RvA no. RA/31-19-LV

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen (Landsverordening beginselen gevangeniswezen) (Zittingsjaar 2018-2019-150)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 11 september 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  2 december 2019, bericht de Raad u als volgt.

 Algemeen

1. Probleembeschrijving
   De onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) strekt volgens de considerans ertoe de Landsverordening beginselen gevangeniswezen te wijzigen teneinde de rechten van en voorzieningen voor de gedetineerden nader te bepalen. Uit de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting) kan worden afgeleid dat beoogd wordt verbetering in de penitentiaire inrichtingen aan te brengen in de voeding, het volgen van onderwijs en de ontwikkeling van morele kwaliteiten, het deelnemen aan georganiseerde arbeidsprocessen, het volgen van trainingen met betrekking tot woedebeheersing en de uitbreiding van de mogelijkheden tot contact met de samenleving buiten de inrichtingen. Uit de memorie van toelichting kan echter niet worden opgemaakt waarom het nodig is bovengenoemde punten in de penitentiaire inrichtingen nader te bepalen of te verbeteren.
   In de memorie van toelichting gaan de indieners niet in op eventuele onderzoeken of rapporten die verricht zijn in de penitentiaire inrichtingen hier te lande waaruit blijkt dat er sprake is van een probleem ten aanzien van bovengenoemde punten waardoor overheidsinterventie nodig is. Met een onderzoek wordt, zoals ook aangegeven in aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor regelgeving (hierna: Awr), kennis vergaard over de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het onderwerp. Deze kennis is nodig ter beantwoording van de vraag in hoeverre overheidsinterventie nodig is om de vastgestelde doelstelling te bereiken, en voor de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie.
   De Raad adviseert met inachtneming van het bovenstaande in de memorie van toelichting duidelijker te motiveren waarom het noodzakelijk is bij landsverordening nadere regels vast te stellen ten einde verbetering aan te brengen in bovengenoemde rechten van en voorzieningen voor de gedetineerden.

2. De noodzaak voor nieuwe overheidsinterventie 

1. Het vastgestelde kader in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen

De Landsverordening beginselen gevangeniswezen was gebaseerd op artikel 26 van het Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen (hierna: WbvSr NA) dat bepaalde dat de indeling en het beheer van, het toezicht op en het regime in de gevangenissen en huizen van bewaring, de arbeid, de bestemming van de opbrengst van de arbeid, de geestelijke, culturele en sociale verzorging en de tucht, naar beginselen bij landsverordening te stellen, geregeld worden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen. De wetgever heeft in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen de uitgangspunten en de globale kaders vastgesteld waarbinnen de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel dient plaats te vinden. Daarbij is aansluiting gezocht bij internationale opvattingen inzake de minimumvereisten voor de bejegening van gedetineerden. De nadere regeling van de onderwerpen, genoemd in artikel 26 van het WbvSr NA en bepaalde andere onderwerpen genoemd in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen heeft de wetgever overgelaten aan de regering. 

1. De verhouding tussen het initiatiefontwerp en de Gevangenismaatregel 1999 het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999

In de Gevangenismaatregel 1999 heeft de regering uitvoering gegeven aan de haar door de wetgever bij het WbvSr NA en de Landsverordening beginselen gevangeniswezen gedelegeerde regelgevende bevoegdheid. De Raad constateert dat een aantal door de indieners beoogde wijzigingen, opgenomen in het initiatiefontwerp teneinde de rechten van en voorzieningen voor de gedetineerden nader te bepalen, reeds geregeld zijn in de Gevangenismaatregel 1999 en in het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999.  Het gaat onder meer om het bepaalde in het initiatiefontwerp in artikel I, onderdeel E (het voorgestelde artikel 30a, eerste, tweede en vierde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen), onderdeel F (het voorgestelde artikel 32, tweede, derde en vierde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) en onderdeel G (de voorgestelde artikelen 33a, eerste en derde lid  en 33b van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen). Deze bepalingen zijn nagenoeg identiek aan de betreffende bepalingen in de Gevangenismaatregel 1999[1].

Volgens aanwijzing 82 van de Awr worden in een regeling, tenzij dit onvermijdelijk is, bepalingen uit een andere regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, niet herhaald. Het is voorts wenselijk om bij de verdeling van een regeling over de Landsverordening beginselen gevangeniswezen en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau duidelijke keuzes te maken, waarbij ofwel een onderwerp in de landsverordening wordt geregeld, ofwel het geven van voorschriften daaromtrent gedelegeerd wordt aan een lagere regelgever. Gekozen kan worden om de eerder gemaakte keuzes om bepaalde onderwerpen op een lager niveau te regelen niet meer te handhaven. Echter dit dient gemotiveerd te geschieden en daarbij dient in ieder geval de eerder vastgestelde delegatiebepaling en uitvoeringsvoorschriften nader te worden bezien.

Door de opneming van een nieuwe  delegatiegrondslag voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen in het nieuwe Wetboek van Strafrecht (artikel 1:15 van het Wetboek van Strafrecht) is het mogelijk regels over de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen in het algemeen bij of krachtens landsverordening te regelen, maar de Raad plaatst toch kanttekeningen bij de noodzaak tot regeling van de in de Gevangenismaatregel al geregelde onderwerpen in bovengenoemde artikelen van het initiatiefontwerp. In de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp wordt niet uitgelegd waarom deze bepalingen die thans bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of bij ministeriële beschikking met algemene werking al geregeld zijn, ondergebracht dienen te worden  in een hogere regeling. Indien genoemde bepalingen in het betreffende landsbesluit, houdende algemene maatregelen en ministeriële regeling met algemene werking gehandhaafd blijven, zal dit volgens de Raad de overzichtelijkheid van en de bekendheid met regelingen aangaande de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen niet ten goede komen. Voor de overzichtelijkheid van genoemde regelingen is het gewenst dat genoemde bepalingen komen te vervallen.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

 3. Bezoek zonder toezicht in relatie tot artikel 8 van het EVRM

Blijkens de memorie van toelichting (pagina 6) kan bezoek zonder toezicht worden omschreven als de mogelijkheid om een gedetineerde te bezoeken in een aparte bezoekruimte waarin geen direct toezicht wordt gehouden. Het bezoek zonder toezicht beoogt de relatie te beschermen tussen de gedetineerde en zijn/haar echtgeno(o)t(e), levenspartner of partner waarmee men reeds zes maanden een aantoonbare relatie heeft en de meerderjarige bloed- of aanverwanten in de rechte lijn. In de memorie van toelichting staat dat het bezoek zonder toezicht een recht is van gedetineerden op grond van de in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (hierna: EVRM) geregelde bescherming van het familieleven.  De Raad deelt genoemde mening van de indieners niet. Het recht op eerbiediging van familie- en gezinsleven is geregeld in artikel 8 van het EVRM en artikel 12 van de Staatsregeling van Curaçao. De Raad merkt op dat genoemd recht,  bij of krachtens landsverordening kan worden beperkt en is reeds beperkt met onder andere de vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen vastgelegd in het strafrecht. Volledigheidshalve zij vermeld dat ten aanzien van het seksuele leven tussen echtgenoten, levenspartners en partners in Straatsburgse jurisprudentie erkend wordt dat het een belangrijk onderdeel van iemands privéleven (artikel 8 van het  EVRM) vormt, maar Straatsburgse jurisprudentie op het terrein van seksualiteit in detentie ontbreekt[2].

