RvA no. RA/31-10-LB

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 2 augustus 2010 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 30 augustus 2010, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
Na ontvangst van het adviesverzoek ter zake dit onderwerp d.d. 26 mei 2010 (2345/RNA) heeft de Raad geconstateerd dat de nota van toelichting behorende bij het ontwerp-landsbesluit, het advies van de Directie Wetgeving en Juridische zaken en het ingevolge artikel 2 van het Landsbesluit versterking budgetdiscipline Land (P.B. 2001, no. 40) voorgeschreven advies van de Directie Financiën in het dossier ontbreken.

Op verzoek van de Raad hebben de Directie Wetgeving en Juridische Zaken en de Directie Financiën bij brief van 16 juli 2010 (kenmerk DWJ’10/276/291) resp. 19 juli 2010 (kenmerk F 2506) advies uitgebracht. Het ontwerp is door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken wetstechnisch aangepast.
Terzake van dit onderwerp heeft de Gouverneur een nieuw adviesverzoek d.d. 2 augustus 2010 aan de Raad doen toekomen. Aangezien het ontwerp-landsbesluit, gevoegd bij het adviesverzoek d.d. 26 mei 2010, van gelijke strekking is als het onderhavige ontwerp-landsbesluit (het ontwerp), is feitelijk impliciet laatstbedoeld adviesverzoek ingetrokken.

Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Artikel 7
De tekst van artikel 7, eerste lid, van het ontwerp en de toelichting daarop (pagina 8 van de nota van toelichting) komen niet met elkaar overeen. Het ontwerp heeft het uitsluitend over het geval waarin de ambtenaar niet in de gelegenheid is gesteld om de benodigde voeding mee te nemen. De nota van toelichting daarentegen noemt ook het geval dat de ambtenaar de maaltijd wel heeft meegenomen, maar niet in staat wordt gesteld om deze te nuttigen.
De Raad adviseert om bedoelde passage in de toelichting op artikel 7, eerste lid, van het ontwerp te schrappen.

Artikel 10
In artikel 10, derde lid, van het ontwerp wordt de mogelijkheid gecreëerd om bij een eerste aanstelling of wijziging van functie een onderzoek te doen naar het gebruik van verdovende middelen door een ambtenaar.
Een dergelijk onderzoek maakt inbreuk op het recht op eerbiediging van een ieders privé leven dat in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) is opgenomen.

Naar de mening van de Raad is een onderzoek naar het gebruik van verdovende middelen bij een ambtenaar gerechtvaardigd, mits het onderzoek met voldoende waarborgen wordt omkleed ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de lichamelijke integriteit van degene bij wie het onderzoek wordt uitgevoerd. Artikel 10 biedt die waarborgen niet.
De Raad adviseert om rekeninghoudende met het voorgaande een bepaling op te nemen welke de persoonlijke levenssfeer en de lichamelijke integriteit van betrokkene garandeert. Onder andere moet in die bepaling worden opgenomen wie de test bij de betrokkene moet afnemen (een gekwalificeerde arts op wie de geheimhoudingsplicht rust), om welke test het precies moet gaan (bloed en/of urineonderzoek of een andersoortig onderzoek) en op welke wijze het resultaat van de test wordt bewaard dan wel vernietigd in het licht van de bescherming van persoonsgegevens.

Het vierde lid van artikel 10 van het ontwerp opent voorts de mogelijkheid dat de Minister op verzoek van het Hoofd periodiek een onderzoek naar het gebruik van verdovende middelen kan doen instellen bij slechts één of meerdere ambtenaren.
De behoefte naar het periodiek uitvoeren van bedoeld onderzoek bij één, meerdere of alle ambtenaren werkzaam bij de Douane Nederlandse Antillen kan naar het oordeel van de Raad een legitieme zijn. De periodiciteit moet echter door het beleid nader worden ingevuld en voor betrokkenen kenbaar zijn. De Raad is van mening dat selectie – onderzoek bij slechts één of een aantal – tot willekeur of schijn daarvan kan leiden.
Om willekeur of schijn daarvan te mijden adviseert de Raad om slechts indien er bijzondere aanwijzingen zijn of een redelijk vermoeden bestaat dat betrokkene verdovende middelen gebruikt, een onderzoek (al dan niet periodiek) te doen instellen naar het gebruik van die middelen door betrokkene.

