RvA no. RA/30-19-LV

Ontwerplandsverordening houdende vaststelling van de luchtvaartveiligheidsheffing op passagiers (Landsverordening Luchtvaartveiligheidsheffing) (zaaknummers 2018/028318 en 2019/010795)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 23 augustus 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  21 oktober 2019, bericht de Raad u als volgt.                      

1. Algemeen
2. De juridische inkadering van de luchtvaartveiligheidsheffing

1. Inleiding

Onder verwijzing naar de brief van de Directeur van Wetgeving en Juridische Zaken a.i. (hierna: WJZ) d.d. 21 augustus 2019, met kenmerk 2018/0401, besluit de Raad van Ministers op 21 augustus 2019 expliciet aan de Raad van Advies te vragen om in te gaan op de juridische inkadering van de luchtvaartveiligheidsheffing, mede gelet op de noodzakelijke flexibiliteit die er dient te bestaan om de bedragen jaarlijks aan te passen. Uit voornoemde brief kan gededuceerd worden dat op ambtelijk niveau geen overeenstemming is bereikt over de wijze waarop de luchtvaartveiligheidsheffing in de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) uitgewerkt dient te worden. De luchtvaartveiligheidsheffing is volgens WJZ met inachtneming van artikel 84 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) in de vorm van een landsverordening gegoten. Daarnaast is in het ontwerp een gedelegeerde bevoegdheid gecreëerd door middel waarvan de methode voor de bepaling van de luchtvaartveiligheidsheffing en het bedrag van de heffing bij lagere wetgeving zal worden bepaald (artikel 3 van het ontwerp). Hoewel deze constructie in strijd zou zijn met artikel 84 van de Staatsregeling, aangezien er sprake zou zijn van verboden delegatie, is deze methode volgens WJZ reeds in de Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden toegepast.

De Raad zal hierna op het bovenstaande ingaan.

1. Belastingen, andere heffingen en retributies

In artikel 84 van de Staatsregeling wordt bepaald dat het opleggen van belastingen en andere heffingen bij landsverordening wordt vastgesteld. In dit artikel wordt onderscheid gemaakt tussen “belastingen” en “andere heffingen” en wordt voorts zeker gesteld dat deze uitsluitend bij landsverordening (en niet bij lagere wetgeving) opgelegd kunnen worden.

 1°. De term “belastingen”

De Raad is in zijn advies van 10 december 2018 over de ontwerplandsverordening belastingherzieningen 2018, genummerd RvA no. RA/42-18-LV, ingegaan op de strijdigheid van onderdeel G van artikel I van die ontwerplandsverordening met artikel 84 van de Staatsregeling[1]. De Raad is van oordeel dat in dat specifiek geval sprake zou zijn geweest van verboden delegatie. De heffing die  voorgesteld werd in dat artikel zou opgelegd worden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, in plaats van bij landsverordening. Het ging om het betalen van een bedrag door alle administratieplichtigen die een beroep zouden doen op artikel 3b van de Algemene landsverordening Landsbelastingen of artikel 1A, eerste lid, onderdeel c, onder 2°, van de Landsverordening op de winstbelasting 1940. De essentialia van de heffing, zoals de kring van heffingsplichtigen, het belastbare feit en de tariefstructuur, waren niet of in onvoldoende mate in deze landsverordening geregeld.

2°. De term “andere heffingen”

Artikel 84 van de Staatsregeling spreekt over “belastingen” alsook over “andere heffingen”. Uit de memorie van toelichting en uit de literatuur volgt dat dit soort heffingen steeds een fiscaal karakter hebben[2]. Daarvoor geldt dus ook het vereiste dat de essentialia van de heffing (de kring van heffingsplichtigen, het belastbare feit en de tariefstructuur) in  voldoende mate in een landsverordening zelf geregeld dienen te worden.

3°. Retributies

De Raad heeft in zijn advies van 16 juli 2019 over de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Opiumlandsverordening 1960 (Landsverordening productie medicinaal Cannabis), genummerd RvA no. RA/18-19-LV en met zaaknummer 2019/012200, de regering gewezen op het feit dat behalve belastingen en andere heffingen ook retributies kunnen worden geheven. Retributies zijn vergoedingen verschuldigd wegens door of vanwege de overheid geleverde diensten en voorzieningen[3]. Om een vergoeding als een retributie aan te kunnen merken dient er steeds sprake te zijn van verplichte betalingen voor de verleende dienst, een bepaalde mate van individualiseerbaarheid van de verleende dienst of voorziening en moet er een relatie zijn tussen de kosten daarvan en het in rekening gebrachte bedrag. De wetgever moet zich steeds afvragen of er in een specifiek geval sprake is van een retributie of van een fiscale heffing. Voldoet een heffing niet aan deze criteria voor retributies dan is er sprake van een fiscale heffing en is dit dus een belasting.