Uitgangspunt van het detentierecht is dat met de handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel de tenuitvoerlegging hiervan zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij (zie in dit verband de memorie van toelichting op de Landsverordening beginselen gevangeniswezen pagina 4). Daarbij geldt het beginsel van minimale beperkingen opgenomen in artikel 18, eerste lid van de Lansverordening beginselen gevangeniswezen. Op grond van dat beginsel dient de gedetineerde alleen aan die beperkingen te worden onderworpen die voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. In dat kader rijst een tweetal vragen die naar de mening van de Raad in de memorie van toelichting beantwoord dienen te worden. Ten eerste of de beperking van het recht van gedetineerden om bezoek zonder toezicht te ontvangen in de regel in het belang van de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting noodzakelijk is. Ten tweede of de mogelijkheid om bezoek zonder toezicht te ontvangen in het licht van artikel 8 van het EVRM bijdraagt aan het zoveel mogelijk gezond terug kunnen keren van een gedetineerde in de maatschappij.

Mede aan de hand van het antwoord op voornoemde vragen kan beoordeeld worden of voldoende (rechts)gronden aanwezig zijn voor toekenning van het recht van gedetineerden voor bezoek zonder toezicht.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen en indien nodig het initiatiefontwerp aan te passen.

  4. De financiële gevolgen

In de financiële paragraaf (pagina 7, laatste tekstblok van de memorie van toelichting)  staat dat de voorgestelde wijzigingen in algemene zin bezuinigingen voor de overheid zullen opleveren. Deze bezuinigingen zijn volgens de indieners mede het gevolg van de te verwachten aanzienlijke vermindering van recidive. De Raad constateert echter dat in de memorie van toelichting geen raming is opgenomen van de te verwachten besparingen voor de overheid.

Uit het voorgestelde in het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting kan voorts worden opgemaakt dat de onderhavige (initiatief)landsverordening een verhoging van de kosten voor de overheid met zich mee zal brengen. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de voorgestelde verbeteringen voor de gedetineerden door het aanbieden van verplichte dagbesteding en als gevolg hiervan de aanwezigheid van voldoende personeel hiervoor, waaronder ook degenen die de opleidingen c.q. trainingen ten behoeve van de gedetineerden en het personeel van de inrichtingen  moeten verzorgen, en de voorgestelde verhoging van het aan de gedetineerden toe te kennen arbeidsloon (het voorgestelde artikel 26 van de Landsverordening  beginselen gevangeniswezen).  In de memorie van toelichting gaan de indieners niet in op de wijze waarop genoemde kosten door de overheid zullen worden gedekt.

In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 is bepaald dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch kan er naar het oordeel van de Raad een invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, de lasten voor de overheid en de eventuele lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de begroting van het Land gaan drukken. In aanwijzing 157 van de Awr wordt ook bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van een ontwerpregeling. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159 van de Awr in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting aangegeven te worden in welke omvang daaraan meer of minder uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden.

Gezien het bovenstaande is het gestelde in onderdeel “3. Financiën” van de memorie van toelichting volgens de Raad niet voldoende.

De Raad adviseert, met inachtneming van het bovenstaande in een financiële paragraaf in de memorie van toelichting de verwachte kosten verbonden aan de uitvoering van de onderhavige (initiatief)landsverordening inzichtelijk te maken en aan te geven hoe deze kosten gedekt zullen worden.

 5. De uitvoering van de onderhavige regeling

Met het initiatiefontwerp wordt beoogd verschillende verbeteringen in de penitentiaire inrichtingen te realiseren. De Raad constateert echter dat in de memorie van toelichting geen aandacht wordt besteed aan de uitvoeringsaspecten van de onderhavige regeling. De Raad meent dat belangrijke stakeholders op penitentiair gebied, waaronder de directeur, bedoeld in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen, de Stichting Reclassering en de Commissie van Toezicht, omtrent de uitvoering van de onderhavige regeling moeten worden gehoord. 

De Raad adviseert de stakeholders op penitentiair gebied omtrent de uitvoering van de onderhavige regeling te horen en het resultaat daarvan in de memorie van toelichting op te nemen.

 6. De inwerkingtredingsdatum

De Raad merkt op dat het in het initiatiefontwerp voorgestelde aanleiding geeft tot aanpassing van de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999. In dit verband wordt verwezen naar onderdeel I. 2. “b. De verhouding tussen het initiatiefontwerp en de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999”  en onderdeel II. 1. “i. De ontvangst en het bezit van goederen door de gedetineerden” van dit advies. De Raad stelt daarom voor in artikel II van het initiatiefontwerp op te nemen dat de onderhavige (initiatief)landsverordening op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip in werking treedt.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

 Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

 a.   De begrippen “de directeur”, “locatie-directeuren” en “de Directeur Gevangeniswezen”

In het voorgestelde artikel 33a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel G ) wordt voor het eerst de term “Directeur Gevangeniswezen” gebruikt. Genoemde landsverordening kent echter niet dat begrip maar alleen het begrip “direkteur”, Het is niet duidelijk wat het verschil is tussen “de directeur”, “locatie-directeuren” en “de Directeur Gevangeniswezen”. Overigens komt een omschrijving van wat onder “Directeur Gevangeniswezen” moet worden verstaan alleen voor in artikel 2, tweede lid van de Gevangenismaatregel 1999.

De Raad adviseert de betekenis van genoemde termen in de definitiebepaling (artikel 1 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) op te nemen.

