Adviezen
RvA no. RA/31-23-LB: Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de bezoldiging en toelagen van ambtenaren in dienst van de Veiligheidsdienst Curacao (Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel)
Ontvangstdatum: 29/11/2023
Publicatie datum: 06/05/2025
(zaaknummers 2016/31041, 2019/001283 en 2021/043760)
Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de bezoldiging en toelagen van ambtenaren in dienst van de Veiligheidsdienst Curaçao (Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel)
(zaaknummers 2016/31041, 2019/001283 en 2021/043760)
Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 27 november 2023 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 5 februari 2024, bericht de Raad u als volgt.
I. Inhoudelijke opmerkingen
1. Het ontwerp
a. Artikel 2
Bijlage behorende bij het landsbesluit
Volgens artikel 2, tweede lid, van het ontwerp van het Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel (hierna: het ontwerp) geldt als loon voor de ambtenaar die te werk is gesteld bij de Veiligheidsdienst Curaçao (hierna: VDC) een als zodanig in de bij dat landsbesluit behorende bijlage vermelde bezoldigingsschaal.
Artikel 5 van het ontwerp betreffende de herinschaling van het huidige VDC-personeel conform het voorgestelde in artikel 7 van het ontwerp werkt terug tot 1 januari 2014. De Raad gaat er daarom van uit dat de in bedoelde bijlage vermelde bedragen betrekking hebben op het jaar 2014 en als zodanig gelden tot en met 2018. In 2023 zijn de bezoldigingsschalen van de huidige bezoldigingsstructuren binnen de VDC (de zogenoemde P-schalen en de schalen volgens het Bezoldigingslandsbesluit 1998) namelijk met terugwerkende kracht voor de jaren 2019 en 2020 geïndexeerd.
In het ontwerp is echter geen bepaling opgenomen die in de (formele) vervanging van genoemde bijlage voorziet, althans die een wijziging van de in die bijlage vermelde bedragen mogelijk maakt.
De Raad adviseert de regering de (formele) vervanging of wijziging van voormelde bijlage in het ontwerp mogelijk te maken.
b. Artikel 3
In de toelichting op artikel 3 van het ontwerp[1] wordt steeds gesproken over het aanwijzen van ambtenaren die ‘bereikbaar en oproepbaar’ dienen te zijn voor de VDC. Dit is ook het geval in artikel 3, tweede lid, van het ontwerp. In artikel 3, eerste lid, van het ontwerp wordt echter gesproken over een ambtenaar die ‘beschikbaar’ dient te zijn voor de dienst.
De Raad adviseert de regering onder verwijzing naar aanwijzing 44 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) hetzelfde begrip consequent met dezelfde termen aan te halen.
c. Artikel 5
1°. De formulering van de overgangsregeling
Het ontwerp strekt volgens de considerans ertoe nieuwe regels vast te stellen met betrekking tot de bezoldiging en toelage van de ambtenaren die tewerkgesteld zijn bij de VDC.
Volgens de nota van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de nota van toelichting) zal met de invoering van een aparte bezoldigingsstructuur ten behoeve van het VDC-personeel de discrepantie tussen de inschaling, beloning en bevordering van het VDC-personeel van vóór 10 oktober 2010 en de inschaling, beloning en bevordering van het VDC-personeel van ná 10 oktober 2010 worden rechtgetrokken, zodat laatstgenoemden net als het personeel dat in dienst zal treden na de inwerkingtreding van de nieuwe bezoldigingsregeling, op dezelfde wijze zullen worden ingeschaald, beloond en bevorderd.[2]
Artikel 5 van het ontwerp beoogt in het licht van het voorgaande een overgangsregeling te treffen voor het VDC-personeel dat vóór de inwerkingtreding van de nieuwe bezoldigingsstructuur werkzaam is (of was) bij de VDC. De peildatum van deze overgangsregeling is vastgesteld op 1 januari 2014. De letterlijke tekst van het eerste zinsdeel in artikel 5, eerste lid, van het ontwerp namelijk ‘een ambtenaar die is aangesteld met ingang van 1 januari 2014’ kan echter tot onduidelijkheid leiden en een deel van het VDC-personeel onterecht buiten de reikwijdte van de overgangsbepaling laten.
