RvA no. RA/30-22-LV

Ontwerpnota van wijziging op de ontwerplandsverordening houdende vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2023 (Zittingsjaar  2022-2023-204)(zaaknummers 2022/036214 en 2022/038212)  

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 22 november 2022, dat de Raad van Advies op 25 november 2022 heeft ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 1 december 2022, bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

1. Cijfermatige gevolgen van de ontwerpnota van wijziging

In onderstaande tabel worden de cijfermatige gevolgen van de ontwerpnota van wijziging op de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2023 (hierna: ontwerpnota) weergegeven.

 Uitgedrukt in NAf, GD=Gewone dienst, KD= Kapitaaldienst

Zoals uit bovenstaande tabel blijkt, neemt – als gevolg van de ontwerpnota – het eindcijfer van de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2023 (hierna: ontwerpbegroting 2023) af met NAf 11,7 miljoen. Deze afname is het gevolg van de verlaging van de uitgaven op de gewone dienst met per saldo NAf 11,7 miljoen in 2023. De noodzaak tot verlaging van de uitgaven op de gewone dienst vloeit voort uit een neerwaartse aanpassing van de baten in 2023 op de gewone dienst met eenzelfde bedrag.

Uitgaande van de in de tabel hierboven weergegeven cijfers voldoet naar het oordeel van de Raad de ontwerpbegroting 2023, zoals gewijzigd bij de ontwerpnota, aan de in artikel 15, eerste lid, onderdeel a en b, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft) opgenomen begrotingsnormen. Deze normen komen overeen met de begrotingsnormen, opgenomen in artikel 7, eerste en tweede lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010.

Meerjarig beeld

Volgens de bij de Staten aangeboden ontwerpbegroting 2023 is de gewone dienst voor de periode 2024-2026 sluitend. Als gevolg van de ontwerpnota stijgen in de jaren 2024-2026 zowel de baten als de uitgaven op de gewone dienst met NAf 7,7 miljoen, hierdoor blijft de gewone dienst in deze jaren in evenwicht.

Uit ‘tabel 3. Recapitulatie Begroting 2023 inclusief nota van wijziging’ op pagina 11 van de Toelichting op de ontwerpnota (hierna: Toelichting) blijkt dat de baten meerjarig een stijgende trend vertonen.

De ontwikkeling van de baten in de periode 2022-2026 wordt in onderstaande tabel weergegeven.

Ondanks de toenemende baten sluit de gewone dienst in geen van de jaren in het tijdvak 2023 – 2026 met een overschot af (zie ‘Tabel 3. Recapitulatie Begroting 2023 inclusief nota van wijziging’ pagina 11 van de Toelichting). Uit de ontwerpnota en de Toelichting wordt niet duidelijk of de overheid voor de dienstjaren 2023-2026 meer inkomsten verwacht en de extra besteedbare ruimte die daarmee gecreëerd wordt gebruikt om de raming van de uitgaven te verhogen, of dat er bij ongewijzigd beleid een stijging van de uitgaven wordt geprognotiseerd en dat de overheid de raming van de inkomsten dan ook aanpast om een sluitende begroting te behouden. Een (onder andere in Nederland) gebruikelijk principe is dat financiële meevallers op de overheidsbegroting niet meteen tot meeruitgaven leiden en anderzijds leiden tegenvallers aan de inkomstenkant niet (meteen) tot een even grote verlaging van de uitgaven. De bedoeling hiervan is om de continuïteit van de begrote uitgaven en implementatie van beleid door de overheid te borgen. Rekening houdende met de in artikel 15 van de Rft vastgestelde begrotingsnormen heeft Curaçao echter geen mogelijkheid om tegenvallende inkomsten anders op te vangen dan met inkortingen op de geraamde uitgaven op de gewone dienst, ook al leidt dit in sommige gevallen tot vertraging dan wel tot abrupte stopzetting van bepaald beleid in uitvoering. Daarentegen heeft de overheid bij meevallers in de inkomsten wel de keuze om deze niet meteen te vertalen naar additionele uitgaven maar om begrotingstekorten uit het verleden te compenseren. Op het moment dat deze tekorten geheel gecompenseerd zijn, kunnen eventuele meevallers in de inkomsten gebruikt worden om financiële reserves op te bouwen om in de toekomst tegenvallende inkomsten of noodzakelijke extra uitgaven te kunnen opvangen.