 b.   Penitentiair programma

Ingevolge het voorgestelde artikel 13a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel B ( van het initiatiefontwerp) vindt de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel onder meer plaats door de deelname van de persoon aan wie deze is opgelegd in een penitentiair programma. De Raad constateert dat hiermee een nieuw begrip in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen wordt geïntroduceerd. Uit het initiatiefontwerp noch uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt wat daaronder dient te worden verstaan en welke gedetineerden onder welke omstandigheden hiervoor in aanmerking komen.  Volgens de Penitentiaire beginselenwet van Nederland is een penitentiair programma aan te merken als een alternatieve vorm van tenuitvoerlegging van een door de rechter bepaalde vrijheidsstraf[3]. Deelname aan een penitentiair programma vervangt de tenuitvoerlegging in een inrichting nooit geheel, maar kan pas aan de orde komen nadat betrokkene enige tijd gedetineerd is geweest. Deze vorm van tenuitvoerlegging volgt dan ook altijd op de executie die in een inrichting reeds is ondergaan. De Raad is van oordeel dat een onderzoek verricht hier in Curaçao moet uitwijzen of een dergelijke vorm van alternatieve tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel hier kan worden toegepast. Indien uit dat onderzoek blijkt dat regeling daarvan gewenst is, rijst vervolgens de vraag of de genoemde materie zich leent voor regeling in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen. Op genoemde aspecten wordt in de memorie van toelichting niet ingegaan.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en indien nodig de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

 c.   De voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij

Ingevolge het voorgestelde artikel 13a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel B ( van het initiatiefontwerp) wordt met handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel de tenuitvoerlegging hiervan zoveel mogelijk en afhankelijk van het gedrag van de betrokkene dienstbaar gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij. Bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden wordt rekening gehouden met de veiligheid van de samenleving en de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Genoemd uitgangspunt dat voor elke gedetineerde dient te gelden zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 13a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen is reeds in het huidige artikel 17 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen opgenomen. De Raad merkt op dat in het initiatiefontwerp geen voorstel wordt gedaan om het huidige artikel 17 van  de Landsverordening beginselen gevangeniswezen te laten vervallen. Opgemerkt zij dat in het voorgestelde artikel 13, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel B van het initiatiefontwerp ) artikel 17 van laatstgenoemde landsverordening zelfs wordt genoemd als een van de artikelen waarover de Minister van Justitie expliciet verslag dient te doen aan de Staten.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

1. Het opperbeheer en het beheer van de inrichtingen

In het voorgestelde artikel 14 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel B (van het initiatiefontwerp) staat dat het beheer van iedere inrichting berust onder het opperbeheer van de minister bij de directeur of een hoofd op wie het in deze landsverordening omtrent de directeur bepaalde van toepassing is. Uit genoemde formulering blijkt niet duidelijk op wie het opperbeheer en het beheer van de inrichtingen berust. Volgens de Raad moet dat duidelijk uit de formulering blijken.  Opgemerkt zij dat het vorenstaande wel duidelijk is geformuleerd in de huidige artikelen 13 en 14 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen. Door het voorgestelde in het nieuwe artikel 14 wordt zowel opperbeheer en beheer geregeld. Hierdoor ontstaat een doublure door het bepaalde in artikel 13 van genoemde landsverordening (zie de zinsnede “Het opperbeheer van de gestichten (lees: inrichtingen) berust bij de minister”).

De Raad adviseert de formulering van het voorgestelde artikel 14 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen met inachtneming van het vorenstaande te herzien.

 e.   Aanwijzingsbevoegdheid van de minister

Ingevolge het voorgestelde artikel 14, laatste volzin, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen is niet expliciet bepaald dat de minister algemene aanwijzingen kan geven aan de directeur. Volgens de Raad kan de minister hierdoor zowel algemene aanwijzingen als bijzondere aanwijzingen geven.  Een motivering voor de gemaakte keuze ontbreekt in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting de gemaakte keuze te motiveren.

f.    Verschil in regimes van de verschillende groepen 

Blijkens het voorgestelde artikel 19, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) kan het regime in de verschillende groepen verschillend zijn naar gelang daarvoor een noodzaak bestaat. Willekeur of het maken van ongerechtvaardigd onderscheid is daarbij niet toegestaan. Onder  ongeoorloofd onderscheid wordt volgens het voorgestelde artikel 19, tweede lid onder andere verstaan het maken van onderscheid ten aanzien van de duur van afzonderlijke delen van het dagprogramma, zoals de duur van luchttijden.

Volgens de Raad kan het maken van onderscheid ten aanzien van de duur van afzonderlijke delen van het dagprogramma, zoals de duur van luchttijden, per regime op goede gronden zijn gebaseerd en hoeft  niet per se als ongerechtvaardigd te worden aangemerkt. Met het oog op waar het allemaal bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel om draait namelijk de voorbereiding op de terugkeer van gedetineerden in het maatschappelijk leven kan het wenselijk zijn in een bepaald regime onderscheid te maken in bepaalde onderdelen van het dagprogramma. Voor jeugdigen bijvoorbeeld kan het regime zijn afgestemd op hun leeftijd met veel opleidings- en expressiemogelijkheden.

De Raad adviseert de definitie van “ongeoorloofd onderscheid” in het voorgestelde artikel 19, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C  van het initiatiefontwerp) te schrappen.

g.   Onderdelen van het dagprogramma voor gedetineerden

Het voorgestelde artikel 19a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het ontwerp) schrijft verplicht (imperatief) voor uit welke onderdelen het dagprogramma voor gedetineerden naast het penitentiaire basisprogramma dient te bestaan. Dit betekent dat het dagprogramma voor gedetineerden uit de in het voorgestelde artikel 19a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen genoemde onderdelen moet bestaan. Voor de directeur van de inrichting bestaat er dus geen vrijheid om hiervan af te wijken.

Naar het oordeel van de Raad is het niet werkbaar om het dagprogramma van elke gedetineerde naast het penitentiaire basisprogramma uit alle onderdelen van het dagprogramma te laten bestaan. Denkbaar is dat een gedetineerde wegens de aard van zijn detentie of wegens gezondheidsredenen bijvoorbeeld niet in staat is om deel te nemen aan het onderdeel van het dagprogramma dat gericht is op zijn voorbereiding op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeidsprocessen na beëindiging van zijn detentie.  Ook heeft een kerngezonde gedetineerde elke dag geen medische verzorging nodig. De Raad is van mening dat het mogelijk moet zijn dat de onderdelen van het dagprogramma voor gedetineerden per gedetineerde kan verschillen. De directeur moet volgens de Raad dus de ruimte kunnen hebben om het dagprogramma per geval in te vullen. 

De Raad adviseert de aanhef van het voorgestelde artikel 19a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen zodanig aan te passen dat de onderdelen waaruit het dagprogramma voor gedetineerden kan bestaan facultatief zijn. 

h.   Gebruik eigen voorzieningen van gedetineerden

Het voorgestelde artikel 19a, derde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) bepaalt dat er geen beperkingen worden gelegd aan het gebruik door gedetineerden van eigen voorzieningen tenzij de veiligheid, orde of goede gang van zaken in de inrichting zich daartegen, naar het oordeel van de directeur, verzet. De Raad merkt op dat het begrip “eigen voorzieningen” in de memorie van toelichting niet is toegelicht. Naar de mening van de Raad is dit begrip veel te ruim en moet het in het initiatiefontwerp worden begrensd. Door duidelijkheid te verschaffen wat onder “eigen voorzieningen” valt, wordt ook duidelijk voor een gedetineerde waarop hij recht heeft en weet de directeur in beginsel wat zijn speelruimte is bij het beoordelen of een verzoek van een gedetineerde al dan niet geweigerd moet worden. Nodeloze spanningsvelden ten aanzien van wat daaronder dient te worden verstaan zal ook hiermee gemitigeerd kunnen worden.