Artikel 13
In artikel 13, eerste lid, wordt gesteld dat degene die de opleiding tot kommies volgt, voor de duur van die opleiding in tijdelijke dienst kan worden aangesteld als aspirantkommies. Artikel 5, vierde lid, juncto het derde lid, onderdeel d, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (P.B. 1964, no. 159) (LMA) bepaalt dat de aanstelling in tijdelijke dienst van personen in opleiding niet langer dan vijf jaren duurt.
De Raad vindt de woorden “voor de duur van die opleiding” niet voldoende duidelijk. De Raad geeft de regering in overweging om in de nota van toelichting duidelijk te vermelden of met de woorden “voor de duur van die opleiding” bedoeld wordt: gedurende de periode dat de opleiding wordt gevolgd dan wel voor de officiële duur van de te volgen opleiding.

Artikel 18
De Raad vraagt zich af of de toelatingstest, bedoeld in artikel 18, tweede lid, onder c, van het ontwerp een andere test is dan de psychologische test, bedoeld in het tweede lid. Indien dat het geval is dan zou in het tweede lid niet moeten worden gesproken van “de psychologische test” maar van “een psychologische test”.

Artikel 20
In artikel 20, onder d, van het ontwerp wordt gesteld dat een ambtenaar die in dienst wordt genomen als leerling tot opleiding voor een functie, voor de duur van die opleiding in tijdelijke dienst kan worden genomen. De opmerking van de Raad onder artikel 13 geldt ook in dit geval.
In dit verband benadrukt de Raad de onduidelijkheid van de gekozen terminologie door te verwijzen naar het eerste lid van artikel 21 waarin bepaald wordt dat de ambtenaar in vaste dienst treedt op het moment dat hij zijn opleiding met goed gevolg heeft afgerond. De Raad leidt hieruit af dat de officiële duur van de opleiding in het eerste lid van artikel 21 niet aan de orde is.

Artikel 21
In artikel 21, tweede lid, tweede volzin, staat in welk geval de werkzaamheden van een ambtenaar in tijdelijke dienst geen tijdelijk karakter meer dragen. In dezelfde volzin staat dat de ambtenaar dan in vaste dienst wordt aangesteld. Het aanstellen in vaste dienst conform de tweede volzin verdraagt zich niet volledig met het bepaalde in de eerste volzin waarin bepaald wordt dat slechts tot vaste aanstelling kan worden overgegaan indien de formatie dit toelaat.
De Raad adviseert om de tweede volzin aan te passen.

Artikelen 21 en 23
In artikel 21, eerste lid, staat dat de ambtenaar in een individueel niet leidinggevende functie in vaste dienst wordt aangesteld “op het moment waarop hij zijn opleiding met goed gevolg heeft afgerond”.
Overeenkomstig artikel 23, eerste lid, vindt de vaste aanstelling in de functie van inspecteur plaats “met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin de opleiding tot inspecteur is afgerond”.
Tussen het moment van vaste aanstelling bedoeld in artikel 21, eerste lid, en dat van artikel 23, eerste lid, van het ontwerp kan een tijdspanne van maximaal 30 dagen liggen.
De Raad geeft in overweging om, indien dat onderscheid is beoogd, in de nota van toelichting aan te geven om welke reden bedoeld onderscheid wordt gemaakt tussen de individueel niet leidinggevende die de opleiding tot inspecteur heeft afgerond en ambtenaren in andere individueel niet leidinggevende functies die hun opleiding hebben afgerond.

Artikelen 27 en 45
In artikel 27 van het ontwerp wordt aan het Hoofd van de Douane de bevoegdheid toegedeeld om, indien noodzakelijk, nadere voorschriften voor dienstkleding vast te stellen. Op grond van het voorgestelde artikel 45 heeft ook de Minister deze bevoegdheid. Het is voor de Raad daarom niet duidelijk wat de verhouding is tussen genoemde twee artikelen.
De Raad geeft de regering in overweging in de nota van toelichting in te gaan op de verhouding tussen de artikelen 27 en 45 van het ontwerp.