Zoals eerder aangegeven wordt uit de ontwerpnota en de Toelichting niet duidelijk of er voor de dienstjaren 2024-2026 eerst sprake is van meevallers in de inkomsten of van tegenvallende uitgaven.

Mocht het zo zijn dat er allereerst sprake is van meevallers in de inkomsten, dan adviseert de Raad de regering om in de Toelichting aan te geven waarom er met de (verwachte) extra inkomsten niet voor gekozen wordt om tenminste voor de dienstjaren 2024-2026 overschotten na te streven, in plaats van om de ruimte geheel te benutten voor extra uitgaven. Met overschotten in de bedoelde dienstjaren zou alvast geanticipeerd worden op compensatie van begrotingstekorten uit voorgaande dienstjaren (artikel 18, zesde en zevende lid, van de Rft), tevens zou dat het vertrouwen in de overheidsfinanciën en de economie ten goede komen.

2. Schenking van Nederland

Naar verluidt is in het kader van het Landspakket door Nederland € 30 miljoen toegezegd ten behoeve van het onderwijs in Curaçao, waarvan NAf 5,7 miljoen in 2022 beschikbaar komt.

De Raad adviseert de regering in de Toelichting de status hiervan aan te geven en of/waar deze schenking (deels) terug te vinden is in de ontwerpbegroting 2023.

3. Veranderende uitgangspunten en realiteitsgehalte van sluitende begroting

In de ontwerpnota gaat de regering met name bij geprognotiseerde belastingopbrengsten – die opwaarts worden aangepast met NAf 8,4 miljoen in 2023 – uit van realisatiecijfers tot en met oktober 2022, verhoogd met de reële groeiverwachtingen die het Internationaal Monetair Fonds (hierna: IMF) in juli 2022 heeft vastgesteld.

Echter, de meest recente groeiprognose van het IMF van oktober 2022 waarschuwt dat de economische omstandigheden zullen verslechteren. Deze instelling voorspelt voor 2023 een aanzienlijke daling in economische groei tegenover de eerdere gedane voorspellingen dit jaar, waarbij de inflatie hoog zal blijven.

De economische partners van Curaçao, zoals de Verenigde Staten, Nederland en Latijns-Amerika, zullen een lagere groei vertonen en de grootste bijdrage in de groei van de wereldeconomie zal afkomstig zijn van de landen uit het verre oosten.

De Raad verwacht dat het bovenstaande in Curaçao negatief zal uitwerken op het toerisme en dientengevolge ook op de economische groei en de prognoses in het algemeen over belastingopbrengsten. Het vorengenoemde en voorts de aannames die zijn gedaan bij de ramingen van de opbrengsten en uitgaven, indiceren volgens de Raad dat alhoewel de ontwerpbegroting 2023 sluitend is, deze omgeven is door diverse risico’s. 

De Raad adviseert de regering rekening te houden met het vorenstaande.

II. Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de Toelichting

1. Ministerie van Economische Ontwikkeling

Uit pagina 6 van de Toelichting blijkt dat bij het Ministerie van Economische Ontwikkeling voor 2023 NAf 500.000 opgebracht is op de kapitaaldienst. Dit bedrag is voor renovatie van de Marshe Rondó, waarmee de afrondende fase wordt ingezet om de Marshe Rondó te veranderen in een moderne en aantrekkelijke markt, die zowel overdag als gedurende de avond- en nachturen de bedrijvigheid en de leefbaarheid in de binnenstad terug kan brengen. Voorts wordt ervan uitgegaan dat de gerenoveerde Marshe Rondó verdere ontwikkelingen in de binnenstad kan stimuleren en deze kan transformeren in een levendig gebied. De Raad juicht deze ontwikkeling toe. Om deze reden adviseert de Raad de regering in de Toelichting in te gaan op de reeds in dit verband getroffen voorbereidingen en daarbij in ieder geval aan te geven of de voorbereidingen op schema zijn.    

2. Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn

Met betrekking tot het Ministerie van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn wordt op pagina 7 van de Toelichting vermeld dat het budget van de onderstand en Noodvoorziening verhoogd wordt in 2023 ter dekking van de verhoging van het bedrag van de onderstand dat wordt uitgekeerd aan min- en onvermogenden. Voorts wordt vermeld dat de verhoging alleen op 2023 ziet omdat genoemd ministerie het bestand van onderstandtrekkers in 2023 zal opschonen. Het ministerie verwacht dat er geen additionele middelen benodigd zullen zijn voor 2024 en verder.

De Raad adviseert de regering in de Toelichting te vermelden met welk bedrag de onderstand verhoogd wordt in 2023. Voorts wordt gevraagd aan te geven op basis waarvan de regering ervan uitgaat dat de opschoning de kosten gemoeid met de onderstand zodanig zal verlagen dat per 2024 geen verhoogd budget benodigd zal zijn ondanks de per 2023 door te voeren verhoging van het onderstandsbedrag.

III. De Nota van Financiën

1. Verdeling 47 fte’s

Uit de Toelichting – bijvoorbeeld op pagina 12 – blijkt dat in de ontwerpbegroting 2023 rekening is gehouden met de kosten verbonden aan 47 fte’s die nog onverdeeld waren over de ministeries. Op pagina’s 12 en 13 van de Toelichting is een overzicht van de verdeling weergegeven, welke er als volgt uitziet:

• het Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening 6 fte’s;
• het Ministerie van Justitie 31 fte’s;
• het Ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning 9 fte’s; en
• het Ministerie van Economische Ontwikkeling 1 fte.

De Raad adviseert de regering in de Toelichting aan te geven of met deze verdeling van de 47 fte’s en de invulling hiervan per 1 juli 2023 ook alle openstaande kritische financiële functies – relevant voor het financieel beheer en de Roadmap naar een goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening – zullen worden ingevuld. Zo niet dan wordt de regering gevraagd in de Toelichting in te gaan op de stand van zaken met betrekking tot de invulling van de kritische financiële functies en de eventuele gevolgen daarvan voor de Roadmap.

2. De uitvoeringskosten van de Landsverordening op de kansspelen

Volgens de Nota van Financiën behorende bij de ontwerpbegroting 2023 (pagina 49) zou de uitvoering van de Landsverordening op de kansspelen (hierna: LOK) NAf 18 miljoen kosten in 2023. Aangezien het wetgevingstraject vertraging oploopt en de inwerkingtreding van de LOK in plaats van per begin 2023 nu per juli 2023 wordt, heeft de regering de uitvoeringskosten betreffende de LOK in de ontwerpnota met NAf 10 miljoen verlaagd naar NAf 8 miljoen (pagina 9 van de Toelichting).

Ten aanzien van de verlaging van de verwachte uitvoeringskosten van de LOK van NAf 18 miljoen voor het hele jaar tot NAf 8 miljoen voor een half jaar, wenst de Raad op te merken dat in geval de totale jaarlijkse kosten verbonden aan de uitvoering van de LOK enkel uit variabele kosten zouden bestaan, voor een halfjaar de kosten op NAf 9 miljoen zouden uitkomen en niet op NAf 8 miljoen. Voorts, indien er voor 2023 rekening gehouden moet worden met te plegen investeringen zullen de uitgaven in dat verband voor een half jaar niet minder bedragen dan voor een heel jaar en zouden deze niet gehalveerd dienen te worden.

De Raad adviseert de regering in de Toelichting de voorgenomen verlaging van de uitvoeringskosten van de LOK nader te onderbouwen.  

3. Materiële lasten vanwege doorwerking van inflatie

Op pagina 13 van de Toelichting wordt onder ‘Verbruik goederen en diensten’, in de tweede alinea vermeld dat het bedrag van NAf 6,3 miljoen dat in de ontwerpbegroting 2023 opgenomen was voor dekking van extra lasten vanwege doorwerking van stijgende inflatie, geschrapt wordt in de ontwerpnota.

De Raad adviseert de regering in de Toelichting aan te geven hoe het risico van de doorwerking van stijgende inflatie zal worden afgedekt in 2023. 

4. Verbruik goederen en diensten

De ontwikkelingen bij de uitgavenpost ‘Verbruik goederen en diensten’ roepen al geruime tijd vele vragen op. Volgens de ontwerpbegroting 2023 en de ontwerpnota maakt deze post de volgende ontwikkeling door:

*Begroting voor het dienstjaar 2022: NAf 218,3 miljoen.

In de ontwerpbegroting 2023 wordt op pagina 38 van de Algemene beschouwingen de stijging bij de post ‘Verbruik goederen en diensten’ in 2022 (prognose) van circa NAf 30[1] miljoen, ten opzichte van 2021 (realisatie) en de Begroting voor het dienstjaar 2022, toegelicht. Het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten[2] (hierna: Cft) vraagt de regering mogelijkheden tot verlaging van deze uitgaven te bezien. Daarbij is door het Cft aanbevolen het niveau van de uitgaven in 2019 (gecorrigeerd voor inflatie) als uitgangspunt te nemen.

