RvA no. RA/34-12-LV

Initiatief-ontwerplandsverordening Adviesraad Gepensioneerden 
(Zitting 2011-2012) 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 26 oktober 2012 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 3 december 2012, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige initiatiefontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

I. Algemeen

1. De noodzaak van het instellen van een nieuw vast adviescollege
Op grond van artikel 72, eerste lid van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling), worden vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het Land bij landsverordening ingesteld. In de Landsverordening adviescolleges wordt een algemeen wettelijk kader geboden waarbinnen adviescolleges tot stand kunnen worden gebracht en waarbinnen zij hun adviestaak kunnen uitoefenen.
De Raad kan uit de memorie van toelichting opmaken dat het de bedoeling is een vast college van advies in de zin van artikel 72 van de Staatsregeling in te stellen, namelijk de Adviesraad Gepensioneerden (hierna: de Adviesraad). In de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp wordt gesteld dat een geïnstitutionaliseerde en erkende organisatie nog niet bestaat terwijl in de praktijk en uitgaande van toekomstige demografische ontwikkelingen zo’n organisatie wel nodig is. De Adviesraad zal volgens de initiatiefnemers voorzien in de behoefte van een structurele en duurzame participatie van de groep gepensioneerden in sociaal-economische en financiële beslissingen. De Adviesraad zal tot taak hebben het adviseren van de regering over alle onderwerpen van sociaal-economische en financiële aard die gepensioneerden aangaan.
Hoewel de Raad van oordeel is dat inspraak van en overleg met de groep gepensioneerden en andere belanghebbenden de democratie van Curaçao ten goede kan komen, is de Raad niet overtuigd kunnen worden van de noodzaak om de Adviesraad in te stellen. In de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp is naar de mening van de Raad onvoldoende gemotiveerd waarom het onafhankelijk advies van de Adviesraad over onderwerpen van sociaal-economische en financiële aard die gepensioneerden aangaan noodzakelijk wordt geacht.
Ook is in de memorie van toelichting niet gemotiveerd waarom de adviestaak niet aan een bestaand adviescollege kan worden opgedragen. De memorie van toelichting bij de Landsverordening adviescolleges geeft uitdrukkelijk aan dat in de toelichting op de ontwerplandsverordening waarin de instelling van een bepaald adviescollege plaatsvindt, vooral dient te worden weergegeven op grond waarvan het desbetreffende orgaan niet kan worden gemist. Dit hangt samen met de keuze van de wetgever om met de invoering van de Landsverordening adviescolleges een sober stelsel van adviescolleges te introduceren.
De Raad adviseert de Staten met het bovenstaande rekening te houden.

In de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp wordt in de inleiding naar voren gebracht dat de initiatiefnemers bezorgd waren om het feit dat de overheid geen inspraak had gegeven aan de groep gepensioneerden in het wetgevingsproces met betrekking tot de hervorming van de ziektekosten. De initiatiefnemers willen dan ook op structurele wijze garanderen dat de stem van gepensioneerden in onze samenleving wordt gehoord.
De Raad brengt in dit verband naar voren dat in voorkomende gevallen in de memorie van toelichting steeds vermeld dient te worden welke organisaties van belanghebbenden ten aanzien van de regeling zijn gehoord. Er bestaat in ieder geval bij de voorbereiding van wetgeving meestal behoefte aan verschillende vormen van inspraak en weging van belangen. De Raad is van oordeel dat uit het oogpunt van de zorgvuldigheid het gewenst is dat in ieder geval de directe belanghebbenden worden gehoord.

2. Advies van de Sociaal-Economische Raad
Aangezien het adviesterrein van de Adviesraad raakvlakken heeft met het adviesterrein van de Sociaal-Economische Raad (SER) acht de Raad het van belang dat advies van de SER over het initiatiefontwerp door de regering ten behoeve van de Staten wordt ingewonnen.
De Raad geeft de Staten in overweging het voormelde advies aan de Raad te zenden, zodra deze beschikbaar is. De Raad behoudt zich het recht voor om een aanvullend advies uit te brengen indien dit advies aspecten bevat die de Raad daartoe aanleiding geven.