Artikel 46
Op grond van artikel 2 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen hebben diensthoofden geen verordenende bevoegdheid.
De Raad geeft de regering in overweging om de bevoegdheid opgenomen in artikel 46, derde lid, van het ontwerp, welke betrekking heeft op detailpunten, aan de Minister in plaats van aan het Hoofd van de Douane toe te kennen.

In artikel 46, vierde lid, van het ontwerp wordt aan het Hoofd van de Douane de bevoegdheid toegedeeld om, ingeval een kledingvergoeding als bedoeld in artikel 8 wordt toegekend, nadere regelen te stellen omtrent de te verstrekken dienstkleding, onderscheidingtekens en uitrustingsstukken. Om dezelfde reden als hierboven genoemd vindt de Raad dat de in artikel 46, vierde lid, opgenomen bevoegdheid aan de Minister dient te worden gedelegeerd en niet aan het Hoofd van de Douane.

In artikel 46, derde lid, van het ontwerp wordt gesteld dat het Hoofd van de Douane het aantal te verstrekken uitrustingstukken alsmede de periode van de verstrekking daarvan kan wijzigen. Het is de Raad opgevallen dat het aantal te verstrekken uitrustingstukken en de periode van verstrekking daarvan niet in het ontwerp is opgenomen.
De Raad geeft de regering in overweging het ontwerp op bovengenoemd punt aan te passen.

Artikel 50
Artikel 50 van het ontwerp regelt de periode waarbinnen de ambtenaar in kennis dient te worden gesteld van de bezoldigingschaal, de bezoldigingstrede en het daarbij behorende bedrag welke op grond van het ontwerp op hem van toepassing is. De Raad vindt dat genoemde inkennisstelling ook de functie die de ambtenaar in de nieuwe organisatie bekleedt dient te vermelden. Daarnaast vindt de Raad dat artikel 50 ook het tot de inkennisstelling bevoegd bestuursorgaan dient te vermelden.
De Raad geeft de regering in overweging in artikel 50 van het ontwerp op te nemen dat genoemde inkennisstelling de functie van de ambtenaar in de nieuwe organisatie dient te vermelden. Ook adviseert de Raad in artikel 50 van het ontwerp te vermelden welk orgaan bevoegd is tot de in het voorgestelde artikel 50 bedoelde inkennisstelling.

Artikel 53
Bij de in het voorgestelde artikel 53 genoemde categorie van ambtenaren wordt de test op verdovende middelen, bedoeld in artikel 10, vierde lid, van het ontwerp op basis van vrijwilligheid afgenomen indien zij bij hun aanstelling er niet op zijn gewezen dat deze test kan worden gevorderd. De Raad sluit niet uit dat het hier om een belangrijk deel van de ambtenaren gaat. Dit heeft tot gevolg dat het doel van artikel 10, het garanderen van de integriteit van ambtenaren, voorbij wordt geschoten.
De Raad geeft de regering in overweging om het overgangsrecht in artikel 53 te koppelen aan een redelijke termijn en genoemde categorie van ambtenaren hierover te informeren.

Voorts kan de Raad uit de nota van toelichting niet afleiden hoe kan worden vastgesteld of de in artikel 53 genoemde categorie ambtenaren op de mogelijkheid van het afnemen van een test op verdovende middelen is gewezen.
De Raad geeft de regering in overweging in de nota van toelichting duidelijk te maken of het vorenstaande uitvoerbaar is.
Indien het vorenstaande moeilijk danwel niet uitvoerbaar is dient naar de mening van de Raad de zinsnede “indien zij bij hun aanstelling er niet op zijn gewezen dat deze test kan worden gevorderd” te worden geschrapt.