4°. Het belang van het onderscheid

Het onderscheid tussen belastingen, andere heffingen en retributies is van belang indien de vraag beantwoord moet worden of delegatie toegestaan is. Ten aanzien van retributies geldt in principe niet de strenge eis dat de essentialia van de heffing, dus de kring van heffingsplichtigen, het belastbare feit en de tariefstructuur, verplicht in de landsverordening zelf geregeld dienen te worden. Regeling bij lagere wetgeving is in zekere mate toegestaan.  

Het onderscheid is tevens van belang bij het bepalen welke rechter bevoegd is om kennis te nemen van beroepschriften ten aanzien van de luchtvaartveiligheidsheffing. Indien deze heffing een belasting of andere heffing is, dan is de belastingrechter bevoegd. Is de luchtvaartveiligheidsheffing een retributie dan is de administratieve rechter bevoegd om beroepschriften in behandeling te nemen.

5°. Het karakter van de luchtvaartveiligheidsheffing volgens het ontwerp en de toelichting daarop

De Raad constateert dat in de considerans van het ontwerp verwezen wordt naar artikel 84 van de Staatsregeling. In artikel 2, eerste lid, van het ontwerp wordt verder aangegeven dat er een luchtvaartveiligheidsheffing zal worden geheven en geïnd van alle vertrekkende passagiers. Deze opbrengsten van de luchtvaartveiligheidsheffing worden, zoals bepaald in artikel 2, tweede lid, van het ontwerp, gebruikt voor het financieren van de kosten van de uitvoerende dienst van het Ministerie Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning (hierna: VVRP) (en op termijn de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit) die zich bezighoudt met het houden van toezicht op de burgerluchtvaart en het verlenen van toestemmingen in ruime zin. 

Volgens § 1.2 van de memorie van toelichting (pagina 3) is de luchtvaartveiligheidsheffing een heffing die erin voorziet dat de kosten gerelateerd aan de borging van de luchtvaartveiligheid doorberekend worden aan de passagiers die gebruik maken van het luchtverkeer en dus profijt hebben van de veiligheid van de luchtvaart. In de toelichting op artikel 2 van het ontwerp is voorts aangegeven dat de luchtvaartveiligheidsheffing aangemerkt wordt als een doelheffing omdat het niet de bedoeling is dat deze heffingen voor een ander doel dan waarvoor zij bestemd zijn, worden aangewend. Het systeem van doelheffingen gaat uit van het beginsel van “cost-recovery” en heeft dus geen winstoogmerk. In § “3. Opzet en hoofdlijnen van de landsverordening” wordt aangegeven dat bij het opstellen van het ontwerp de structuur van de Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden is gevolgd.

Afgaande op het gestelde in § 1.2 van de memorie van toelichting dat de luchtvaartveiligheidsheffing de burgerluchtvaartveiligheid betreft kan naar het oordeel van de Raad gesteld worden dat sprake is van een individualiseerbare dienst van overheidszijde. In artikel 2, tweede lid, van het ontwerp komt echter, anders dan de memorie van toelichting stelt, niet duidelijk tot uitdrukking dat het gaat om een doelheffing aangaande de burgerluchtvaartveiligheid. Toezicht op de burgerluchtvaart en de verlening van toestemmingen in ruime zin, zoals aangegeven in laatstgenoemd artikel, is naar het oordeel van de Raad niet specifiek genoeg.

Door het bepaalde in de artikelen 2 en 5 van het ontwerp is volgens de Raad sprake van verplichte betalingen. Voor de beoordeling wat de relatie is tussen het bedrag van de luchtvaartveiligheidsheffing en de specifiek geleverde dienst moet vaststaan wat de grondslag is ter bepaling van de hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing. Met dit laatste kan vastgesteld worden of de opbrengsten van de luchtvaartveiligheidsheffing uitsluitend zullen strekken tot financiering van de burgerluchtvaartveiligheid. De grondslag voor de berekening van het bedrag van de luchtvaartveiligheidsheffing zal op grond van artikel 3, eerste lid, van het ontwerp bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden geregeld. Volstaan is met de berekening van de hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting aan de hand van de huidige situatie. Gezien het gestelde in onderdeel I. c. 2°en 3° van dit advies (pagina’s 6 en 7) valt moeilijk te toetsen of de opbrengsten van de luchtvaartveiligheidsheffing uitsluitend aangewend zullen worden ter dekking van de kosten verbonden aan de borging van de burgerluchtvaartveiligheid. Ook valt niet uit de memorie van toelichting op te maken op welke wijze de relatie tussen de kosten verbonden aan de burgerluchtvaartveiligheid en de hoogte van het bedrag van de luchtvaartveiligheidsheffing vastgesteld en bewaakt zal worden.

