RvA no. RA/33-19-LV

Initiatiefontwerplandsverordening regelende de vaststelling van regels inzake de verplichting van de regering van Curaçao tot de periodieke publicatie van beleidsinformatie personeel (Zittingsjaar 2019-2020-154)

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 7 oktober 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  20 januari 2020, bericht de Raad u als volgt.

1. Inhoudelijke opmerkingen 

1. Aanleiding voor een nieuwe regeling
    
   Aanleiding voor de Initiatiefontwerplandsverordening regelende de vaststelling van regels inzake de verplichting van de regering van Curaçao tot de periodieke publicatie van beleidsinformatie personeel (hierna: het initiatiefontwerp) is de veronderstelling dat de Eilandsverordening houdende regels inzake de verplichting van het Bestuurscollege tot periodieke publikatie van beleidsinformatie (A.B. 1998, no. 4) door plaatsing van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (hierna: ERNA) op de zogenoemde negatieve lijst, is komen te vervallen[1].
   Deze veronderstelling is echter onjuist. In de aanhef van genoemde eilandsverordening betreffende de publicatie van beleidsinformatie, die sedert 10 oktober 2010 de status van landsverordening heeft gekregen[2]  wordt verwezen naar artikel 61[3] in samenhang met artikel 24[4] van de ERNA. De artikelen waarnaar verwezen wordt, geven niet een grondslag voor of de aanleiding voor genoemde eilandsverordening. Deze artikelen moeten naar het oordeel van de Raad gezien worden in het licht van de (staatsrechtelijke) structuur van en de bevoegdheidsverdeling binnen het toenmalige land de Nederlandse Antillen en het eilandgebied Curaçao.

Artikel 24 van de ERNA bepaalt in het eerste lid kort gezegd dat de eilandsraad alles mag doen wat tot de eigen aangelegenheden van het eilandgebied behoort mits geen ander over datzelfde onderwerp reeds wettelijk bevoegd is. Het tweede lid van artikel 24 van de ERNA geeft aan dat eventuele regelingen door de eilandsraad over bedoelde aangelegenheden in de vorm van eilandsverordeningen kan plaatsvinden.

Artikel 61 van de ERNA houdt aan de andere kant een verplichting in voor het bestuurscollege om een verslag over de toestand van het eilandgebied aan de eilandsraad aan te bieden. Voor die verplichting geeft artikel 61 van de ERNA geen opdracht om met een regeling ter zake te komen. Was dat wel het geval dan zou die regeling als een uitvoeringsregeling van de ERNA gezien moeten worden.

De Raad concludeert gezien het voorgaande dat de plaatsing van de ERNA op de negatieve lijst geen gevolgen heeft voor de rechtsgeldigheid van de Eilandsverordening houdende regels inzake de verplichting van het Bestuurscollege tot periodieke publikatie van beleidsinformatie, hetgeen na 10 oktober 2010 gelezen moet worden als een verplichting voor de regering van Curaçao tot periodieke publicatie van beleidsinformatie.

Echter, aangezien het bepaalde in genoemde (ei)landsverordening[5] enigszins verouderd is en het verouderde gedeelte ook niet in het initiatiefontwerp voorkomt (onder andere het onderdeel over financiën), adviseert de Raad genoemde nog geldende landsverordening in het initiatiefontwerp dat daarvoor in de plaats zal treden, expliciet in te trekken.

1. Het ontwerp
    De considerans

1. Naar aanleiding van het hiervoor gestelde adviseert de Raad de eerste overweging van de considerans van het initiatiefontwerp te schrappen. In plaats daarvan wordt voorgesteld te verwijzen naar artikel 91 van de Staatsregeling van Curaçao, waarin is bepaald dat de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens bij landsverordening vastgestelde regels betracht. Zie echter wel aanwijzing 86, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving met betrekking tot de aanhef van een landsverordening.
    
2. De verantwoordelijke minister
   Artikel 1, eerste lid, van het ontwerp bepaalt dat de regering bepaalde documenten betreffende het personeel aan de Staten moet aanbieden. De regering wordt in het derde en vierde lid van genoemd artikel voorts belast met openbaarmaking van bedoelde documenten en wordt in artikel 2 van het ontwerp opgedragen een verslag van de bevindingen van de Stichting Overheidsaccountantsbureau aan de Staten te overleggen.
   In de praktijk zijn het echter de ministers die, ieder op hun gebied, het regeringsbeleid uitvoeren en daarvoor aan de Staten verantwoording afleggen. De publicatie van beleidsinformatie over het personeel valt naar het oordeel van de Raad onder de verantwoordelijkheid van de minister die belast is met het personeelsbeleid van de regering.
    
   In het licht van het voorgaande adviseert de Raad in het ontwerp de woorden “de regering van Curaçao” steeds te vervangen door de “minister die belast is met het personeelsbeleid” en in de memorie van toelichting daarop in te gaan.
    