De Raad adviseert het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

i.    Onderscheid veroordeelden en onveroordeelden

Het huidige artikel 20, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen bepaalt dat  onveroordeelden bij voorkeur niet met veroordeelde gedetineerden in een vertrek worden geplaatst. In het voorgestelde artikel 20, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) wordt voorgesteld de woorden “bij voorkeur” te schrappen. Hoewel in de memorie van toelichting niks daarover wordt gezegd, komt het de Raad voor dat genoemd voorstel in verband met het bepaalde in artikel 10, tweede lid van het Internationaal  Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) wordt gedaan. Laatstgenoemd artikel bepaalt dat verdachten, uitzonderlijke omstandigheden buiten beschouwing gelaten, gescheiden dienen te worden gehouden van veroordeelden en aanspraak dienen te kunnen maken op een afzonderlijke behandeling overeenkomend met hun staat van niet-veroordeelde persoon. In het kader daarvan beveelt de Raad aan bij de formulering van het nieuwe artikel 10 van genoemde landsverordening aan te sluiten bij de formulering die in artikel 10, tweede lid van het IVBPR wordt gebruikt. Artikel 20, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen komt dan te luiden: “Onveroordeelden worden, uitzonderlijke omstandigheden buiten beschouwing gelaten, niet met veroordeelde gedetineerden in een vertrek geplaatst.” Denkbaar is dat wegens capaciteitsproblemen (detentiecapaciteitstekort of capabel personeelstekort) het niet altijd mogelijk is om onveroordeelden apart van de veroordeelden te plaatsen. Over dit aspect dat een rol kan spelen bij de plaatsing van een onveroordeelde wordt geen uitleg gegeven in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 20, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

j.    Zorgplicht voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden

Artikel 24, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen bepaalt dat de directeur zorgt dient te dragen voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard van de detentie zich daartegen niet verzet. Het voorgestelde artikel 29a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) schrijft voor dat de directeur ervoor dient zorg te dragen dat steeds in de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid wordt voorzien voor gedetineerden die voor enige geldelijke voorziening geheel dan wel nagenoeg geheel afhankelijk zijn van de opbrengst van die arbeid. Op grond van het geldende artikel 24, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen moet de directeur niet alleen voor de in het voorgestelde artikel 29a genoemde groep van gedetineerden maar voor iedere gedetineerde voor de beschikbaarheid van arbeid zorgen. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen gedetineerden. Het maken van onderscheid is alleen gerechtvaardigd indien er een redelijke en objectieve grond daarvoor aanwezig is. Het voorgestelde artikel 29a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel D van het initiatiefontwerp) vindt de Raad discriminatoir omdat voornoemd onderscheid tussen gedetineerden niet gerechtvaardigd is. 

De Raad adviseert (om bovengenoemde redenen het voorgestelde artikel 29a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel D van het initiatiefontwerp) te schrappen.

 k.   De ontvangst en het bezit van goederen door de gedetineerden

Zoals hiervoor onder I. Algemeen reeds naar voren is gebracht, is het in het voorgestelde artikel 30a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen bepaalde bijna identiek aan artikel 23 van de Gevangenismaatregel 1999. Het voorgestelde artikel 30a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen verschilt van artikel 23, tweede lid van de Gevangenismaatregel 1999 met betrekking tot het bedrag dat gedetineerde, naast de met arbeid verdiende bedrag en mogelijke opbrengsten van door hem buiten de verplichte arbeidsuren vervaardigde producten, die geschikt zijn voor de verkoop, per kalendermaand van derden maximaal mag ontvangen. In artikel 23, tweede lid van de Gevangenismaatregel 1999 is dit bedrag vastgesteld op maximaal 500,- per maand en in het voorgestelde artikel 30a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen wordt voorgesteld dit bedrag vast te stellen op  50 procent van het bedrag dat bepaald is als nettominimumloon per maand bij een 40-urige werkweek, als bedoeld in de Landsverordening minimumlonen. Dit is een verhoging van maximaal circa NAf. 295,- per maand. Verder  wordt in het derde lid van laatstgenoemde artikel voorgesteld dat de gedetineerde bij opneming in de inrichting eenmalig een geldbedrag gelijk aan het in het tweede lid bepaalde bedrag, zijnde circa NAf. 795,- van derden mag  ontvangen. 

De Raad adviseert in de memorie van toelichting de verschillen met de huidige regelingen te vermelden, de gemaakte keuzes te motiveren en in algemene zin aan te geven dat de lagere regelgeving ter uitvoering van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen in overeenstemming met de onderhavige (initiatief)landsverordening gebracht moet worden.

 l.    Toelating van een niet aan de inrichting verbonden geestelijk raadsman

De Raad merkt op dat het bepaalde in het voorgestelde artikel 32a, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel F van het initiatiefontwerp)  reeds geregeld is in artikel 3, vierde lid van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999). Nieuw is de tweede volzin van het voorgestelde artikel 32a, derde lid, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen. In de eerste volzin van genoemd lid is limitatief opgenomen in welke gevallen toelating van een niet aan de inrichting verbonden geestelijk raadsman door de directeur kan worden geweigerd. Dat is als de veiligheid, orde of goede gang van zaken in de inrichting daartoe, naar zijn oordeel bepaaldelijk aanleiding geeft. De tweede volzin waarin bepaald wordt dat toelating niet kan worden geweigerd als daardoor de vrijheid van godsdienst of geestelijke levensovertuiging van de gedetineerde wordt geschonden, is in het licht van de eerste volzin, die een limitatieve opsomming bevat van de gronden waarop toelating tot de inrichting van een geestelijk raadsman kan worden geweigerd,  naar het oordeel van de Raad overbodig.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 32a, derde lid, tweede volzin van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I onderdeel F, van het initiatiefontwerp) te schrappen.

m.  De kantine in de inrichting

Ingevolge het voorgestelde artikel 33c, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel G van het initiatiefontwerp) is in de inrichting een kantine waar aan gedetineerden voor eigen behoefte tegen betaling zonder winstoogmerk producten worden verstrekt die genoemd worden op de kantinelijst.

Uit het inspectierapport van de Raad voor de rechtshandhaving volgt dat er in de inrichting een kantine is waar de gedetineerden gebruiksartikelen kunnen bestellen[4]. De gebruiksartikelen variëren van consumptiegoederen tot elektronische apparaten. De gedetineerden betalen voor de artikelen met de verdiensten uit verrichte arbeid of bijdragen die zij van derden ontvangen. In overleg met de gedetineerdencommissies is er een consumptielijst opgesteld. De consumptielijst kan wekelijks worden ingevuld en ingediend. De bestelling wordt geplaatst bij een extern bedrijf. Bij het hele proces zijn er voorzorgmaatregelen genomen om de veiligheid te borgen. Dit proces is zelfs gedigitaliseerd. De Raad constateert dat het bepaalde in het voorgestelde artikel 33c, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel G van het initiatiefontwerp) enigszins afwijkt van bovenomschreven huidige praktijk ten aanzien van de kantine in de inrichting.  Het is niet duidelijk of de indieners afwijking of juist codificatie van de huidige praktijk ten aanzien van de kantine beogen. De Raad vindt dat het vorenstaande in de memorie van toelichting duidelijk moet worden gemaakt. 