6°. Advies

De Raad is van oordeel dat de luchtvaartveiligheidsheffing aangemerkt kan worden als een retributie,  waardoor delegatie in zekere mate dus mogelijk is. Aangezien het bij retributies gaat om de mate van individualiseerbaarheid van de verleende veiligheidsdienst of -voorziening in relatie tot de kosten daarvan en het in rekening gebrachte bedrag acht de Raad het aanbevelenswaardig  om de tariefstructuur in de onderhavige landsverordening zelf op te nemen (en in niet in lagere wetgeving). Artikel 3 van het ontwerp kan dan conform genoemde aanbeveling in aangepaste vorm gehandhaafd blijven in het ontwerp met dien verstande dat de verwijzing naar artikel 84 van de Staatsregeling in de considerans van het ontwerp geschrapt wordt.

Daarnaast dient in de memorie van toelichting uiteen te worden gezet wat de mate van individualiseerbaarheid van de verleende veiligheidsdienst of -voorziening is in relatie tot de kosten daarvan en het in rekening gebrachte bedrag.

In de toelichting op artikel 2 van het ontwerp wordt aangegeven dat de luchtvaartveiligheidsheffing een doelheffing is en dus niet aangewend kan worden voor een ander doel dan waarvoor het bestemd is. De Raad ziet dit niet terug in artikel 2 van het ontwerp en is van oordeel dat in dit artikel bepaald dient te worden dat de luchtvaartveiligheidsheffing uitsluitend gebruikt zal worden ter financiering van de kosten met betrekking tot de burgerluchtvaartveiligheid.

1. De Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden

Met de passagiersfaciliteitengelden wordt beoogd om de luchthavenexploitant en de verschaffer van luchtverkeersleidingsdiensten kostendekkend te laten opereren door middel van het heffen van een vergoeding van alle vanuit Curaçao vertrekkende passagiers. Naar het oordeel van de Raad kunnen de passagiersfaciliteitengelden aangemerkt worden als retributies. De passagier maakt immers gebruik van het gebouw en andere faciliteiten van de luchthaven en trekt voordeel uit het werk dat de luchtverkeersleidingsdienst uitoefent. Hiermee is sprake van een individualiseerbare tegenprestatie waarbij de kosten die worden gemaakt direct in verband staan met het te stellen tarief.

Aangezien de passagiersfaciliteitengelden retributies zijn, gelden de strenge regels van artikel 84 van de Staatsregeling (de kring van heffingsplichtigen, het belastbare feit en de tariefstructuur in de landsverordening opnemen) niet en is delegatie van de regelingsbevoegdheid ter zake de essentialia van de heffing in beginsel mogelijk. Het noemen van de Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden als al dan niet een precedent scheppend voorbeeld van een geval waarin wordt afgeweken van het verbod op delegatie zoals bepaald in artikel 84 van de Staatsregeling, is volgens de Raad onjuist.

2. De financieel-economische gevolgen van het ontwerp

1. Inleiding

Evident is dat toezicht op de luchtvaartsector van essentieel belang is voor de duurzame ontwikkeling van de luchtvaart. De Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit (hierna: CBA) is als autoriteit belast met het verlenen van toestemmingen (vergunningen, ontheffingen, certificeringen, etc.) en met toezichtstaken op het gebied van de burgerluchtvaartveiligheid. In 2008 en in 2011 zijn door respectievelijk de Internationale Burgerluchtvaart Organisatie  en Federal Aviation Administration audits uitgevoerd naar het functioneren van de CBA in haar toezichthoudende en vergunningverlenende rol. Uit beide audits kwam onder meer naar voren dat de CBA over onvoldoende (financiële) middelen en gekwalificeerd personeel beschikt om haar taken naar behoren te kunnen uitvoeren.

Om de dienstverlening op het gewenste niveau te kunnen brengen is het volgens de CBA noodzakelijk om over voldoende financiële middelen te kunnen beschikken. Derhalve wordt middels het onderhavige ontwerp beoogd een luchtvaartveiligheidsheffing te introduceren van NAf 4,25 per passagier, exclusief inningskosten. Het ontwerp berekent de heffing als volgt: totaal aan benodigde financiële middelen op jaarbasis – middelen gealloceerd op de landsbegroting voor de CBA / aantal vertrekkende passagiers in het voorgaande jaar.

Hierna wordt ingegaan op enkele financieel-economische aspecten verbonden aan de invoering van een luchtvaartveiligheidsheffing.

1. De concurrentiepositie van Curaçao

1°. Luchtvaartveiligheidsheffing in samenhang met ander heffingen op luchtvaartgebied

Uit de brief van de Beleidsorganisatie van het Ministerie van VVRP d.d. 15 augustus 2019 (zaaknummers 2018/028318 en 2019/010795) blijkt dat CBA voornemens is om op korte termijn over te gaan tot het incasseren van leges voor de door CBA verleende diensten waarvoor nu nog geen financiële bijdragen worden gevraagd en tevens om de bijdragen die reeds in het verleden waren vastgesteld, aan te passen. De Raad wijst erop dat cumulatie van diverse verhogingen binnen korte tijdsbestek wel enige negatieve invloed op de vraag zal kunnen hebben met als gevolg dat de luchtvaartveiligheidsheffing opwaarts zal moeten worden aangepast.

