzigen van het in artikel 56, derde lid, van de Staatsregeling neergelegde beginsel van het vrije mandaat – slechts bereikt kan worden door een wijziging van de ontslaggronden die opgenomen zijn in de Staatsregeling. Uit laatstbedoelde wijziging moet expliciet blijken dat een Statenlid van rechtswege ophoudt lid van de Staten te zijn, indien de omstandigheden omschreven in het voorgestelde artikel 110, tweede lid, van het Kiesreglement, zich voordoen.

2. De memorie van toelichting

a. Het onderdeel “Algemeen”
In het eerste tekstblok van het onderdeel “Algemeen” van de memorie van toelichting staat dat ook de Staten van het land Curaçao inmiddels het fenomeen van de zogenaamde “zetelroof” kennen. Er wordt niet expliciet aangegeven dat onder de term “zetelroof” wordt verstaan, een geval waarbij een Statenlid dat minder dan de helft van de lijstkiesdeler heeft gehaald, bij breuk met de politieke groepering waartoe hij behoorde zijn zetel niet afstaat aan die groepering. De term “zetelroof” wordt ook in de considerans van het ontwerp gebruikt.
De Raad stelt voor om meer specifiek aan te geven wat onder de term “zetelroof” moet worden verstaan.

In de laatste volzin van het eerste tekstblok staat dat dit fenomeen van de zogenaamde “zetelroof” in de maatschappij opgevat wordt als misbruik van het passief kiesrecht.
De Raad stelt voor om in de memorie van toelichting te onderbouwen waaruit deze stelling volgens de initiatiefnemers blijkt.

b. Misbruik van het passief kiesrecht
In de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp staat dat bij de zogenaamde “zetelroof” sprake is van misbruik van het passief kiesrecht.
De Raad meent onder de huidige omstandigheden en gezien de thans geldende wettelijke bepalingen dat een Statenlid niet verplicht is zijn zetel bij breuk met de politieke groepering af te staan. Zowel de term “zetelroof” alsook de stelling dat sprake zou zijn van misbruik van enig recht door een Statenlid dat de aan hem toebedeelde zetel meeneemt, is naar het oordeel van de Raad volgens het geldend recht daarom volledig misplaatst.

c. Inhoud van de geloofsbrieven
In het voorgestelde tweede lid van artikel 110 van het Kiesreglement staat dat de ondertekende verklaring tegelijkertijd met de geloofsbrief door de gekozene aan de Staten moet worden overgelegd.
In het onderdeel “Artikelsgewijze toelichting” van de memorie van toelichting bij het initiatief-ontwerp, derde alinea, staat dat deze verklaring, tezamen met nog andere verklaringen, de geloofsbrief vormen.
Het initiatief-ontwerp en de daarbij behorende toelichting stroken op het bovengenoemde punt naar het oordeel van de Raad niet met elkaar. Bovendien blijkt uit het Kiesreglement wat de geloofsbrieven inhouden. Indien het de bedoeling is om die uit te breiden, dan moet het Kiesreglement op dat punt worden gewijzigd.
 
III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 20 november 2012

de Ondervoorzitter,                                de Secretaris,

___________________________   ____________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop       mevr. mr. C. M. Raphaëla

Het initiatief-ontwerp heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het opschrift
De Raad stelt voor om “Curacao” te vervangen door “Curaçao”.

2. De considerans
De Raad stelt voor de volgende wijzigingen aan te brengen in de considerans:
– de zinsnede “Dat het noodzakelijk is regels te stellen” te vervangen door “dat het wenselijk is het Kiesreglement Curaçao te wijzigen”;
– de woorden “daaraan de zgn.” te vervangen door “de daaraan verbonden zogenaamde”;
– de considerans te eindigen met een puntkomma.

3. Artikel I
De Raad stelt ten aanzien van artikel I voor:
– de aanhef als volgt te doen luiden: “Artikel 110 van het Kiesreglement Curaçao wordt als volgt gewijzigd”;
– om het tweede en derde lid van artikel 110 van het Kiesreglement Curaçao vóór de beoogde wijziging te vernummeren;
– in onderdeel A (voorheen onderdeel B) de zinsnede “van artikel 110” te schrappen;
– de aanhef van onderdeel B (voorheen onderdeel A) als volgt te doen luiden: “Het nieuwe tweede lid komt als volgt te luiden:”;
– in het voorgestelde tweede lid van artikel 110 van het Kiesreglement Curaçao de zinsnede “, bedoeld in artikel 1,” te schrappen omdat dit overbodig is.

4. Artikel II
De Raad stelt voor het woord “Landsverordening” te vervangen door “landsverordening”.

5. Het slotformulier
De Raad adviseert om, met inachtneming van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie, in het slotformulier de portefeuille van de minister belast met de uitgifte van publicatiebladen aan te duiden als “De Minister van Algemene Zaken”.