De Raad adviseert het vorenstaande duidelijk te maken in de memorie van toelichting. Indien afwijking van de huidige praktijk beoogd wordt, beveelt de Raad aan in de memorie van toelichting in te gaan op de maatregelen die getroffen zijn om de veiligheid daarbij te waarborgen. Indien codificatie van de huidige praktijk het doel is van het voorgestelde artikel 33c, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel G  van het initiatiefontwerp) dient dat artikellid met inachtneming van het bovenstaande te worden aangepast.

n.   Bevoorrechte positie van bepaalde personen en instanties bij het onderhouden van contact met de gedetineerden

In het voorgestelde artikel 33e van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel H van het initiatiefontwerp) zijn een aantal personen en instanties genoemd die bij het onderhouden van contacten met gedetineerden per brief een bevoorrechte positie innemen.  Het is hun in beginsel vrijelijk toegestaan contact per post te onderhouden met de gedetineerden. De Raad merkt op dat niet duidelijk is waarom de leden van het Koninklijk Huis, de ministers, de Staten en leden daarvan, de Nederlandse leden van het Europese Parlement of een commissie uit dat parlement, of hen van wie aannemelijk is gemaakt dat een afwijkende bezoekregeling uit hoofde van beroepsbezigheden geboden is bij het onderhouden van contacten met gedetineerden per brief een bevoorrechte positie moeten innemen. De geestelijke raadslieden van de gedetineerden nemen ook een bevoorrechte positie in. Volgens het initiatiefontwerp kan een onderscheid worden gemaakt tussen de geestelijke raadslieden die bij de inrichting werkzaam zijn en geestelijke raadslieden die door de directeur tot de inrichting worden toegelaten. Ten aanzien van de eerstgenoemden geldt dat zij op vastgestelde tijden en plaatsen vrijelijk contact kunnen hebben met de gedetineerden. Zij nemen naar de mening van de Raad al een bevoorrechte positie in omdat zij aan de inrichting verbonden zijn. Uit het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting blijkt niet voor welke geestelijke raadslieden genoemd privilege geldt. Ook is niet duidelijk of Curaçao een Inspectie gezondheidszorg en jeugd heeft (zie het voorgestelde artikel 33e, eerste lid, onder f) en om welke Raad het in het voorgestelde artikel 33e, eerste lid, onder g gaat. Tot slot kent Curaçao geen Nationale Ombudsman, zoals genoemd in het voorgestelde artikel 33, eerste lid, onder e maar het ambt van de Ombudsman.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

 o.   Delegatiebepaling in het voorgestelde artikel 33e, derde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen

Gezien aanwijzing 19 van de Awr is de Raad van oordeel dat de bevoegdheid in het voorgestelde artikel 33e, derde lid, van de Landsverordening gevangeniswezen (artikel I, onderdeel  H van het initiatiefontwerp) tot het vaststellen van nadere regels omtrent de wijze van verzending van brieven aan en door de in het eerste lid genoemde personen niet aan de minister maar aan de regering toegekend moet worden.

Om deze reden adviseert de Raad om in het voorgestelde artikel 33e, derde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen “De Minister” te vervangen door “Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen,”.

 p.   Contact met de media

In het voorgestelde artikel 33j van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel H) is geen termijn opgenomen waarbinnen de directeur op een verzoek voor toestemming voor het voeren van een gesprek tussen de gedetineerde en een vertegenwoordiger van de media moet beslissen.

De Raad adviseert om in het voorgestelde artikel 33j van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel H van het initiatiefontwerp) te bepalen dat de directeur binnen een redelijke termijn op een verzoek voor toestemming als bedoeld in genoemd artikel moet beslissen.

 q.   Uitbreiding beklag

Uit het huidige artikel 40, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen

volgt dat een gedetineerde beklag kan doen tegen de op hem toegepaste beslissing tot  plaatsing in afzondering, tegen een beslissing tot oplegging op hem van een disciplinaire straf en over een hem betreffende beslissing tot weigering van een verzoek tot plaatsing in afzondering. De voorgestelde nieuwe onderdelen d en e van artikel 40, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel J (van het initiatiefontwerp) strekken ertoe de mogelijkheden voor het doen van beklag door de gedetineerden uit te breiden. Ingevolge artikel I, onderdeel J  van het initiatiefontwerp kan een gedetineerde niet alleen beklag doen tegen bovengenoemde beslissingen maar ook tegen het jegens hem niet nakomen van andere in de Landverordening beginselen gevangeniswezen toegekende rechten en tegen gebreken met betrekking tot de in zijn cel bestaande omstandigheden zoals niet behoorlijk werkende verlichting, lekkages of de aanwezigheid van ongedierte.

De Raad merkt op dat genoemde wijziging tot gevolg zal hebben dat een gedetineerde ook tegen feitelijke gebeurtenissen die niet – direct – op een onderliggende beslissing berusten beklag kan doen. Volgens de Raad dienen de onderwerpen waarover beklag kan worden gedaan niet te worden beperkt. Wel moet worden voorkomen dat over futiele kwesties of incidenten wordt geklaagd. Naar het oordeel van de Raad dient een dergelijke benadering  de doelmatige aanwending van het beklagrecht. De Raad beveelt daarom aan de omvang van het beklagrecht zodanig te verruimen dat het mogelijk wordt tegen elk onderwerp beklag te doen mits het gaat om een beslissing of een weigering om te beslissen die de klagende gedetineerde betreft. Voorgesteld wordt een algemene beklaggrond tegen de beslissing die wordt genomen door of namens de directeur die de klagende gedetineerde betreft in het initiatiefontwerp op te nemen. Door het gebruik van de termen “beslissing” en “weigering” wordt beklag over feitelijk handelen dat niet direct is terug te voeren op een beslissing uitgesloten.

De Raad adviseert artikel 40, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen in het voorgestelde artikel I, onderdeel J van het initiatiefontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

 r.    Beroep tegen de uitspraak van de beklagcommissie bij de bestuursrechter

Op grond van het huidige artikel 44, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen doet de beklagcommissie over een klaagschrift van een gedetineerde uitspraak in eerste en laatste instantie. Het voorgestelde artikel 44a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel J van het initiatiefontwerp) strekt ertoe het mogelijk te maken dat tegen de uitspraak van de beklagcommissie beroep kan worden ingesteld bij het Gerecht in eerste aanleg overeenkomstig de bepalingen van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: LAR). De indieners beogen met genoemde bepaling de mogelijkheid te creëren voor een gedetineerde om tegen een uitspraak van de beklagcommissie beroep in te stellen bij een niet direct met de inrichting verbonden onafhankelijke instantie. Volgens de indieners is de beklagcommissie aan de inrichting verbonden en is dus niet onafhankelijk. Opgemerkt zij dat ingevolge artikel 7, tweede lid onder i van de LAR geen beroep open staat tegen een beschikking die is gegeven op grond van bepalingen van strafrechtelijke aard. Een uitspraak van de beklagcommissie over een beslissing als bedoeld in artikel 40, eerste lid kan volgens de Raad als een beschikking in de zin van artikel 7, tweede lid onder i van de LAR worden beschouwd. De memorie van toelichting behorende bij de LAR zwijgt over de reden waarom een dergelijke beschikking uitgezonderd is van beroep bij het Gerecht. Aansluiting is daarom gezocht bij de Nederlandse Algemene Wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de literatuur daarover.