Om inzicht te krijgen in de concurrentiepositie van Curaçao wordt de regering gevraagd een overzicht in de memorie van toelichting op  te nemen van een vergelijk tussen in Curaçao van toepassing zijnde en op korte termijn te introduceren heffingen en leges betrekking hebbende op passagiers en luchtvaartmaatschappijen in relatie tot die in de regio.

2°. Efficientietoets bij CBA

In de memorie van toelichting en in de brieven van de diverse departementen van het Ministerie van VVRP – gevoegd bij het adviesverzoek – wordt gesteld dat de introductie van de luchtvaartveiligheidsheffing gepaard zal gaan met slechts een geringe verhoging van de ticketprijzen welke nauwelijks gevolgen heeft voor de concurrentiekracht van Curaçao. Volgens de Raad is de heffing op zich inderdaad marginaal echter zal het wel leiden tot prijsverhoging waardoor de concurrentiepositie er in ieder geval niet beter van wordt. Volgens de memorie van toelichting is de intentie om de voorgestelde luchtvaartveiligheidsheffing – teneinde additionele inkomsten te genereren voor de CBA – volledig af te wentelen op de passagiers, deze zou volgens de Raad zijn gelegitimeerd indien was aangetoond dat de efficiency binnen de CBA optimaal is. Voor zover het laatste niet is vastgesteld, zou kunnen worden gesteld dat naast de werkelijke kosten die gemaakt zullen worden in verband met burgerluchtvaartveiligheid die vervolgens aan de passagiers worden toegerekend, ook eventuele extra kosten als gevolg van inefficiency binnen de CBA aan de passagiers zullen worden doorberekend. In dit verband dient rekening gehouden te worden met het ontwerp van een eerste nota van wijziging op de bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit (Zittingsjaar 2018-2019- 097), dat voor advies aan de Raad van Advies[4] is aangeboden, waarin het voorgestelde artikel 15b bepaalt dat de begroting van de CBA een voorstel omvat aangaande de in het betreffende jaar te hanteren tarieven en vergoedingen, bedoeld in de Luchtvaartlandsverordening. Indien er vanuit kan worden gegaan dat de CBA ook een voorstel zal doen met betrekking tot de hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing is niet uitgesloten dat bij verwachte financiële tekorten bij de CBA makkelijk gegrepen zal worden naar de mogelijkheid van aanpassing van de heffingen in plaats van om middels extra inspanningen efficiencywinsten te behalen, welke handelswijze een negatief effect op de efficiency bij de CBA zou kunnen hebben.

In het licht van het vorenstaande wordt de regering geadviseerd het opereren van de CBA aan een efficiencytoets te onderwerpen en bij elke voorgenomen verhoging van de heffing deze toets te herhalen. Tevens wordt in overweging gegeven na te gaan of/in welke mate er bereidheid bestaat bij de bij de luchtvaartsector betrokken bedrijven om de heffing deels in hun eigen exploitatie te absorberen met de intentie de passagier uiteindelijk zo min mogelijk te belasten en zodoende de negatieve gevolgen voor de concurrentiepositie van Curaçao te beperken.

 Vaststelling hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing en de Landsbijdrage

1.  
   1°. Verschil in werkelijke en begrote baten en lasten
   In navolging van het bovenstaande is ook artikel 6 van het ontwerp (het opzetten van een fonds ten behoeve van de derde geldstromen) en daarmee samenhangend hetgeen in artikel 15e  in de ontwerpnota van wijziging betreffende de ontwerplandsverordening Curaçaose Burgerluchtvaart- en ruimteautoriteit en de toelichting daarop is opgenomen, van belang.
    
   Bedoeld artikel 15e luidt als volgt: “Indien gedurende het jaar aanmerkelijke verschillen ontstaan of dreigen te ontstaan tussen de werkelijke en de begrote baten en lasten dan wel inkomsten en uitgaven, doet de directeur daarvan onverwijld mededeling aan de minister onder vermelding van de oorzaak van de verschillen.” Er wordt echter in de toelichting op voornoemd artikel niet verder ingegaan op de vraag wat er met de verschillen zal gebeuren.
   Ook uit de toelichting op artikel 6 van het ontwerp kan de Raad niet afleiden wat er met de overschotten en tekorten van het fonds, bedoeld in artikel 6 van het ontwerp, (hierna: het fonds) zal gebeuren. Het is onduidelijk hoe met tekorten wordt omgegaan en of de meldingsplicht, bedoeld in het boven aangehaalde artikel 15e, inhoudt dat deze tekorten door het Land moeten worden aangezuiverd. Indien dat niet het geval is, rijst de vraag hoe de CBA de kosten ter uitvoering van het burgerluchtvaarttoezicht in dat jaar moet financieren.
   Ook ingeval er sprake zou zijn van een overschot in het fonds, kan niet uit het ontwerp of de memorie van toelichting worden opgemaakt hoe de overheid hiermee moet omgaan. Onduidelijk is of dit bijvoorbeeld tot verlaging van het tarief van de luchtvaartveiligheidsheffing in het daaropvolgende jaar zal leiden teneinde het overschot op te heffen.
    