3. Financiële paragraaf
In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Toch kan er naar het oordeel van de Raad een invloed hiervan naar de Staten uitgaan. Immers, de lasten voor de overheid en de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, kunnen op de begroting gaan drukken.
De Raad adviseert de Staten een financiële paragraaf op te nemen. 
II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

a. Afwijking van de Landsverordening adviescollege in het initiatiefontwerp
In de memorie van toelichting bij de Landsverordening adviescolleges wordt aangegeven dat bij formele wetgeving afgeweken kan worden van de bepalingen van de Landsverordening adviescolleges . Deze afwijking dient echter deugdelijk te worden gemotiveerd. Het is de Raad opgevallen dat in het initiatiefontwerp in diverse bepalingen is afgeweken van de bepalingen van de Landsverordening adviescolleges zonder dat daarvoor een deugdelijke motivering in de memorie van toelichting is opgenomen. De Raad volstaat in dit advies met het geven van enkele voorbeelden.
Het eerste voorbeeld heeft betrekking op artikel 4, eerste lid van het initiatiefontwerp waarin het aantal leden van de Adviesraad gesteld wordt op ten minste zeven en ten hoogste elf leden. In het vierde, tiende en elfde lid van artikel 4 wordt de mogelijkheid gecreëerd om het aantal leden uit te breiden. Echter op grond van artikel 10 van de Landsverordening adviescolleges bestaat een adviescollege uit ten minste drie en ten hoogste zeven leden, de voorzitter daaronder begrepen. Het maximum toegestane aantal leden, zoals vastgesteld in de Landsverordening adviescolleges, wordt zonder degelijke onderbouwing overschreden.
Ook wordt als voorbeeld verwezen naar het tweede lid van artikel 4 van het initiatiefontwerp waarin wordt aangegeven dat elk lid van onbesproken gedrag moet zijn. Een soortgelijke bepaling ontbreekt in de Landsverordening adviescolleges. Volgens de Raad dient een motivering hiervoor te worden gegeven. Aangegeven dient te worden op welke wijze het hebben van een onbesproken gedrag vast zal komen te staan alsmede welke onderzoeken hiervoor gedaan zullen worden.
In artikel 4, zesde en zevende lid van het initiatiefontwerp wordt bepaald dat vertegenwoordigende organisaties voor gepensioneerden die betrokken willen worden bij de samenstelling van de Adviesraad zich op schriftelijke wijze tot de Minister van Algemene Zaken of een door hem aangewezen vertegenwoordiger dienen te wenden. In artikel 11, derde lid juncto artikel 1, onderdeel b van de Landsverordening adviescolleges wordt bepaald dat de minister die het aangaat zorgdraagt voor openbaarmaking van een vacature in een adviescollege. Gezien het bepaalde in laatstgenoemde artikelen ligt het initiatief bij de Minister van Algemene Zaken en niet, zoals bepaald in artikel 4, zesde en zevende lid, van het initiatiefontwerp, bij voornoemde organisaties.

b. De representativiteit van vertegenwoordigende organisaties
In het negende lid van artikel 4 wordt bepaald dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de verificatie van de (over te leggen) gegevens ter vaststelling van de representativiteit van de vertegenwoordigende organisaties. Het is voor de Raad niet duidelijk wat dit landsbesluit concreet zou moeten inhouden. De Raad is van oordeel dat in elk geval uit de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp moet blijken of met de over te leggen gegevens een notariële akte wordt bedoeld.
De Raad adviseert de Staten met het bovenstaande rekening te houden.

c. Onverenigbare functies
In het eerste lid van artikel 7 van het initiatiefontwerp worden enkele functies genoemd die onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de Adviesraad. De vermelding van het ambt van Ombudsman in voornoemd artikellid is naar het oordeel van de Raad overbodig omdat in artikel 6, eerste lid, onderdeel b van de Landsverordening ombudsman reeds is bepaald dat de Ombudsman geen lid van een vast college van advies mag zijn.
De Raad adviseert de Staten om het initiatiefontwerp op dit punt aan te passen.