Ook de Awb is niet van toepassing op penitentiaire inrichtingen[5]. Uit de memorie van toelichting bij de Awb blijkt dat met de uitsluiting beoogd is recht te doen aan het eigenstandige en uitputtende karakter van de strafvorderlijke regelingen. Deze overweging geldt zeker ook voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen. Het gaat hier om burgers die vanwege hun vrijheidsontneming in een permanente afhankelijkheidsrelatie staan tot de overheid die tot in detail hun bestaan beheerst. Derhalve is sprake van een intensief verkeer tussen de burger en het bestuursorgaan, maar deze relatie heeft toch een ander karakter dan die tussen de vrije burger en de overheid. Het op de penitentiaire setting van toepassing verklaren van het stelsel van rechtswaarborgen van de Awb op elke beslissing die de gedetineerde raakt zou een overspanning vormen van haar mogelijkheden[6]. De Raad gaat er van uit dat het vorenstaande ook de achterliggende gedachte van de wetgever is geweest bij de opneming van artikel 7, tweede lid, onder i in de LAR. Is de bestuursrechter, zoals hier het geval is, niet bevoegd te oordelen over een geschil tussen de overheid en een burger, dan kan men zich in beginsel door een vordering in te stellen op grond van onrechtmatige daad tot de civiele rechter wenden.

De Raad beveelt aan een onderzoek te verrichten naar andere manieren waarop het beklagrecht van de gedetineerde zou kunnen worden versterkt.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 44a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel J van het initiatiefontwerp) te schrappen.

 2. De memorie van toelichting

a.   Het toe te kennen arbeidsloon aan gedetineerden

Ingevolge het geldende artikel 26, eerste lid  van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen wordt het toe te kennen arbeidsloon aan de gedetineerden voor het verrichten van arbeid vastgesteld door de minister. In artikel 18, eerste lid van het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999 is dit bedrag vastgesteld op NAf 1,25 netto respectievelijk NAf 2,- netto voor ieder vol uur daadwerkelijk verrichte arbeid van respectievelijk eenvoudige respectievelijk gespecialiseerde aard. In het voorgestelde artikel 26 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel D van het initiatiefontwerp) wordt het door de minister toe te kennen arbeidsloon aan gedetineerden gekoppeld aan een minimum bedrag. Dit bedrag bedraagt ten minste vijftig procent van het ten tijde van het verrichte arbeid geldende minimumloon als bedoeld in de Landsverordening minimumlonen. Volgens de toelichting op genoemd artikel beoogt de wijziging de hoogte van het arbeidsloon onafhankelijk te maken van het oordeel van de minister en wordt tevens voorkomen dat een periodieke aanpassing van de hoogte van het arbeidsloon achterwege blijft.

De door de indieners voorgestelde verhoging van het aan de gedetineerden toe te kennen arbeidsloon betreft een verhoging van circa 50% van het huidige arbeidsloon dat aan hen wordt uitbetaald. De Raad mist voornoemde informatie in de memorie van toelichting. De Raad vraagt zich af of de overheid gezien de precaire financiële situatie waarin het land Curaçao zich thans bevindt, genoemde verhoging kan dragen.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan. 

1. De ontvangst en het bezit van goederen door de gedetineerden

Zoals hiervoor onder I. Algemeen reeds naar voren is gebracht, is het in het voorgestelde artikel 30a van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen bepaalde bijna identiek aan artikel 23 van de Gevangenismaatregel 1999. Het voorgestelde artikel 30a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen verschilt van artikel 23, tweede lid van de Gevangenismaatregel 1999 met betrekking tot het bedrag dat gedetineerde, naast het met arbeid verdiende bedrag en de mogelijke opbrengsten van door hem buiten de verplichte arbeidsuren vervaardigde producten, die geschikt zijn voor de verkoop, per kalendermaand van derden maximaal mag ontvangen. In artikel 23, tweede lid van de Gevangenismaatregel 1999 is dit bedrag vastgesteld op maximaal NAf 500,- per maand en in het voorgestelde artikel 30a, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen wordt voorgesteld dit bedrag vast te stellen op  50 procent van het bedrag dat bepaald is als nettominimumloon per maand bij een 40-urige werkweek, als bedoeld in de Landsverordening minimumlonen. Dit is een verhoging van maximaal circa NAf 295,- per maand. Verder  wordt in het derde lid van laatstgenoemde artikel voorgesteld dat de gedetineerde bij opneming in de inrichting eenmalig een geldbedrag gelijk aan het in het tweede lid bepaalde bedrag, gelijk aan circa NAf 795,- van derden mag  ontvangen. 

De Raad adviseert in de memorie van toelichting de verschillen met de huidige regelingen te vermelden.

c.   Contact met de buitenwereld

In het nieuw in te voegen Hoofdstuk VIIIb van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel H van het initiatiefontwerp) zijn diverse wijzen waarop een gedetineerde contact met de wereld buiten de inrichting kan onderhouden samengebracht. Het gaat om de correspondentie, bezoek, het telefoneren en de contact met de vertegenwoordigers van de media. De Raad constateert dat omtrent voornoemde onderwerpen met uitzondering van het contact met vertegenwoordigers van de media al enkele regels gesteld zijn in de Gevangenismaatregel 1999 en het Huishoudelijk reglement penitentiaire inrichtingen 1999. Uit de memorie van toelichting kan niet duidelijk worden opgemaakt ten aanzien van welke aspecten van genoemde onderwerpen die reeds geregeld zijn thans in het initiatiefontwerp wijzigingen worden aangebracht.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

d.   Bezoek zonder toezicht

In het voorgestelde artikel 33g van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen  (artikel I, onderdeel H van het initiatiefontwerp) is het bezoek zonder toezicht geregeld. Deze wijze van bezoek bestaat op grond van de geldende regelgeving er nog niet en wordt ook nog niet in de praktijk toegepast.  Uit het inspectierapport van de Raad voor de rechtshandhaving blijkt dat de gedetineerden behoefte hebben aan een regeling voor bezoek zonder toezicht. Hiervan wordt geen melding gemaakt in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting daarop in te gaan.

 e.   Uitvoering van het bezoek zonder toezicht

Bezoek zonder toezicht vindt ingevolge het voorgestelde artikel 33g, vijfde lid, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel H van het initiatiefontwerp) plaats in een vertrek of een andere daartoe geschikt bevonden en ingerichte ruimte in de inrichting. In dit kader rijst de vraag of de inrichtingen (zowel de gevangenis als het huis van bewaring) voldoende zijn uitgerust met personeel en geschikte ruimtes om het bezoek zonder toezicht mogelijk te maken.