   De Raad vindt het daarom van belang dat een toetsing van efficiency binnen de CBA niet alleen bij een eventuele aanpassing van de luchtvaartveiligheidsheffing wordt gedaan maar dat de overheid reeds nu stil staat en in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting ingaat op de kaders voor de begroting van de CBA en de mogelijkheid om een normering hiervoor te hanteren.  Verder is het nodig dat aangegeven wordt welke criteria de overheid hanteert om de Landsbijdrage te bepalen en in hoeverre hierbij voldoende sprake is van beheersing van de kosten voor de overheid. Tot slot, uitgaande van de variabelen waarop de berekening van de jaarlijkse heffing in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting gebaseerd is, is het volgens de Raad niet uitgesloten dat er financiële overschotten dan wel – tekorten bij de CBA zich kunnen voordoen. Gelet op het vorenstaande acht de Raad het van belang dat de regering expliciet in de memorie van toelichting aangeeft hoe met eventuele tekorten en overschotten in het fonds zal worden omgegaan.
   De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.
    
   2°. De berekening van de Landsbijdrage aan de hand van de huidige situatie
   In de tabel, opgenomen in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting (pagina 4), is aan de hand van de huidige situatie de hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing berekend. De luchtvaartveiligheidsheffing dient, zoals aangegeven in de memorie van toelichting, om het verschil tussen het op de Begroting voor het dienstjaar 2019 opgenomen bedrag van NAf 2.150.197 en de werkelijke jaarlijkse kosten van NAf 5.633.772 op te brengen. Voor de Raad is niet duidelijk waarop voornoemd bedrag van NAf 2.150.197 is gebaseerd.
   Aangezien uit de memorie van toelichting niet blijkt waarvoor de Landsbijdrage zal worden aangewend, op basis van welke criteria de omvang van de Landsbijdrage is vastgesteld en of te verwachten is dat deze in de komende jaren zal moeten worden verhoogd, wordt de regering geadviseerd de Landsbijdrage onder andere op de eerder genoemde punten toe te lichten.
    
   3°. Begroting na uitbreiding c.q. totaal benodigde financiële middelen op jaarbasis
   Volgens de financiële paragraaf van de memorie van toelichting bedraagt de begroting van de CBA na uitbreiding NAf 5.633.772, waarbij in de financiële paragraaf verwezen wordt naar een formatieplan. Met betrekking tot het formatieplan wordt in de brief van de Sectordirecteur Verkeer en Vervoer aan de Minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning d.d. 17 augustus 2019 (zaaknummer 2018/028318) het volgende vermeld op de tweede pagina,  tweede alinea: “Voor alle duidelijkheid, zullen deze heffingen niet aangewend worden om de personeelskosten te financieren. Deze kosten zullen op de Landsbegroting blijven drukken. Het formatieplan van de CBA is enkele maanden terug goedgekeurd. Het formatieplan gaat uit van 29 fte’s. Het voorgaande houdt in dat er op de begroting van CBA voor het jaar 2020 deze middelen er zullen moeten zijn. Vanuit het Ministerie van VVRP is met deze formatie rekening gehouden bij het opstellen van de begroting.”
   Zoals hierboven aangegeven behelst het nieuwe formatieplan 29 fte’s. Volgens de Raad is het relevant dat duidelijkheid bestaat omtrent het aantal fte’s waarmee de formatie wordt uitgebreid in het nieuwe formatieplan. Op basis van de in de financiële paragraaf gepresenteerde begroting van de CBA komt het volgens de Raad – gelet op de verwijzing naar het formatieplan in de tabel van de financiële paragraaf – over, alsof de begroting na uitbreiding ad NAf 5.633.772 ook de kosten van de uitbreiding van de formatie behelst.
   Indien de laatstgenoemde redenering juist is dan worden met de voorgestelde heffing van NAf 4,25 (exclusief inningskosten) per passagier ook personeelskosten gefinancierd, wat niet de bedoeling is.
   De regering wordt geadviseerd in te gaan op de financiering van de personeelskosten als gevolg van de formatie-uitbreiding per 2020 en om de aanwending van het benodigde bedrag ad NAf 3.483.575 te specificeren, desnoods op het niveau van hoofdkostenposten. 
    

1. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

1. Vrijstellingen (artikel 4)

In artikel 4 van het ontwerp wordt bepaald welke vertrekkende passagiers vrijgesteld zijn van het betalen van de luchtvaartveiligheidsheffing. In de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat deze passagiers dezelfde zijn als die opgenomen in artikel 4 van de Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden. Het is de Raad opgevallen dat er echter de volgende verschillen zijn:

• passagiers die binnen 24 uur na aankomst aan boord van een cruise-schip Curaçao verlaten, vertrekkend van de Aeropuerto Hato (artikel 4, onderdeel g, van de Landsverordening Passagiersfaciliteitengelden) betalen geen passagiersfaciliteitengelden maar wel de luchtvaartveiligheidsheffing;
• “specialized contractor employees” die als vertrekkende passagiers vallen onder artikel I, onderdeel g, van het Verdrag inzake samenwerking tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika betreffende toegang tot en gebruik van faciliteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba voor drugsbestrijding vanuit de lucht (Trb. Jrg. 2000, Nr. 34), betalen geen passagiersfaciliteitengelden maar wel de luchtvaartveiligheidsheffing;
• “aircraft riders”  die als vertrekkende passagiers vallen onder artikel I, onderdeel h, van het Verdrag inzake samenwerking tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika betreffende toegang tot en gebruik van faciliteiten in de Nederlandse Antillen en Aruba voor drugsbestrijding vanuit de lucht (Trb. Jrg. 2000, Nr. 34), betalen wel passagiersfaciliteitengelden maar geen luchtvaartveiligheidsheffing.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 4 van het ontwerp en, indien nodig, de memorie van toelichting aan te passen.

1. Restitutie (artikel 7)

In artikel 7 wordt bepaald dat het ten onrechte betaalde bedrag aan luchtvaartveiligheidsheffing, na overlegging van het vervoersbewijs of kwitantie, gerestitueerd zal worden indien kan worden aangetoond dat de heffing ten onrechte werd geïnd. Het is niet duidelijk binnen welke termijn aangetoond dient te worden dat de heffing ten onrechte werd geïnd, bij welk orgaan om restitutie gevraagd kan worden en binnen hoeveel tijd dit orgaan een beslissing hierover dient te nemen.

De Raad merkt hierbij op dat de vraag of de luchtvaartveiligheidsheffing een fiscale heffing of retributie is van belang is om te bepalen bij welk orgaan en volgens welke regels (administratief recht of belastingrecht) bezwaar danwel beroep kan worden aangetekend.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

 Navordering (artikel 8)

Artikel 8, eerste en tweede lid, van het ontwerp bevat regels met betrekking tot de navordering van de luchtvaartveiligheidsheffing. De Raad mist in dit artikel echter de instantie die bevoegd zal zijn om de navordering uit te voeren.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 8 van het ontwerp aan te passen.

1. Handhaving (artikel 5, zesde lid, in samenhang met artikel 8)

In artikel 5, zesde lid, van het ontwerp wordt bepaald dat een luchtvaartmaatschappij verplicht is om ervoor zorg te dragen dat de passagier de luchtvaartveiligheidsheffing betaalt. Uit het eerste en tweede lid van artikel 8 van het ontwerp volgt dat de luchtvaartveiligheidsheffing van de luchtvaartmaatschappij kan worden nagevorderd. Het is niet duidelijk op welke wijze de handhaving in deze zal geschieden indien een luchtvaartmaatschappij de door haar geïnde luchtvaartveiligheidsheffing niet aan de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit afdraagt.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

 De memorie van toelichting

 Samenhang met andere luchtvaartwetgeving

De Raad constateert dat er verschillende wetgevingstrajecten op het gebied van de luchtvaart lopen, namelijk het onderhavige ontwerp, de ontwerplandsverordening houdende vaststelling van nieuwe regels voor de luchtvaart (Landsverordening luchtvaart 2019)[5] en de bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening  houdende instelling van de Curaçaose burgerluchtvaart-  en ruimtevaartautoriteit en wijziging van de Luchtvaartlandsverordening (Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit) (Zittingsjaar 2015-2016-097) (hierna: ontwerplandsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit). 

De Raad is van oordeel dat waar nodig de samenhang tussen het ontwerp met voornoemde ontwerpen in het onderhavige ontwerp en de daarbij behorende memorie van toelichting moet worden aangegeven. Hierna worden een tweetal onderwerpen bij wijze van voorbeeld genoemd.

1°. De rol van de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit bij de vaststelling van de hoogte van de luchtvaartveiligheidsheffing

In onderdeel “2. Financiële paragraaf” van de memorie van toelichting wordt onder andere ingegaan op de berekeningswijze van de luchtvaartveiligheidsheffing. Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt welke rol de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit zal spelen bij de vaststelling van de hoogte van voornoemde heffing. In het ontwerp van een eerste nota van wijziging op de bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit, dat voor advies aan de Raad van Advies[6] is aangeboden, is in het daarin voorgestelde artikel 15b bepaald dat de begroting van de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit een voorstel omvat aangaande de in het betreffende jaar te hanteren tarieven en vergoedingen, bedoeld in de Luchtvaartlandsverordening.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan te geven dat de begroting van de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit ook aangaande de luchtvaartveiligheidsheffing een voorstel zal omvatten. In voornoemd ontwerp van een nota van wijziging dient hierin voorzien te worden.