3. De term “wachtgeld”
   Artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het ontwerp bepaalt onder andere dat een overzicht van alle toekenningen van wachtgeld aan de Staten aangeboden moet worden.
   De betekenis van de term “wachtgeld” kan afhankelijk van de tijd verschillend zijn. Ter verduidelijking kan het begrip in het initiatiefontwerp gedefinieerd worden. Met hetzelfde doel kan ook verwezen worden naar regelingen waarin de term “wachtgeld” gedefinieerd wordt.
   De Raad adviseert gezien het voorgaande de term “wachtgeld” te definiëren (zie aanwijzing 94 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
    
4. Categorie personeel
    
   1°. Algemeen
   Artikel 1, tweede lid, van het ontwerp geeft de categorieën aan waarover informatie als bedoeld in het eerste lid aan de Staten aangeboden moet worden. In onderdeel a van genoemd artikellid worden de ambtenaren, de arbeidscontractanten en de arbeiders in dienst van het Land als verschillende categorieën van het personeel genoemd. Bij deze verschillende categorieën wordt niet verwezen naar een wettelijke regeling waarin zij gedefinieerd worden. Om die reden moet worden uitgegaan van de in het normale spraakgebruik gangbare betekenis van die categorieën.
   Over de betekenis van het begrip “ambtenaar” zal doorgaans geen misverstand bestaan. Bedoeld zal zijn de ambtenaren in de zin van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (hierna: LMA). Een arbeidscontractant is doorgaans iemand die tijdelijk of voor onbepaalde tijd voor de overheid werkt op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De term “arbeiders” is daarentegen zonder nadere uitleg niet per definitie  duidelijk.
   De Raad adviseert ter verduidelijking de termen “ambtenaar”, “arbeidscontractant” en “arbeiders” te definiëren.
    
   2°. Arbeiders en werklieden
   De “arbeider” wordt in de Loonregeling Werknemers Curaçao 1969 gekwalificeerd als een “werknemer” die op arbeidsovereenkomst, onder genot van een weekloon, in dienst is. De “arbeider” kan op grond van artikel 1, eerste lid, van de Werkliedenverordening 1944 na vijf jaar als werkman worden aangesteld. Hij is geen ambtenaar in de zin van de LMA en heeft een eigen pensioenregeling en een daaraan gerelateerde aparte pensioenfonds. Het onderscheid tussen “arbeiders”, “werklieden” en “ambtenaren” dateert van lang geleden en is historisch verklaarbaar. “Arbeiders” en “werklieden” behoorden tot de lager betaalde werknemers die werkzaam waren bij verschillende diensten – bijvoorbeeld bij de vuilophaaldienst als voorloper van de huidige Selikor N.V. – van het toenmalige eilandgebied Curaçao en het land de Nederlandse Antillen. De noodzaak om bedoeld onderscheid te blijven handhaven is naar het oordeel van de Raad inmiddels achterhaald. Voor zover de Raad heeft kunnen nagaan worden in de praktijk dan ook geen nieuwe arbeiders en werklieden meer geworven en het aantal dat nog werkzaam is, is minimaal. Aangezien de “arbeider” na vijf jaar aangesteld kan worden als “werkman” kan het zelfs zo zijn dat er inmiddels geen “arbeiders” meer voor de overheid werken, maar alleen “werklieden”. Aangezien formeel nog de mogelijkheid bestaat dat het aantal personen dat tot deze categorie behoort, zou kunnen voortbestaan c.q. toenemen, moet echter ook met deze groep rekening gehouden worden. De Raad constateert evenwel dat in het initiatiefontwerp alleen van de “arbeiders” informatie verwacht wordt en niet van de “werklieden”.
   De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan te geven om welke reden geen informatie met betrekking tot werklieden van de regering verlangd wordt.
    
5. Wijze van openbaarmaking

Artikel 1, derde lid, van het initiatiefontwerp bepaalt dat de daarin bedoelde overzichten in ten minste één in het Nederlands en één in het Papiaments verschijnend dag- of nieuwsblad gepubliceerd moeten worden.

De Raad adviseert te overwegen tevens te bepalen dat bedoelde overzichten op de website van de regering geplaatst worden.

1. Het verschaffen van informatie op verzoek

1°. Vergoeding van de kosten

Artikel 1, vierde lid, van het initiatiefontwerp bepaalt dat belanghebbende organisaties, tegen vergoeding van de daaraan verbonden kosten, kunnen verzoeken om de in artikel 1, eerste lid, bedoelde overzichten te ontvangen.

De Raad adviseert in het initiatiefontwerp op te nemen dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regels gesteld kunnen worden met betrekking tot de in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een ingekomen verzoek vervaardigen van kopieën van de opgevraagde documenten (zie bijvoorbeeld artikel 14 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao).

2°. Beperking tot belanghebbende organisaties

Uit het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting kan niet afgeleid worden wie de “belanghebbende organisaties” bedoeld in artikel 1, vierde lid, van het initiatiefontwerp zijn. In elk geval adviseert de Raad in het belang van volledige transparantie over dit onderwerp het initiatiefontwerp – tenzij er geldige redenen daarvoor zijn – niet te beperken tot “belanghebbende organisaties”.