De nota van toelichting
Artikel 13
In de nota van toelichting onder “4.2. De functies” staat op pagina 11, derde tekstblok, dat de hulpkommies zonder opleiding ten hoogste drie jaar op contractbasis werkzaamheden ten behoeve van de Douane kan verrichten.
Deze passage in de nota van toelichting kan noch betrekking hebben op het bepaalde in het tweede lid van artikel 13 noch op het bepaalde in het vierde lid van artikel 13. Immers, het tweede lid heeft geen betrekking op een contractuele relatie, maar op een aanstelling als ambtenaar in tijdelijke dienst.
In het vierde lid wordt bepaald dat het mogelijk is om de tijdelijke aanstelling van de onbezoldigde hulpkommies telkens met de periode van één jaar te verlengen. In het vierde lid wordt echter geen maximale duur voor de aanstelling in onbezoldigde dienst gegeven zodat bedoelde passage in de nota van toelichting ook daarop geen betrekking kan hebben.
De Raad adviseert om de nota van toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen.

De bevordering
Na het met goed gevolg afronden van een opleiding tot kommies, hoofdkommies of verificateur wordt de betrokkene in trede 1 van de naast lagere schaal behorende bij zijn nieuwe functie aangesteld, tenzij hij zich vóór zijn aanstelling als junior kommies, junior hoofdkommies of junior verificateur in een bezoldigingstrede bevond die hoger was dan bezoldigingstrede 1 in de nieuwe schaal. In dat geval vindt volgens de nota van toelichting (pagina’s 13 en 14) aanstelling plaats in de bezoldigingstrede van de nieuwe bezoldigingsschaal die gelijk is aan de bezoldiging die betrokkene vóór zijn aanstelling als junior kommies, junior hoofdkommies of junior verificateur heeft ontvangen.

Overeenkomstig artikel 2 van het ontwerp is het Bezoldigingslandsbesluit 1998 van toepassing voor zover daarvan in het ontwerp niet wordt afgeweken. In het ontwerp wordt niet afgeweken van artikel 8 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998. Overeenkomstig dat artikel moet in de zojuist genoemde gevallen de junior kommies, junior hoofdkommies en de junior verificateur geplaatst worden in de bezoldigingstrede in de nieuwe schaal waarvan het bedrag procentueel ten minste zoveel hoger is dan dat van de hem laatstelijk toekomende bezoldigingstrede in de oude schaal, als in die oude schaal het procentuele verschil tussen twee bezoldigingstreden uitmaakt.
Indien het de bedoeling is om van het voorgaande af te wijken dan moet dat in de tekst van het ontwerp zelf worden geregeld en niet in de nota van toelichting.
De Raad adviseert de regering om de nota van toelichting in overeenstemming te brengen met het ontwerp waarbij rekening wordt gehouden met het feit dat het Bezoldigingslandsbesluit 1998 in genoemde gevallen onverkort van toepassing is.

Opleidingseisen hoofdkommies en verificateur
In het onderdeel “Opleidingseisen hoofdkommies en verificateur” (pagina 14 van de nota van toelichting), tweede alinea, staat dat artikel 19, derde lid (toelating tot de opleiding van verificateur), inhoudt dat, indien er onvoldoende interne geschikte kandidaten aanwezig zijn, het vereiste van een aanstelling als hoofdkommies van wie een bezoldiging ten minste gedurende twee jaar in de bij deze functie behorende schaal is bepaald, komt te vervallen.
In artikel 19, eerste lid, van het ontwerp wordt niet de voorwaarde gesteld dat degene die de opleiding tot verificateur wil volgen minstens twee jaar als hoofdkommies moet hebben gewerkt.
De Raad adviseert om de tekst van artikel 19, eerste lid, dan wel de nota van toelichting gezien het voorgaande aan te passen.