De Raad adviseert de regering artikel 5, eerste lid, van het ontwerp te herformuleren. Daarbij kunnen woorden als ‘op of na 1 januari 2014 werkzaam was’ worden gebruikt.
2°. Het begrip ‘bezoldigingstrede’
In artikel 5, tweede lid, van het ontwerp wordt het begrip ‘bezoldigingstrede’ gebruikt. Dit begrip wordt echter niet gedefinieerd in het ontwerp.
De Raad adviseert de regering het begrip ‘bezoldigingstrede’ in het ontwerp te definiëren.
3°. De bedragen in de bezoldigingsschalen
Artikel 5 van het ontwerp regelt de overgang van het VDC-personeel wat betreft zijn bezoldiging volgens de huidige bezoldigingsstructuren (de zogenoemde P-schalen en de schalen volgens het Bezoldigingslandsbesluit 1998) naar de nieuwe bezoldigingsstructuur. Volgens het eerste lid van dat artikel wordt betrokkene in een bezoldigingsschaal met hetzelfde volgnummer geplaatst als het volgnummer van de bezoldigingsschaal waarin hij direct vóór de inwerkingtredingsdatum van het Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel is geplaatst.
Het tweede lid van genoemd artikel bepaalt in de eerste zin dat bij de vaststelling van de bezoldigingstrede van de ambtenaar in de nieuwe bezoldigingsstructuur, voor betrokkene de bezoldigingstrede geldt met hetzelfde bedrag als dat van zijn bezoldiging vóór de inwerkingtredingsdatum van het Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel. Indien dat bedrag niet voorkomt in de bezoldigingsschaal waarin hij volgens het genoemde eerste lid wordt geplaatst, geldt als bezoldigingstrede de trede met het naast hogere bedrag in die schaal (artikel 5, tweede lid, tweede zin, van het ontwerp).
In tegenstelling tot de bezoldigingsschalen volgens het Bezoldigingslandsbesluit 1998, heeft de Raad ook na navraag geen kennis kunnen nemen van de officiële inrichting van de zogenoemde P-schalen nadat de bedragen in die schalen in 2013 zijn geïndexeerd. De Raad adviseert de regering om die reden per VDC-medewerker in een P-schaal nauwkeurig te controleren of het voorgestelde artikel 5, tweede lid, tweede zin, van het ontwerp in alle gevallen kan worden uitgevoerd.
4°. Mogelijk hogere toelage door terugwerkende kracht
De Raad adviseert de regering er rekening mee te houden dat de toepassing van artikel 5, tweede lid, tweede zin, van het ontwerp betrokkene in bepaalde gevallen met terugwerkende kracht recht zou kunnen geven op een (iets) hogere toelage (of andersoortige vergoeding op de bezoldiging). Bijvoorbeeld in de gevallen waarin de toelage (of andere vergoeding) – anders dan de toelagen en vergoedingen bedoeld in de artikelen 3 en 4 van het ontwerp – als een percentage van de bezoldiging of als een verschil in relatie tot de bezoldiging wordt berekend.
2. De nota van toelichting
a. De financiële gevolgen voor het Land
1°. De financiële gevolgen in het jaar 2021
Volgens artikel 7 van het ontwerp werkt de invoering van de nieuwe bezoldigingsstructuur – met uitzondering van de artikelen 3 en 4 betreffende toelagen en vergoedingen – terug tot 1 januari 2014. Aan deze terugwerking zijn financiële consequenties voor het Land verbonden, in die zin dat bij de inpassing van de bezoldiging van het personeel van de VDC in de nieuwe bezoldigingsstructuur vanwege het ontbreken van een gelijk bedrag bij de tredes in een schaal, het naast-hogere bedrag in die schaal wordt toegekend. In de eerste alinea van de financiële paragraaf wordt ten aanzien van de terugwerking van de nieuwe bezoldigingsstructuur, het jaartal 2021 genoemd met daarmee samenhangende kosten van circa NAf 579.000.
De Raad adviseert de regering het vorengenoemd jaartal voor terugwerking te corrigeren en de hoogte van de daarmee samenhangende kosten eventueel aan te passen.