 2°. Verantwoording

In de toelichting op artikel 10 van het ontwerp wordt aangegeven dat de luchtvaartveiligheidsheffingen geheven ten bate van de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit in een fonds gestort zullen worden tot deze Autoriteit een zelfstandige status verkrijgt. De Raad is van oordeel dat in de toelichting op artikel 10 van het ontwerp toegevoegd moet worden dat de structuur inzake de verantwoording jegens de Minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning in de bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening  Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit geregeld wordt.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

1. Verhouding met richtlijnen van Civil Aviation Organisation

In paragraaf 1.2 “Afweging van opties voor inkomstenwerving” van de memorie van toelichting, pagina 4, eerste tekstblok, wordt aangegeven dat de luchtvaartveiligheidsheffing, zoals opgenomen in het ontwerp, in lijn is met het heffingenbeleid van de International Civil Aviation Organisation (hierna: ICAO).  In de toelichting op artikel 3 van het ontwerp wordt voorts aangegeven dat de grondslag voor de luchtvaartveiligheidsheffing conform het beleid van de ICAO ter zake heffingen is en dat over dit onderwerp duidelijke richtlijnen door ICAO zijn uitgevaardigd. Verder is aangegeven dat de methodiek die gebruikt wordt voor de berekening van de hoogte van de tarieven, is neergelegd in de relevante ICAO documenten en zal bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden vastgesteld.

Het is voor de Raad niet duidelijk om welk heffingenbeleid en welke richtlijnen het hierbij gaat. Tevens is niet duidelijk hoe dit beleid en deze richtlijnen van de ICAO zich in concreto verhouden tot de luchtvaartveiligheidsheffing in het ontwerp.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting duidelijkheid over het bovenstaande te scheppen.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 30 oktober 2019

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/30-19-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Algemeen

Voorgesteld wordt om in het opschrift en vervolgens consequent in de tekst van het ontwerp en de memorie van toelichting het woord “luchtvaartveiligheidheffing” te vervangen door “luchtvaartveiligheidsheffing”.

1. Het ontwerp

1. De considerans

In de tweede overweging van het ontwerp wordt verwezen naar een onderzoek door de Internationale Burgerluchtvaart Organisatie (ICAO) en andere organisaties. Voorgesteld wordt om in de memorie van toelichting de onderzoeken van ICAO en andere organisaties waarop gedoeld wordt te vermelden.

Voorgesteld wordt om de vindplaats van de Staatsregeling van Curaçao, genoemd in de laatste overweging, in een voetnoot aan te geven.

1. Artikel 1, onderdeel a

Voorgesteld wordt om in onderdeel a de vindplaats van de Luchtvaartlandsverordening in een voetnoot op te nemen. Tevens wordt voorgesteld om “Auropuerto Hato” te vervangen door “Aeropuerto Hato”.

1. Artikel 1, onderdelen b, c en d

Voorgesteld wordt om in onderdelen b, c en d telkens “luchthaven Hato” in navolging van onderdeel a van artikel 1 van het ontwerp te vervangen door “Luchthaven Hato”.

1. Artikel 9

Voorgesteld wordt om het woord “minister” te vervangen door “Minister van Verkeer, Vervoer  en Ruimtelijke Planning”.

1. Artikel 1, onderdeel g

Voorgesteld wordt om in onderdeel g “instructie doeleinden” te vervangen door “instructie-doeleinden”.

1. Artikel 1, onderdeel h

Voorgesteld wordt om in onderdeel h, in navolging van onderdeel c van het eerste lid van aanwijzing 77 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, de puntkomma te vervangen door een punt.

1. Artikel 2, tweede lid versus artikel 10

In artikel 10, aanhef en onder B, wordt bepaald dat indien de bij de Staten ingediende ontwerp-Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit tot landsverordening is of wordt verheven, en die landsverordening eerder dan of op hetzelfde moment in werking treedt als de Landsverordening Luchtvaartveiligheidsheffing (lees: het ontwerp), in het tweede lid van artikel 2 een zekere zinsnede gewijzigd zal worden. Gezien deze bepaling dient de in het tweede lid van artikel 2 voorkomende zinsnede “oftewel de Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit” geschrapt te worden.

1. Artikel 3

Voorgesteld wordt om in het eerste lid “gesteld” te vervangen door “vastgesteld”.

1. Artikel 4

Voorgesteld wordt om in onderdeel g “van Curaçao” te vervangen door “in de Nederlandse Antillen en Aruba”.

1. Artikel 8

Voorgesteld wordt om in het tweede lid “de in het vorige lid bedoelde luchtvaartveiligheid” te vervangen door “de luchtvaartveiligheidsheffing, bedoeld in het eerste lid,”.

1. Artikel 10

Voorgesteld wordt om in de aanhef “ontwep-Landsverordening” te vervangen door “ontwerp-Landsverordening”.

Tevens wordt voorgesteld om in de aanhef en in de onderdelen A en B telkens “Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit”, te vervangen door “Landsverordening Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit”. Het één en ander in navolging van het op 12 september 2019 aan de Raad van Advies voor advies aangeboden nota van wijziging ten aanzien van de ontwerplandsverordening houdende instelling van de Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit en wijziging van de Luchtvaartlandsverordening (Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit) (Zittingsjaar 2018-2019-097) (RvA no. RA/32-19-LV), en meer in het bijzonder onderdeel A daarvan.