In de derde alinea van genoemd onderdeel van de nota van toelichting staat dat er geen opleidingseisen gelden voor de kommies, omdat voor hem de reguliere aanstellingseisen als bedoeld in artikel 10 gelden. De vooropleidingseisen worden volgens de toelichting vastgesteld door het Hoofd op het moment dat voor de opleiding wordt geworven.
Conform het voorgestelde in artikel 10, eerste lid, onder d, worden de toelatingseisen tot de Douane, voor wat betreft het opleidingsniveau, door de Minister van Financiën gesteld. Voor de Raad is niet duidelijk of het de bedoeling is dat het Hoofd, naast de door de Minister gestelde opleidingseisen, aanvullende vooropleidingseisen kan stellen. De nota van toelichting is op dat punt verwarrend. In elk geval kan het Hoofd die bevoegdheid niet aan de huidige tekst van het ontwerp ontlenen.
De Raad adviseert daarom de bevoegdheid tot het stellen van vooropleidingseisen bij de Minister te laten. Indien voor de kommies aanvullende eisen moeten worden gesteld, die niet vallen onder de in artikel 10, eerste lid, onder d, dan dient zulks expliciet in het ontwerp te worden geregeld of worden overgelaten aan de Minister. In het laatste geval moet in het ontwerp een grondslag daarvoor worden geschapen.

Artikel 53
De Raad merkt op dat artikel 53 niet van een toelichting is voorzien. De Raad vindt het belangrijk, gezien de reikwijdte van dit artikel, dat het voorzien wordt van een duidelijke toelichting.
De Raad geeft in overweging genoemd artikel in de nota van toelichting uit te leggen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van wetstechnische en redactionele opmerkingen. De Raad volstaat met het geven van een aantal voorbeelden.

Het ontwerp
Het opschrift
De Raad adviseert om in het opschrift bij artikel 13, tweede lid, te verwijzen naar onderdeel a, van het artikel en bij artikel 64 naar het vierde lid, onderdeel a, van dat artikel.

De considerans
De artikelen waartoe het ontwerp ter uitvoering dient, geven geen grondslag voor het stellen van regels omtrent functies.
De Raad adviseert om het woord “functies” en de komma die daarop volgt te schrappen.

Artikel 1
Voor de wijziging van de naam van de Inspectie der Invoerrechten en Accijnzen in Douane Nederlandse Antillen moet de Landsverordening Organisatie Landsoverheid (P.B. 2001, no. 75) worden gewijzigd. Na de inwerkingtreding van bedoelde wijziging zal het ontwerp in artikel 1, onder c, betrekking hebben op een qua naam niet meer bestaande organisatie.
De Raad adviseert hiermee rekening te houden.

De verwijzingen in artikel 1, onder l, m en n, van het ontwerp naar de artikelen 27, eerste lid, 37 en 42 moet gewijzigd worden in: artikel 26, eerste lid, respectievelijk artikel 36 en artikel 41.

Artikel 2
Aan het slot van het eerste lid van artikel 2 van het ontwerp moet na ‘onderdeel c’ een komma worden geplaatst en worden verwezen naar het Bezoldigingslandsbesluit 1998.

Artikel 7
Het eerste lid lijkt de Raad taalkundig onjuist. De combinatie van de woorden “van tevoren” en “gedurende” past niet in deze zin.
De Raad adviseert om het woord “gedurende” te vervangen door: voor.
De Raad adviseert voorts om het woord “normaal” te schrappen en na de derde komma tussen de woorden “tenzij” en “kosteloos” in te voegen: gedurende die dienstverrichting.

In het derde lid dienen de woorden “Minister van Algemene Zaken” te worden vervangen door: Minister van Algemene Zaken en Buitenlandse Betrekkingen.

In het vijfde lid dienen de woorden “die in dat lid bedoelde toelage” te worden vervangen door: de in dat lid bedoelde toelage.

Artikel 8
Aan het slot van de zin moet een punt worden geplaatst.

Artikel 10
Artikel 10, eerste lid, onder f, is taalkundig niet juist indien het in samenhang met de aanhef wordt gelezen.

Het vierde lid van artikel 10 van het ontwerp opent de mogelijkheid dat de Minister op verzoek van het Hoofd periodiek een onderzoek naar het gebruik van verdovende middelen kan doen instellen bij slechts één of meerdere ambtenaren.
In het derde lid wordt gesproken van een test die moet worden afgenomen ten behoeve van het onderzoek naar het gebruik van verdovende middelen. Indien met het onderzoek bedoeld in het vierde lid geen ander onderzoek bedoeld wordt dan het onderzoek in het derde lid, adviseert de Raad om in het vierde lid te verwijzen naar het derde lid.