Aangezien deze uitgaven in 2021 een grote sprong hebben gemaakt ten opzichte van 2019 (circa NAf 38 miljoen) adviseert de Raad de regering in de Toelichting de voornoemde sprong toe te lichten. Ook wordt geadviseerd de begrote uitgaven voor de post ‘Verbruik goederen en diensten’ te onderwerpen aan een doelmatigheidstoets teneinde mogelijkheden tot besparingen te identificeren en te benutten.   

IV. Opmerkingen van redactionele aard   

Opmerkingen van redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en wordt geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij het ontwerp bij de Staten indient.

Willemstad, 2 december 2022

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/30-22-LV

De Toelichting heeft redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

De toelichting

Pagina 2

Voorgesteld wordt in de eerste zin de volgende wijzigingen aan te brengen:

• ‘wordt wijzigingen’ wordt vervangen door ‘worden wijzigingen’;
• ‘dat de regering’ wordt vervangen door ‘die de regering’; en
• ‘en’ achter ‘noodzakelijk vindt’ te schrappen.

Voorgesteld wordt in de tweede zin ‘de minder vluchten problematiek’ te vervangen door ‘de problematiek als gevolg van minder vluchten’.

Voorgesteld wordt in de derde zin ‘het KLM’ te vervangen door ‘de KLM’.

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, de laatste zin, ‘heeft een inkorting gedaan’ te vervangen door ‘hebben ingekort’.

Pagina 4

Voorgesteld wordt in de tweede alinea, de eerste zin, ‘betreft opvoeren’ te vervangen door ‘betreft het opvoeren’.

Voorgesteld wordt in de derde alinea, de eerste zin, ‘wordt middelen’ te vervangen door ‘worden middelen’.

Pagina 5

Voorgesteld wordt in de eerste alinea, de eerste zin ‘bepaald’ te vervangen door ‘bepaalt’.

Onder andere op deze pagina, in de eerste alinea, laatste zin, wordt ‘de Groeistrategie’ aangehaald waarbij het overkomt alsof die nog van toepassing is. Echter is ‘de Groeistrategie’ ingetrokken vanwege de komst van het Landspakket, derhalve wordt gevraagd de nodige aanpassingen aan te brengen.

Voorgesteld wordt in de laatste alinea, de tweede zin, ‘Er wordt’ te vervangen door ‘Er worden’. Tevens wordt voorgesteld in dezelfde alinea, de laatste zin ‘De Openbaar Ministerie’ te vervangen door ‘Het Openbaar Ministerie’.

Pagina 6

Voorgesteld wordt in de tweede alinea, de eerste zin, de volgende wijzigingen aan te brengen:

• ‘betreft opvoeren’ aan te passen in ‘betreft het opvoeren’;
• ‘van versterking’ aan te passen in ‘van de versterking’; en
• de woorden ‘Versterking van’ te schrappen.

Pagina 7

Voorgesteld wordt in de tweede alinea, de tweede zin, ‘Met deze’ te vervangen door ‘Met dit’.

Pagina 9

Voorgesteld wordt in de eerste alinea, de eerste zin, ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’.

Voorgesteld wordt in de tweede alinea, de eerste zin, ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’.

Pagina 12

Voorgesteld wordt onder de kop ‘Beloning van Personeel’, in de laatste zin ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’.

Pagina 13

Voorgesteld wordt onder de kop ‘Verbruik goederen en diensten’ de volgende wijzigingen aan te brengen:

– in de eerste alinea, de tweede zin ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’;

– in de tweede alinea, de eerste zin ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’; en

– in de laatste alinea, de eerste zin ‘wordt’ te vervangen door ‘worden’.

Pagina 14

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, ‘De Openbare Ministerie’ te vervangen door ‘Het Openbaar Ministerie’.

__________________________

[1] NAf 18 miljoen uitvoeringskosten LOK; NAf 4 miljoen extra subsidie aan de Stichting Overheidsaccountantsbureau; NAf 6 miljoen. inflatiecorrectie en NAf 2 miljoen ten behoeve van de uitvoering van de Roadmap naar een goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening.

[2] Pagina 8 van de brief van het Cft d.d. 4 augustus 2022, met kenmerk Cft 202200088.