Daarnaast staat in het voorgestelde art. 33g, vijfde lid dat de directeur de duur van het bezoek zonder toezicht bepaalt met dien verstande dat het bezoek ten minste 120 minuten moet duren. In de memorie van toelichting is geen voorbeeld of voorbeelden gegeven waarmee de directeur rekening zal houden om een langere duur van het bezoek te kunnen bepalen. Dit ter voorkoming van willekeur.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het bovenstaande in te gaan.

 f.    Onderwijs en vorming

Ingevolge het voorgestelde artikel 35a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel I van het initiatiefontwerp) draagt de minister in samenwerking met de minister van onderwijs volgens bij landsbesluit te stellen regels zorg voor het in voldoende mate beschikbaar zijn van mogelijkheden tot onderwijs en vorming. Volgens het tweede lid is het volgen van aangeboden onderwijs verplicht voor gedetineerden tot de leeftijd van 22 jaar. Bovengenoemd artikel beoogt volgens de memorie van toelichting een herschrijving mogelijk te maken van het landsbesluit uit 1998 regelende de instelling van cursussen ten behoeve van de ontwikkeling van gedetineerden in het eilandgebied Curaçao.  De Raad constateert dat voor voornoemd landsbesluit, houdende algemene maatregelen van de 6de juli 1994 regelende de instelling van cursussen ten behoeve van de ontwikkeling van gedetineerden in het eilandgebied Curaçao geen grondslag in de Landsverordening beginselen gevangeniswezen was opgenomen. Met het voorgestelde artikel 35a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel I van het initiatiefontwerp) wordt volgens de Raad deze grondslag alsnog gecreëerd. Naar het oordeel van de Raad verplicht het voorgestelde artikel de regering niet tot herschrijving van bovengenoemd landsbesluit, houdende algemene maatregelen.

De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  

 g.     Verhoging bedragen geldelijke tegemoetkoming

De gevolgen van een door de beklagcommissie vernietigde beslissing worden voor zover mogelijk ongedaan gemaakt. Indien de gevolgen van de vernietigde beslissing niet ongedaan kunnen worden gemaakt kan op grond van het huidige artikel 44, zesde lid, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen in bijzondere gevallen worden bepaald dat aan de klager een naar redelijkheid en billijkheid te bepalen geldelijke vergoeding zal worden uitgekeerd.  In voornoemd artikellid wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van het bedrag dat ten hoogste aan een klager als geldelijke tegemoetkoming kan worden uitgekeerd gedelegeerd aan de regering. In artikel 45, vijfde lid van de Gevangenismaatregel 1999 heeft de regering dat bedrag vastgesteld op maximaal NAf 2500,-. In het voorgestelde artikel 44, zesde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen (artikel I, onderdeel J  van het initiatiefontwerp) wordt de delegatiegrondslag weggenomen en wordt bepaald dat het bedrag dat als geldelijke tegemoetkoming aan de klager kan worden uitgekeerd tenminste NAf 2.500,- en ten hoogste NAf 10.000,- bedraagt. Opgemerkt zij dat de reden voor het wegnemen van bovengenoemde bevoegdheid die aan de regering is gedelegeerd niet in de memorie van toelichting wordt onderbouwd. Ook gaan de indieners in de memorie van toelichting niet in op de reden voor de verhoging van genoemd bedrag en of deze door het Land kan worden gedragen.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 4 december 2019

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

___________________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                            mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/31-19-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Algemeen

Voorgesteld wordt in het opschrift van het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting “Landsverordening van de 27ste juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen” te schrappen en de haakjes tussen “Landsverordening beginselen gevangeniswezen” te schrappen.

Ingevolge aanwijzing 175, tweede lid van de Awr wordt in een wijzigingsregeling binnen een afzonderlijk artikel de verschillende wijzigingen van een regeling aangeduid met hoofdletters. Overeenkomstig het derde lid van aanwijzing 175 van de Awr worden in het geval bedoeld in het tweede lid de verschillende wijzigingen in een artikel van een regeling aangeduid met Arabische cijfers of kleine letters. Opgemerkt zij dat bovengenoemde aanwijzingen in het initiatiefontwerp niet consistent worden toegepast. Zo wordt in artikel I, onderdeel B verschillende wijzigingen voorgesteld die allemaal zijn ondergebracht onder onderdeel B van artikel I. Het komt de overzichtelijkheid en de leesbaarheid van het initiatiefontwerp ten goede als elke wijziging van een bepaald artikel van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen zou worden aangeduid met een hoofdletter.  Verder zijn in artikel I, onderdeel A, vijf verschillende wijzigingsinstructies opgenomen. Drie van die instructies hebben betrekking op wijzigingen in de Landsverordeningen beginselen gevangeniswezen in zijn algemeenheid. De andere twee wijzigingsinstructies betreffen instructies tot wijziging van de artikelen 4 en 6 van genoemde landsverordening.  Genoemde wijzigingsinstructies zijn niet aangeduid met Arabische cijfers of kleine letters.

Voorgesteld wordt het initiatiefontwerp in zijn geheel met inachtneming van aanwijzing 175, tweede en derde lid aan te passen.

2. Het initiatiefontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt in de considerans “Landsverordening Beginselen Gevangeniswezen” te vervangen door “Landsverordening beginselen gevangeniswezen”

Voetnoot

Voorgesteld wordt “AB 2010, 87” te vervangen door “P.B. 1996, no. 73”.

Artikel I, aanhef

Voorgesteld wordt in de aanhef van artikel I “Landsverordening Beginselen Gevangeniswezen” te vervangen door “Landsverordening beginselen gevangeniswezen”.

Artikel I, onderdeel A

Voorgesteld wordt in de eerste en de tweede wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel A na het woord “het gesticht” en “gestichten”  het woord “telkens” in te voegen.

Voorgesteld wordt de derde wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel A het woord “steeds” te schrappen en na “direkteur” het woord “telkens” in te voegen.

Voorgesteld wordt de vierde wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel A te schrappen. De in genoemde instructie beoogde wijziging is reeds verricht in de Invoeringslandsverordening van het Wetboek van Strafrecht (P.B. 2011, no. 49) pagina 27. De citeertitel “Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen” in artikelen 4 en 6 van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen werd daarin vervangen door “Wetboek van Strafrecht”.