Artikel 13
In het vijfde lid wordt het begrip “douanewetgeving” gebruikt. De reikwijdte daarvan is evenwel onbekend.
De Raad adviseert om de reikwijdte van het begrip in de toelichting aan te geven.

Artikel 16
Het woord “kommies” in het tweede lid moet vervangen worden door: hoofdkommies.

Artikel 19
In artikel 1, onderdeel a, van het ontwerp wordt reeds aangegeven wat in dit ontwerp onder ambtenaar wordt verstaan.
De Raad geeft daarom in overweging om in artikel 19, eerste lid, onder b, van het ontwerp de woorden “bij de Douane Nederlandse Antillen” te schrappen.

Artikel 53
In artikel 53 wordt verwezen naar de test bedoeld in artikel 10, vierde lid, van het ontwerp. In het vierde lid wordt het begrip test niet gebruikt.
Indien naar aanleiding van de opmerking van de Raad onder artikel 10 het onderscheid tussen de begrippen “test” (in het derde lid) en “onderzoek” (in het vierde lid) gehandhaafd blijft, adviseert de Raad om het woord “test” in artikel 53 van het ontwerp te vervangen door: onderzoek.

De nota van toelichting
Het komt de Raad voor dat het overgrote deel van de toelichting op de pagina’s 1 tot en met 4 niet noodzakelijk is om de regeling te kunnen uitleggen.
De Raad adviseert om dit gedeelte van de nota van toelichting in te korten.

Op pagina 2 van de nota van toelichting, eerste regel, wordt melding gemaakt van de “Balanced Scorecards”. De Raad vraagt zich af of de regering over het algemeen voor deze methode heeft gekozen. Indien dat niet het geval is, stelt de Raad voor om de werkmethode niet bij naam te noemen.

De Raad adviseert om afkortingen als STrAF, ABVO (pagina 2) en PIOD (pagina 9) de eerste keer uit te schrijven.

In onderdeel “2. Bezoldiging algemeen” (pagina 5 van de nota van toelichting) moet de verwijzing naar artikel 3, eerste lid, worden vervangen door een verwijzing naar artikel 2, eerste lid.

De Raad adviseert om de woorden “betreft gedurende de gehele dag” op pagina 6 van de nota van toelichting, onder “Artikel 3, beschikbaarheidstoelage”, eerste alinea, laatste zin, te vervangen door: heeft betrekking op de gehele dag.

De Raad adviseert om het woord “regelmatig” op pagina 7 van de nota van toelichting, onder “Artikel 4, (semi-)continudiensttoelage”, derde alinea, tussen aanhalingstekens te plaatsen.

Onder onderdeel “Groepsfuncties” (pagina 13 van de nota van toelichting) staat dat de hulpkommies zich in een bezoldigingstrede kan bevinden in bezoldigingsschaal 4 die hoger ligt dan bezoldigingstrede 1 in bezoldigingsschaal 5. Aangezien de hulpkommies niet bevorderd kan worden tot kommies wordt in plaats van “hulpkommies” waarschijnlijk bedoeld: de aspirantkommies.
De Raad geeft in overweging om het woord “hulpkommies” te vervangen door: aspirantkommies.

Op pagina 21, laatste volzin, van de nota van toelichting staat dat de ambtenaren bij goed functioneren in 2001 in een hogere trede worden aangesteld. De Raad geeft de regering in overweging in die volzin de eerste “in” te vervangen door “vanaf” en de tweede “in” te schrappen. Ook adviseert de Raad in die volzin “aangesteld” te vervangen door “toegekend”.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging het onderhavige ontwerp-landsbesluit vast te stellen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 3 september 2010

de Ondervoorzitter,                                      de Secretaris,

_____________________                             ____________________
Prof mr. F.B.M. Kunneman                        mevr. mr. C.M. Raphaëla