2°. De geraamde kosten op jaarbasis
In de eerste alinea van de financiële paragraaf wordt vermeld dat op jaarbasis de kosten – exclusief vakantiegeld en eventuele trede en indexering – rond de NAf 554.000 zullen bedragen.
Volgens artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 in samenhang met aanwijzing 157, onderdelen e en h, van de Awr[3] moet in de financiële paragraaf de financiële gevolgen voor het Land en de dekking door het Land worden vermeld. In de financiële paragraaf wordt heel summier ingegaan op de dekking van de kosten voortvloeiende uit de invoering van de nieuwe bezoldigingsstructuur. Er kan volgens de Raad niet worden opgemaakt of er voldoende financiële ruimte beschikbaar is voor de dekking van de betrokken kosten. Vermeldenswaardig in dit verband is dat het Ministerie van Financiën – in zijn brief van 9 oktober 2023 (zaaknummer 2022/042573) – positief geadviseerd heeft over het onderhavige ontwerp, onder de voorwaarde dat het Ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2025 en de daaropvolgende dienstjaren voor (budget neutrale) dekking zorgt.
In het licht van het vorenstaande en rekening houdend met artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 in samenhang met aanwijzing 157, onderdelen e en h, van de Awr, adviseert de Raad de regering in de nota van toelichting te becijferen hoe de (budget neutrale) dekking van de kosten – zowel van de terugwerking als van de structurele – zal geschieden. Voorts attendeert de Raad de regering erop bij kwantificering van de betreffende kosten ook rekening te houden met de recentelijk door de overheid toegepaste indexering van de bezoldiging van de ambtenaren en tevens met de (verwachte) inwerkingtredingsdatum van het onderhavige landsbesluit. Immers hoe later dit landsbesluit in werking treedt des te hoger het gekwantificeerde bedrag aan kosten als gevolg van terugwerking zal oplopen.
b. Operationele functies
De Raad leest uit de nota van toelichting[4] in samenhang met artikel 1, onder a, van het ontwerp enerzijds dat alle ambtenaren werkzaam bij de VDC volgens de nieuwe bezoldigingsstructuur (conform het voorgestelde in het ontwerp) beloond zullen worden.
Aan de andere kant wordt in de nota van toelichting[5] ook gesteld dat de V-schalen (zoals de schalen volgens de nieuwe bezoldigingsstructuur kennelijk worden aangeduid) van toepassing zullen zijn op het personeel dat is benoemd in een functie die per 10 oktober 2010 als operationele functie is aangemerkt. Nog daargelaten of de ambtenaren die werkzaam zijn bij de VDC behalve in operationele functies ook in andere functies benoemd kunnen zijn, wekt het gestelde in de nota van toelichting de indruk dat deze ambtenaren die in een andere functie zijn benoemd dan operationele functies niet onder de reikwijdte van het ontwerp (de zogenoemde V-schalen) vallen.
De Raad adviseert de regering deze mogelijke tegenstrijdigheid in de formulering van de nota van toelichting te corrigeren of te verduidelijken en in het andere geval het specifiek vermelden van de ‘operationele functies’ (als mogelijk onderscheidend criterium) in de nota van toelichting, toe te lichten.
c. De bezoldiging
In artikel 2, tweede lid, van het ontwerp wordt afgeweken van artikel 1, onder d, van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (de definitie van het begrip ‘bezoldiging).
Echter wordt volgens de nota van toelichting[6] in het ontwerp met het begrip ‘bezoldiging’ bedoeld ‘de bezoldiging genoemd in artikel 1, onder d, van het Bezoldigingslandsbesluit 1998’.
De Raad adviseert de regering de nota van toelichting in overeenstemming te brengen met het ontwerp.
d. De bevoegde minister
Onder verwijzing naar artikel 3, tweede lid, van het ontwerp in samenhang met artikel 1, onder e, van het ontwerp adviseert de Raad de regering ‘de Minister van Financiën’ op pagina 3, in het voorlaatste tekstblok van de nota van toelichting te vervangen door ‘de Minister van Algemene Zaken’.