1. Verslag van bevindingen van de Stichting Overheidsaccountantsbureau
   Artikel 2 van het ontwerp bepaalt dat de regering een verslag van bevindingen van de Stichting Overheidsaccountantsbureau (hierna: SOAB) aan de Staten moet aanbieden. Uit genoemd artikel blijkt niet wat en waaraan de SOAB dient te toetsen, met andere woorden waarop de in genoemd artikel bedoelde bevindingen betrekking moeten hebben. 
   De Raad adviseert artikel 2 van het ontwerp op bovengenoemd punt aan te passen.
    
2. Horen van de SOAB

De Raad adviseert advies in te winnen van de SOAB over het voorgestelde in artikel 2 van het initiatiefontwerp.

1. De memorie van toelichting

 De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp

Volgens de financiële paragraaf van de memorie van toelichting zijn aan de uitvoering van het initiatiefontwerp geen financiële gevolgen verbonden.

Aan het publiceren van de betreffende overzichten in dag- of nieuwsblad (artikel 1, derde lid, van het initiatiefontwerp) zullen kosten, hoe minimaal ook, verbonden zijn. Ook de SOAB wordt in artikel 2 van het initiatiefontwerp betrokken bij het uitvoeren van het initiatiefontwerp, hetgeen ook kosten met zich zal meebrengen.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

II. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

 Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 21 januari 2020

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

_____________________                                                       _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                            mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/33-19-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.  Het initiatiefontwerp

Het opschrift

Voorgesteld wordt de punt na het opschrift te schrappen (zie aanwijzing 84, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

De aanhef

Voorgesteld wordt een komma te plaatsen na “De Gouverneur van Curaçao” (zie artikel 7 van de Bekendmakingsverordening).

De considerans

Voorgesteld wordt in de tweede overweging “van Curaçao” te schrappen, na “beleidsinformatie” in te voegen “ betreffende het “ en de punt aan het slot van deze overweging te vervangen door een puntkomma.

Artikel 1

Voorgesteld wordt in het eerste lid, aanhef, “de Staten van Curaçao” te vervangen door “ de Staten” en “3 (drie) weken” door “drie weken”. Voorts wordt voorgesteld tussen “na” en “einde” in te voegen “het”.

Voorgesteld wordt in het eerste lid, onderdeel c, “artikel 1 lid 2 sub a” te vervangen door “het tweede lid, onderdeel a” (zie aanwijzing 61, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Voorgesteld wordt voorts “van Curaçao” te schrappen.

Voorgesteld wordt in het derde lid “ook” te schrappen en voorts “het eerste lid onder a” te vervangen door “het eerste lid, onderdeel a,”, Voorgesteld wordt bovendien “het tweede lid onder a” te vervangen door “het tweede lid, onderdeel a,” en “het eerste lid onder c” door “het eerste lid, onderdeel c,”. Voorgesteld wordt “tenminste” te vervangen door “ten minste”.

Artikel 2

Voorgesteld wordt “(SOAB)” te schrappen.

Artikel 3

Voorgesteld wordt “kan worden” te vervangen door “wordt” (zie aanwijzing 147, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

2.  De memorie van toelichting

Het opschrift

Voorgesteld wordt de punt na het opschrift te schrappen (zie aanwijzing 84, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Algemeen

Voorgesteld wordt het eerste en tweede tekstblok aan te passen met inachtneming van het gestelde in onderdeel “I.1. Aanleiding voor een nieuwe regeling” van dit advies.

Artikel 1

Voorgesteld wordt in de eerste volzin, na “beleidsinformatie” in te voegen “met betrekking tot”.

Artikel 2

Voorgesteld wordt in de eerste volzin “zoals bedoeld” te vervangen door “, bedoeld”.

[1] Zie het eerste en tweede tekstblok van pagina 1 van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp.

[2] De Eilandsverordening houdende regels inzake de verplichting van het Bestuurscollege tot periodieke publikatie van beleidsinformatie heeft inmiddels op grond van artikel 5, eerste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao de status gekregen van landsverordening.

[3] Artikel 61 van de ERNA luidt als volgt:

Het bestuurscollege doet aan de eilandsraad jaarlijks vóór 1 april een verslag van de toestand van het eilandgebied toekomen. Het verslag wordt algemeen verkrijgbaar gesteld.

[4] Artikel 24 van de ERNA luidt als volgt:

1. Aan de eilandsraad behoort met betrekking tot de regeling en het bestuur van de eigen aangelegenheden van het eilandgebied alle bevoegdheid, die niet bij deze of enige andere wettelijke regeling, bedoeld in artikel 2, onder 2, a, b en c, van de landsregeling, aan de gezaghebber of aan het bestuurscollege is opgedragen.
2. Aan hem behoort het maken van de eilandsverordeningen betreffende de in het eerst lid genoemde aangelegenheden.

[5] Genoemde verordening heeft inmiddels op grond van artikel 5, eerste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao de status gekregen van landsverordening.