Volgens het bepaalde in artikel 7, eerste lid, onderdeel d van het initiatiefontwerp mag een lid of plaatsvervangend lid van de Adviesraad geen gevolmachtigde minister zijn. De Raad maakt de initiatiefnemers attent op het feit dat op grond van artikel 6 een lid of plaatsvervangend lid van de Adviesraad ingezetene dient te zijn van Curaçao. Een gevolmachtigde minister is vanwege zijn functie geen ingezetene van Curaçao.
De Raad adviseert de Staten het initiatiefontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

In de opsomming van de functies in het eerste lid van artikel 6 van het initiatiefontwerp ontbreken volgens de Raad het ambt van Gouverneur, lid, plaatsvervangend lid of secretaris van de Algemene Rekenkamer en lid van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, bedoeld in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten.
De Raad adviseert de Staten om het initiatiefontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

In het tweede lid van artikel 7 van het initiatiefontwerp wordt omschreven wat onder “ambtenaar” wordt verstaan. De Raad is van mening dat het betreffende artikel van het initiatiefontwerp dient te worden uitgebreid met werklieden omdat werklieden in de zin van de Werkliedenverordening 1944 ook mede als ambtenaren worden aangemerkt.
De Raad adviseert de Staten om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

d. Ingezetenschap
In artikel 9, onderdeel i van het initiatiefontwerp wordt bepaald dat de leden van de Raad bij met redenen omkleed landsbesluit worden ontslagen bij verlies van het ingezetenschap. Naar de mening van de Raad is dit onderdeel onvoldoende begrensd. De Raad adviseert hier aandacht aan te besteden en daarbij rekening te houden met de bepalingen van de Landsverordening basisadministratie persoonsgegevens.
De Raad adviseert de Staten om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

e. De rol van de ambtenaar als waarnemer
In het tweede lid van artikel 17 van het initiatiefontwerp wordt bepaald dat ambtenaren als waarnemers tot de vergaderingen van de Adviesraad kunnen worden toegelaten en dat deze ambtenaren een adviserende stem hebben. De Raad is van oordeel dat de ambtenaar in een moeilijke positie wordt gebracht door aan hem een adviserende stem te geven. Ambtenaren dienen in de regel slechts een minister van advies te dienen.
De Raad adviseert de Staten om het initiatiefontwerp op dit punt aan te passen.

 
2. De memorie van toelichting

De Raad is van oordeel dat wat in de memorie van toelichting staat weinig toelichtend is voor het instellen van een nieuw vast college van advies. In dit verband wordt verwezen naar onderdeel “1. De noodzaak van het instellen van een nieuw vast adviescollege“ onder “I. Algemeen” van dit advies.
De memorie van toelichting behelst voorts geen artikelsgewijze toelichting.
De Raad adviseert de Staten alsnog een gedegen toelichting te geven op het initiatiefontwerp.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 4 december 2012

de Ondervoorzitter,                              de Secretaris,
namens deze,

___________________________   _________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop       mevr. mr. I. Hiemcke

Het initiatiefontwerp heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. De formulering van het opschrift
De Raad adviseert om bij de formulering van het opschrift aan te sluiten bij hetgeen in de praktijk gebruikelijk is. Gedacht wordt aan een formulering als “LANDSVERORDENING van de …… houdende de instelling van ….(Landsverordening Adviesraad gepensioneerden)”.

2. Het formulier van bekendmaking
In artikel 7 van de Bekendmakingsverordening is aangegeven hoe het formulier van bekendmaking van een landsverordening dient te luiden.
De Raad adviseert de Staten het initiatiefontwerp met inachtneming van voornoemd artikel aan te passen.

3. De consistentie in een wettelijke regeling
Vanwege de te betrachten consistentie bij het opstellen van een wettelijke regeling adviseert de Raad om de redactie van het initiatiefontwerp te verbeteren door consistent de nodige spaties, vetgedrukte letters, hoofdletters, punten, komma’s en puntkomma’s te gebruiken. Ook de nummering van artikelen dient consistent te zijn waarbij artikel 12a aangeduid moet worden met het nummer 13 en de artikelen 13 e,v. moeten worden vernummerd.
De Raad adviseert de Staten om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

4. Woordgebruik
Het is de Raad opgevallen dat in artikel 1 het woord “Minister” met een hoofdletter wordt geschreven. Elders in het initiatiefontwerp wordt het woord met kleine letters geschreven.
In artikel 1 wordt ook de benaming van “Minister van Algemene zaken” gehanteerd terwijl elders in het initiatiefontwerp de term “minister van Algemene Zaken” wordt gebruikt.
De Raad adviseert de Staten om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp consistentie in woordgebruik te betrachten.