II. Openbaarmaking van het advies van de Raad
Conform de afspraak die de Raad met de regering hierover heeft gemaakt[7], plaatst de Raad zijn adviezen over ontwerplandsbesluiten, houdende algemene maatregelen, op zijn website op het moment dat het betreffende landsbesluit in het Publicatieblad wordt bekendgemaakt.
Onder verwijzing naar de brief van de VDC van 26 oktober 2023 (met kenmerk VDC-K064-2023) wordt u erop geattendeerd, dat dit advies op de website van de Raad zal worden geplaatst zes weken nadat het Bezoldigingslandsbesluit VDC-personeel in het Publicatieblad wordt bekendgemaakt, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.
III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering daarmee rekening te houden voordat een besluit genomen wordt.
Willemstad, 6 februari 2023
de wnd. Ondervoorzitter, de Secretaris,
___________________ _____________________
dr. J. Sybesma mevr. mr. C. M. Raphaëla
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/31-23-LB
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
1. Het ontwerp
a. Het opschrift en de considerans
Voorgesteld wordt ‘in dienst van’ telkens te vervangen door ‘tewerkgesteld bij’.
b. Artikel 1
Voorgesteld wordt in:
– onderdeel a ‘te werk gesteld’ te vervangen door ‘tewerkgesteld’;
– onderdelen c, d, respectievelijk e ‘dienst’, ‘hoofd’ respectievelijk ‘minister’ te vervangen door ‘Dienst’, Hoofd’ respectievelijk ‘Minister’. Zie ook de artikelen 3 en 4 van het ontwerp waarin genoemde begrippen voorkomen.
c. Artikel 3
In artikel 1 is het begrip ‘dienst’ omschreven als ‘de Veiligheidsdienst Curaçao’. Om deze reden wordt voorgesteld om in het eerste en tweede lid ‘van de Veiligheidsdienst Curaçao’ te schrappen.
d. Artikel 5
Voorgesteld wordt in het eerste lid:
- ‘de bijlage’ te vervangen door ‘de bij dit landsbesluit behorende bijlage’; en
- na ‘de inwerkingtredingsdatum’ in te voegen ‘van dit landsbesluit’.
Voorgesteld wordt in het tweede lid:
– in de eerste zin ‘inwerkingtreding’ te vervangen door ‘de inwerkingtredingsdatum’; en
– in de laatste zin ‘die met’ te schrappen.
e. Artikel 6
Voorgesteld wordt:
- ‘de inwerkingtreding’ te vervangen door ‘de inwerkingtredingsdatum’;
- ‘artikel’ te vervangen door ‘de artikelen’;
- na ‘berusten’ in te voegen ‘nadien’; en
- ‘vervallen’ te vervangen door ‘worden ingetrokken’.
f. Artikel 7
Voorgesteld wordt ‘artikel’ te vervangen door ‘de artikelen’ en ‘tot’ te vervangen door ‘tot en met’.
2. De nota van toelichting
Pagina 3
– Voorgesteld wordt in de tweede alinea, voorlaatste zin ’In laatste’ te vervangen door ‘In het laatstgenoemde landsbesluit’.
– In de voorlaatste alinea, de tweede zin dient ‘zijt opgemerkt’ vervangen te worden door ‘moet worden opgemerkt’.
– Voorgesteld wordt in de laatste zin ‘Het structuur’ te vervangen door ‘De structuur’ en dient ‘is voorgezet’ vervangen te worden door ‘is voortgezet’.
__________________________
[1] Pagina 3, tweede en vierde tekstblok, van de nota van toelichting.
[2] Pagina 2, eerste tekstblok, van de nota van toelichting.
[3] Deze aanwijzing bepaalt dat de toelichting op een ontwerpregeling een verantwoording van de lasten van een regeling voor de overheid, voor burgers, bedrijven en instellingen dient te bevatten.
[4] Pagina 2, eerste tekstblok, van de nota van toelichting.
[5] Pagina 2, eerste tekstblok, laatste zin, van de nota van toelichting
[6] Pagina 3, derde tekstblok, van de nota van toelichting.
[7] Zie het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad.