RvA no. RA/31-12-LV

Initiatief-ontwerplandsverordening tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht (P.B. 2011, no. 48) (Zitting 2012-2013-020) 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 26 september 2012 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 5 november 2012, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige initiatiefontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Algemeen

1. Concordantie (van wettelijke regelingen)
Op grond van artikel 39, eerste lid van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statuut), wordt het strafrecht in Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze geregeld. In het tweede lid van dit artikel wordt bepaald dat een voorstel tot ingrijpende wijziging van de bestaande wetgeving niet bij het vertegenwoordigende lichaam wordt ingediend, dan wel door het vertegenwoordigende lichaam in behandeling wordt genomen, alvorens de regeringen in de andere landen in de gelegenheid zijn gesteld haar zienswijze hieromtrent te doen blijken. Ook de Staatsregeling van Curaçao wijst in artikel 89, eerste lid, op de concordantie.
De Raad is van mening dat alvorens het onderhavige initiatiefontwerp door de Staten goedgekeurd kan worden overleg met de regeringen van de andere landen van het Koninkrijk gevoerd dient te worden.
De Raad adviseert de Staten met het bovenstaande rekening te houden.

2. Adviezen van derden
Gezien het onderwerp dat geregeld wordt in het initiatiefontwerp acht de Raad het van belang dat advies hierover wordt ingewonnen van het Openbaar Ministerie, het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba,
Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (het Hof), het Centraal College voor de Reclassering en de Orde van Advocaten.
De Raad adviseert de Staten om alvorens over te gaan tot goedkeuring van dit initiatiefontwerp de regering te verzoeken ten behoeve van de Staten advies van de hierboven genoemde dienst en organisaties in te winnen. De Raad geeft de Staten in overweging voormelde adviezen aan de Raad te zenden, zodra deze beschikbaar zijn. De Raad behoudt zich het recht voor om een aanvullend advies uit te brengen indien deze adviezen aspecten bevatten die de Raad daartoe aanleiding geven.

3. Financiële paragraaf
In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch kan er naar het oordeel van de Raad een invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, de lasten voor de overheid en de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, kunnen op de begroting gaan drukken.
De Raad adviseert de Staten een financiële paragraaf op te nemen.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. De motivering van de noodzaak van het initiatiefontwerp
De initiatiefnemers stellen in het initiatiefontwerp voor artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te schrappen. Dit artikel bepaalt dat een persoon die tot levenslange gevangenisstraf is veroordeeld na tenminste twintig jaren voorwaardelijk in vrijheid kan worden gesteld, indien naar het oordeel van het Hof verdere onvoorwaardelijke tenuitvoerlegging van de straf geen redelijk doel meer dient. Het voorstel van de initiatiefnemers is gebaseerd op een verzoek dat recentelijk door het Hof is beoordeeld . De Raad is er niet van overtuigd dat het hebben van slechts één verzoek voldoende is om een voorstel tot het schrappen van artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht daarop te baseren. De Raad is van oordeel dat aan de motivering van het initiatiefontwerp tenminste een cijfermatige onderbouwing ten grondslag moet liggen. In de memorie van toelichting is bijvoorbeeld niet aangegeven hoeveel personen tot een levenslange gevangenisstraf zijn veroordeeld en hoeveel van deze personen met toepassing van voornoemd artikel sedert de invoering van het nieuwe Wetboek van Strafrecht in 2011 voorwaardelijk in vrijheid zijn gesteld alsmede aan hoeveel levenslanggestraften gratie is verleend.
De Raad wijst de initiatiefnemers op het feit dat een levenslanggestrafte voorwaardelijk in vrijheid gesteld kan worden, omdat de verdere tenuitvoerlegging van de straf geen redelijk doel meer dient. In zijn algemeenheid kan de veroordeelde immers na een aantal jaren een ontwikkeling hebben doorgemaakt waardoor de bescherming van de samenleving tegen eventuele recidive als doel voor het langer voortduren van de straf niet meer aanwezig is. Daarnaast kan na een detentie van een zekere periode in voldoende mate aan de behoefte van de samenleving aan vergelding zijn tegemoetgekomen. Het ontbreken van een reëel perspectief op in vrijheidstelling en daarmee terugkeer in de maatschappij, alsmede de mogelijkheid om tijdens het uitzitten van de levenslang opgelegde gevangenisstraf te overlijden werken demoraliserend op een levenslanggestrafte.
Dit draagt niet bij tot gedragsverbetering, voor welke gedragsverandering een vorm van behandeling van de veroordeelde onontbeerlijk is. Een levenslange gevangenisstraf zonder hoop op terugkeer in de samenleving en zonder toetsingsmogelijkheden zou naar de mening van de Raad als inhumaan kunnen worden gekwalificeerd.
Gezien het bovenstaande is naar het oordeel van de Raad de noodzaak van het schrappen van artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht niet voldoende gemotiveerd. Om deze reden ziet de Raad geen aanleiding tot het schrappen van voornoemd artikel.

2. Voorwaardelijke invrijheidstelling van levenslanggestraften versus gratie
Tussen de voorwaardelijke invrijheidstelling van levenslang gestraften, zoals opgenomen in artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht, en het Gratiebesluit 1976 bestaan er enkele verschillen. Een van de verschillen betreft de instantie die verzoeken met betrekking tot voorwaardelijke invrijheidstelling van levenslang gestraften en verzoeken om gratie moet beoordelen. Bij de voorwaardelijke invrijheidsstelling van levenslang gestraften is de beoordelende instantie het Hof. Gratie wordt op grond van artikel 122, eerste lid van de Grondwet verleend bij koninklijk besluit. De Minister van Justitie op Curaçao is op grond van artikel 8, eerste lid, van de Gratieregeling gemachtigd om afwijzend op een verzoekschrift om gratie te beschikken. Bij gratie wordt het advies van het Hof en van het Openbaar Ministerie ingewonnen (artikel 2 jo. artikel 4 van de Gratieregeling 1976). De Raad is van oordeel dat het in een democratisch staatsbestel van belang is dat veroordeelden zich op een gegeven moment tot een onpartijdige en onafhankelijke rechter zouden kunnen wenden om hun detentie te laten toetsen. Bovendien sluit toetsing door een rechter beter aan bij internationale wet- en regelgeving. De Raad leidt uit het voorgestelde in het initiatiefontwerp en de toelichting daarop dat de initiatiefnemers met het vervallen van artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht willen bereiken dat een levenslang gestrafte alleen in vrijheid kan worden gesteld bij gratieverlening.
De Raad heeft uit de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp kunnen opmaken dat de initiatiefnemers het niet wenselijk achten dat levenslang gestraften vrijkomen doordat levenslang in beginsel levenslang moet zijn, in letterlijke zin opgevat als detentie tot de dood erop volgt. De Raad wijst de initiatiefnemers op het feit dat met het schrappen van voornoemd artikel het beoogde doel niet zal worden bereikt omdat een levenslang gestrafte ook langs civiele weg door de rechter in vrijheid kan worden gesteld. De Hoge Raad heeft aangegeven dat een veroordeelde de burgerlijke rechter (in kortgeding c.q via een kortgedingprocedure) kan adiëren omtrent de rechtmatigheid van de verdere tenuitvoerlegging van zijn straf in het kader van de artikelen 3 en 5, vierde lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) . Deze veroordeelde zou dan niet alleen een beroep kunnen doen op het EVRM maar ook op het nationale recht, te weten, op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (grondslag voor actie op grond van onrechtmatige daad).
Ook om bovengenoemde reden ziet de Raad geen aanleiding om het betreffende artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te schrappen.
 
3. Levenslang en het EVRM
In de rechtspraak en literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen levenslange gevangenisstraf in absolute en niet-absolute vorm . Bij levenslange gevangenisstraf in absolute vorm (levenslang is in beginsel levenslang, in letterlijke zin opgevat als detentie tot de door erop volgt) is gratie de enige mogelijkheid tot verkorting van de straf. Bij de niet-absolute vorm van levenslange gevangenisstraf bestaat de mogelijkheid tot verkorting van de straf door voorwaardelijke invrijheidstelling. Vóór de inwerkingtreding van ons nieuwe Wetboek van Strafrecht op 2 november 2011 was er op Curaçao sprake van een absolute vorm van levenslange gevangenisstraf.
Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan het niet verkortbaar zijn van een straf strijd opleveren met artikel 3 van het EVRM . Het EHRM is van oordeel dat de tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf een inhumane behandeling is in de zin van artikel 3 van het EVRM als er uit juridisch oogpunt en feitelijk geen perspectief op invrijheidsstelling wordt geboden. Het EHRM acht het enkel aanwezig zijn van een gratieregeling in beginsel niet voldoende. Een gratieregeling kan volgens de wet voldoen aan de waarborg van artikel 3 van het EVRM, mits gratie daadwerkelijk wordt toegepast. Het EHRM heeft niet als voorwaarde gesteld dat een staat verplicht is een wettelijke voorziening zoals die in artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te hebben. Een periodieke toetsing door de rechter vanuit het perspectief van het doel van artikel 3 van het EVRM (“purposes”) kan geëigend zijn om de in die verdragsbepaling vervatte waarborg gestalte te geven maar is niet vereist.
Het schrappen van artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht heeft tot gevolg dat elke vorm van tussentoets in Curaçao ontbreekt. Dit heeft als risico dat Curaçao op de grens kan worden gebracht, of daar overheen, van hetgeen het EHRM op grond van het bepaalde in artikel 5, met name het vierde lid, van het EVRM, al dan niet in combinatie met artikel 3 van het EHRM voor acceptabel houdt.