In de laatste wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel A wordt voorgesteld

“krankzinnigengesticht” te vervangen door “psychiatrische inrichting”. Overeenkomstig artikel 1, onderdeel a van de Landsverordening verpleging psychiatrische patiënten wordt  een krachtens artikel 1, onderdeel l, van de Landsverordening zorginstellingen[7] als zodanig aangewezen zorginstelling, gericht op behandeling, verpleging en verblijf van tenminste 10 personen met een psychische ziekte; aangeduid met psychiatrische ziekenhuis”.

Ook wordt voorgesteld in laatstgenoemde wijzigingsinstructie “artikel 6” te vervangen door “artikel 6, onderdeel a”

Artikel I, onderdeel B

Voorgesteld wordt in de eerste wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel B  als volgt te doen luiden:

Het opschrift van Hoofdstuk IV komt als volgt te luiden:

“Hoofdstuk IV Doelstelling, beheer en toezicht”.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel B (het voorgestelde artikel 13, tweede lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) de verwijzing naar artikel 15a te schrappen. Artikel 15a bestaat niet. Ook wordt voorgesteld de zinsnede “van deze landsverordening” te schrappen.

Volgens aanwijzing 173, eerste lid van de Awr wordt vervanging van een tekst in een regeling vorm gegeven met de uitdrukking “wordt vervangen door:” of, voor zover dit taalkundig mogelijk is, met de uitdrukking “komt te luiden:”. Voorgesteld wordt het initiatiefontwerp met inachtneming van bovengenoemde aanwijzing aan te passen.  Hieronder zijn voorbeelden gegeven van een aantal aanpassingen dat met inachtneming van bovengenoemde aanwijzing in het initiatiefontwerp moeten worden aangebracht:

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel B (het voorgestelde artikel 14) van het initiatiefontwerp de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

Artikel 14 komt als volgt te luiden:

Artikel 14

Het beheer […]

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel C (het voorgestelde artikel 19, tweede lid) van het initiatiefontwerp de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

Artikel 19, tweede lid komt als volgt te luiden:

2. Het regime […]

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel C (het voorgestelde artikel 19, tweede lid) van het initiatiefontwerp, derde volzin “ongeoorloofd onderscheid” te vervangen door “ongerechtvaardigd onderscheid”.

Voorgesteld wordt de in artikel I, onderdeel C (het voorgestelde wijziging van artikel 20, eerste lid) opgenomen wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

In artikel 20, eerste lid vervalt “bij voorkeur”.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel C (het voorgestelde artikel 21) van het initiatiefontwerp de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

Artikel 21 komt als volgt te luiden:

Artikel 21

Onverminderd […]

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel D (het voorgestelde artikel 26) van het initiatiefontwerp de wijzigingsinstructie als volgt te doen luiden:

Artikel 26 komt als volgt te luiden:

Artikel 26

1. Het aan […]
    
   Ook wordt ten aanzien laatstbedoelde wijzigingsinstructie voorgesteld de formulering van het derde lid van het voorgestelde artikel 26 overeenkomstig het bepaalde in aanwijzing 22, tweede lid, van de Awr aan te passen.
    
   Verder wordt voorgesteld in artikel I, onderdeel D (het voorgestelde artikel 26) van het initiatiefontwerp “minimumloon” te vervangen door “minimumuurloon”.
    
   Voorgesteld wordt de wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel E als volgt te doen luiden:
    
   Na artikel 30, wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
   Hoofdstuk VIa Ontvangst en bezit van goederen tijdens het verblijf in de inrichting
    
   Voorgesteld wordt de wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel G als volgt te doen luiden:
    
   Na artikel 33, wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
   Hoofdstuk VIIIa Voeding
    
   Voorgesteld wordt de wijzigingsinstructie van artikel I, onderdeel H als volgt te doen luiden:
    
   Na artikel 33c, wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
   Hoofdstuk VIIIb Contact met de buitenwereld
    
   Artikel I, onderdeel G
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel G (artikel 33b, derde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) “gestichtsarts” te vervangen door “de arts van de inrichting”.
    
   Artikel I, onderdeel H
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel H (artikel 33d, tweede lid, van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) de verwijzing naar “artikel 37, eerste en tweede lid” te vervangen door “artikel 33e eerste en tweede lid”.
    
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel H (artikel 33e, eerste lid, onder h van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) “commissie van toezicht” te vervangen door “Commissie van Toezicht” en “een beklagcommissie” te vervangen door “de beklagcommissie”.
    
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel H (artikel 33f, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) “de huisregels” te vervangen door  “het huishoudelijk reglement”.
    
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel H (artikel 33f, vierde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) “artikel 33a, vierde lid” te vervangen door “artikel 33d, vierde lid”. 
    
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel H (artikel 33g, vierde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) aan het slot van de aanhef een dubbele punt op te nemen en in onderdeel a “beoog” te schrappen.
    
   Artikel I, onderdeel I
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel I (artikel 35a, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) “landsbesluit” te vervangen door “landsbesluit, houdende algemene maatregelen,”.
    
   Artikel I, onderdeel J
   Voorgesteld wordt in het voorgestelde artikel I, onderdeel I (artikel 40, eerste lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen), onder d “landverordening” te vervangen door “bij of krachtens landsverordening”.
    
   Voorgesteld wordt de wijzigingsinstructie in het voorgestelde artikel I, onderdeel I (artikel 44, zesde lid van de Landsverordening beginselen gevangeniswezen) als volgt te laten luiden:
   Artikel 40, zesde lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. De voorlaatste volzin vervalt.
2. De laatste volzin komt als volgt te luiden: In bijzondere […].

3.  De memorie van toelichting

Pagina 2

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok “onderhoudt” te vervangen door “onderhoud”.

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, derde volzin “samengang” en “daarmeer” te vervangen door “samenhang” en “daarmee”.

Pagina 4

Voorgesteld wordt de laatste volzin onder “Artikel 30a” te schrappen. Genoemde volzin slaat niet op hetgeen in de tekst daarvoor gezegd wordt.

Pagina 6

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, derde volzin van onderaf “realties” te vervangen door ‘relaties”.

Voorgesteld wordt in de laatste volzin onder “Artikel 33g,eerste lid” “meer” te schrappen.

Pagina 7

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok “penitetiare inrichtingen” te vervangen door penitentiaire inrichtingen” en “verrwachten” te vervangen door “verwachten”.

[1] Zie de artikelen 13, 17, 28 en 23 van de Gevangenismaatregel 1999

[2] Sommers N. en Jansen J, “Seks in penitentiaire inrichtingen twintig jaar later: seksuele rechten in

detentie” 8 januari 2019, pagina 2, onder 2. “Beleving van seksualiteit een recht van gedetineerden?”

[3] Artikel 4, eerste lid van de Penitentiaire beginselenwet en de toelichting daarop.

[4] Inspectierapport Penitentiaire inrichting Curaçao 1 van de Raad voor de rechtshandhaving mei 2017,

     pagina 37

[5] Zie artikel 1.6. Awb

[6] Memorie van toelichting op de Penitentiaire beginselenwet Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995,24  263, nr.3, pagina 9

[7]  P.B. 2007, no. 19.