1. De memorie van toelichting

 Pagina 1

Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van het tweede tekstblok van paragraaf “1.1 Inleiding” de zinsnede “het Verdrag van Chicago” te vervangen door “het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: Verdrag van Chicago)” en de vindplaats hiervan in een voetnoot aan te geven.

1. Pagina 2

Voorgesteld wordt om:

• in de eerste volzin van het tweede tekstblok “Op” te vervangen door “In”;
• in de eerste volzin van het laatste tekstblok “Om een hoger het niveau” te vervangen door “Om een hoger niveau”.

1. Pagina 3

Voorgesteld wordt om:

• in de voorlaatste volzin van het tweede tekstblok “op Curaçao” te vervangen door “in Curaçao”;
• de bronnen van de in de vierde volzin van het laatste tekstblok genoemde drietal studies aan te geven.

1. Pagina 4

Voorgesteld wordt om de bron van de in het eerste tekstblok genoemde International Aviation Safety Assessment Assessor’s Checklist (IASA-CE-3-3.300) te vermelden.

1. Pagina 5

Voorgesteld wordt om in de vierde volzin van het voorlaatste tekstblok, de zinsnede “zoals bijvoorbeeld” te vervangen door “worden gebruikt zoals”.

Tevens wordt voorgesteld om aan te geven om welke standaarden het precies gaat in de in de vijfde volzin van het voorlaatste tekstblok genoemde ICAO-standaarden. Voorts dient de bron hiervan te worden vermeld.

1. Pagina 6

Voorgesteld wordt om:

• in de eerste volzin van het eerste tekstblok “IATA” te vervangen door “International Air Transport Association (hierna: IATA)”;
• de bron van de in de vijfde volzin van het derde tekstblok vermelde ICAO-richtlijnen te vermelden;
• in de eerste volzin van het laatste tekstblok “luchtvaartveiligheidheffingwordt” te vervangen door “luchtvaartveiligheidsheffing wordt”.

1. Pagina 7

Voorgesteld wordt om in de toelichting op artikel 9 “verlaging van bijdrage” te vervangen door “verlaging van de bijdrage”.

1. Pagina 8

Voorgesteld wordt om in de toelichting op artikel 10 telkens “Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit”, te vervangen door “Landsverordening Curaçaose Burgerluchtvaart Autoriteit”. Het één en ander in navolging van het op 12 september 2019 aan de Raad van Advies aangeboden ontwerp van de nota van wijziging ten aanzien van de Landsverordening houdende instelling van de Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit en wijziging van de Luchtvaartlandsverordening (Landsverordening Curaçaose burgerluchtvaart- en ruimtevaartautoriteit) (Zittingsjaar 2018-2019-097) (RvA no. RA/32-19-LV), en meer in het bijzonder onderdeel A daarvan.

Tevens wordt voorgesteld om in de derde volzin van de toelichting op artikel 10 de zinsnede “In dit ontwerp krijgt” te vervangen door “In dat ontwerp krijgt”.

Tenslotte wordt voorgesteld om in de toelichting op artikel 11 de zinsnede “na consultatie van” te vervangen door “valt na de verstrekking van informatie aan” op te nemen.

[1] Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Algemene landsverordening Landsbelastingen, de Landsverordening op de winstbelasting 1940, de Landsverordening economische zones 2000, de Landsverordening omzetbelasting 1999, de Successiebelastingverordening 1908 en de Landsverordening reparatie preferentiële belastingregimes (Landsverordening belastingherzieningen 2018) (Zittingsjaar 2018-2019-135) (zaaknummer 2018/037042), paragraaf I.2. van het advies.

[2] Prof. dr. A. van Rijn, “Handboek Caribisch Staatsrecht”, Boom Juridisch, Den Haag 2019, hoofdstuk 12, nummer 335, p. 613 en 614.

[3] Zie voor de definitie van “retributies” onder meer artikel 1, onderdeel c, van de Eilandsverordening leges, precariorechten en retributies Curaçao 1992 (A.B. 1992, no. 20), Prof. dr. A. van Rijn, “Handboek Caribisch Staatsrecht”, Boom Juridisch, Den Haag 2019, hoofdstuk 12, nummer 335, p. 614 of Prof. mr. R.J.N. Schlössels en Prof. mr. S.E. Zijlstra, “Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat”, Kluwer, Deventer 2010, hoofdstuk 17, nummer 12, p. 807. 

[4] Adviesverzoek van de Gouverneur d.d. 6 september 2019 (zaaknummer 2019/031685)(RvA no. RA/32-19-LV).

[5] Adviesverzoek van de Gouverneur d.d. 19 augustus 2019 (zaaknummer 2019/018948) (RvA no. RA/29-19-LV). 

[6] Adviesverzoek van de Gouverneur d.d. 6 september 2019 (zaaknummer 2019/031685)(RvA no. RA/32-19-LV).