5. Artikel 4 (doublures)
De Raad heeft kunnen constateren dat in artikel 4 een tweetal onderwerpen dubbel zijn geregeld. De Raad verwijst hier naar het vierde en het tiende lid, waarin tweemaal wordt aangegeven dat de Adviesraad een verzoek doet of kan doen tot het uitbreiden van het aantal leden. Ook in het vijfde en achtste lid wordt het aantonen van de representativiteit om de vijf jaren tot tweemaal toe geregeld.
De Raad adviseert de Staten het initiatiefontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

6. Artikel 7, tweede lid
In het tweede lid van artikel 7 dient het woord “landsbestuur” te worden vervangen door “Land”.

7. Artikel 8
In artikel 8 wordt bepaald dat de leden van de Raad bij met redenen omkleed landsbesluit worden geschorst indien zij zich in voorlopige hechtenis bevinden. Het is niet duidelijk of deze bepaling ook zal gelden ten aanzien van plaatsvervangende leden. De Raad wijst de initiatiefnemers op het feit dat in sommige bepalingen van het initiatiefontwerp de zinsnede “lid of plaatsvervangend lid” wordt gehanteerd terwijl elders slechts het woord “lid” wordt gebruikt.
De Raad adviseert het initiatiefontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

8. Artikel 12 (inconsistentie)
Artikel 12 betreft de benoeming, schorsing of ontslag van de secretaris en het personeel van het secretariaat. In het eerste en tweede lid van deze bepaling wordt tweemaal gesproken van het ontslag bij landsbesluit respectievelijk beschikking van de secretaris.
De Raad adviseert de Staten om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

In het derde lid van artikel 12 dient vóór het woord “personeel” het woord “overige” te worden ingevoegd. De Secretaris maakt namelijk ook deel uit van het personeel van het secretariaat.

9. Artikel 12, tweede lid (het woord “beschikking”)
In het tweede lid van artikel 12 dient het woord “beschikking” te worden vervangen door “landsbesluit”.

10. Artikel 15, eerste lid
In het eerste lid van artikel 15 dient de zinsnede “ten minste de helft plus 1” te worden vervangen door “ten minste de helft plus één”. Tevens dient het woord “vertegenwoordigd” vervangen te worden door “aanwezig”.

11. Artikel 15, tweede lid
In het tweede lid van artikel 15 dient de zinsnede “blijkt te zijn voldaan” vervangen te worden door “is voldaan”. Tevens dient de zinsnede “,ongeacht het aantal opgekomen leden” te worden vervangen door “met de aanwezige leden”.

12. Artikel 22 (geldelijke voorzieningen)
Voor een duidelijker begrenzing van de delegatiebepaling, opgenomen in artikel 22, adviseert de Raad de woorden “geldelijke voorzieningen” te vervangen door “remuneratie en de vergoeding van reis- en verblijfkosten”.

13. Artikel 23
In artikel 23 dient, mede gelet op het bepaalde in artikel 1, onderdeel a “de betrokken minister” vervangen te worden door “de Minister”.

14. Artikel 24, dubbele punt
In artikel 24 dient na het woord “als” een dubbele punt te worden opgenomen.

15. Citeertitel
De Raad is van oordeel dat slechts het eerste woord van een citeertitel met een hoofdletter geschreven moet worden en dat de bepaling tot vaststelling van een citeertitel in een afzonderlijk artikel aan het slot van de regeling moet worden opgenomen. Hierdoor dient het opschrift van Hoofdstuk 6 Slotbepaling vervangen te worden door “Hoofdstuk 6 Slotbepalingen”.
De Raad adviseert het opschrift van hoofdstuk 6 en artikel 24 met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

16. Het slotformulier
De Raad adviseert om het slotformulier in overeenstemming te brengen met artikel 10 van de Bekendmakingsverordening.