Voor de Raad is het door de initiatiefnemers aangevoerde argument dat de overige landen van het Koninkrijk een bepaling zoals artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht niet kennen onvoldoende om dit artikel te schrappen. De Raad vermeldt hierbij dat Nederland het enige land in Europa is waar de mogelijkheid tot het verlenen van voorwaardelijke invrijheidstelling ontbreekt, waar er geen sprake is van detentiefasering en waar gratie op grond van de wet (de iure) mogelijk is, maar conform het gratiebeleid (de facto) niet wordt verleend . De Raad is van oordeel dat het bovenstaande niet hoeft te betekenen dat Curaçao ook dit voorbeeld dient te volgen. Ten overvloede merkt de Raad op dat andere landen zouden kunnen weigeren om verdachten aan het Koninkrijk uit te leveren vanwege het feit dat in Nederland (verzoekende staat) een regeling ontbreekt voor regelmatige toetsing op gronden voor voortzetting van de detentie.
Ook gezien in het licht van de jurisprudentie van het EHRM ziet de Raad geen aanleiding om artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te schrappen.
 
III. Samenvatting

De initiatiefnemers stellen in het initiatiefontwerp voor om artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te schrappen. Door het vervallen van dit artikel zal er volgens de initiatiefnemers voor een veroordeelde tot levenslange gevangenisstraf wederom alleen de mogelijkheid bestaan om een verzoek tot gratie in te dienen.
De Raad is van oordeel dat het initiatiefontwerp onvoldoende gemotiveerd is. Met het schrappen van het betreffende artikel zal volgens de Raad het beoogde doel van de initiatiefnemers niet worden bereikt. Een levenslang gestrafte kan immers ook langs civiele weg door de rechter in vrijheid worden gesteld. Bovendien kan het schrappen van artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht teweeg brengen dat Curaçao op de grens kan worden gebracht, of daar overheen, van hetgeen het EHRM voor acceptabel houdt. Curaçao loopt het risico dat het EHRM tot het oordeel komt dat het niet verkortbaar zijn van een straf strijd oplevert met artikel 3 en artikel 5, vierde lid van het EVRM Ingeval sprake is van strijdigheid met voornoemde artikelen van het EVRM is het EHRM van oordeel dat de tenuitvoerlegging van het levenslange gevangenisstraf als een inhumane behandeling in de zin van artikel 3 van het EVRM moet worden beschouwd.
Gezien bovengenoemde argumenten is er naar het oordeel van de Raad geen aanleiding om artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht te schrappen.

IV. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 15 november 2012

de Ondervoorzitter,                                    de Secretaris,

__________________________        _____________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop           mevr. mr. C. M. Raphaëla

Het initiatiefontwerp heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. De considerans
Ten behoeve van de consistentie van wettelijke regelingen adviseert de Raad om het woord “Dat” te vervangen door “dat” en de overweging met een puntkomma te doen eindigen.
De Raad stelt voorts voor na het woord “om” de zinsnede in te voegen “het Wetboek van Strafrecht te wijzigen teneinde”.

2. De Bekendmakingsverordening
De Raad adviseert conform het bepaalde in artikel 7 van de Bekendmakingsverordening “Gegeven te” te vervangen door “Gegeven te Willemstad,”.

3. Het slotformulier
De Raad adviseert om, met inachtneming van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie, in het slotformulier de portefeuille van de minister belast met de uitgifte van publicatiebladen aan te duiden als “De Minister van Algemene Zaken”.

4. Artikel I
De Raad stelt voor artikel I als volgt te doen luiden: Artikel 1:30 van het Wetboek van Strafrecht vervalt.