RvA no. RA/35-08-LV

Initiatief-ontwerp-Iandsverordening tot wIJziging van de Landsverordening minimumlonen (P.S. 1972, no. 110), de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 (P.S. 2002, no. 63) en de Landsverordening op de Loonbelasting 1976 (P.S. 2004, no. 16) (3967/RNA, DWJ' 08/390)

Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 4 augustus 2008 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 25 augustus 2008, bericht de Raad u als volgt.

De initiatief-ontwerp-Iandsverordening tot wijziging van de Landsverordening minimumlonen (P.S. 1972, no. 110), de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 (P.S. 2002, no. 63) en de Landsverordening op de Loonbelasting 1976 (P.S. 2004, no. 16) strekt, volgens de considerans, er toe een reële verhoging op de minimumlonen toe te passen. Om dit doel te bereiken wordt het wenselijk geacht de Landsverordening minimumlonen, de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 en de Landsverordening op de Loonbelasting 1976 aan te passen.

Bestudering van het onderhavige initiatief-ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen

Alvorens in te gaan op de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening vraagt de Raad de aandacht van de regering voor de in het onderhavige geval gevolgde procedure. Bij het adviesverzoek d.d. 4 augustus 200a heeft de Raad de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening ontvangen. Op de dag waarop de Raad van Ministers de beslissing had genomen om de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening voor advies aan de Raad van Advies aan te bieden, was de ambtelijke voorbereiding nog niet afgerond. In weerwil van het voorstel van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ), opgenomen in de brief d.d 1a juli 200a, kenmerk DWJ'Oa/390 om eerst de adviezen van de Directie Fiscale Zaken, de Directie Financiën en de Directie Arbeidszaken over de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening op te vragen en af te wachten voordat aan de Raad van Advies hierover om advies wordt gevraagd, heeft de regering, tegelijkertijd met het verzoek om advies aan genoemde directies, tevens aan de Raad advies over de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening verzocht. Aangezien de Raad van Advies hoogste en laatste adviesinstantie is, dient de Raad een ontwerp-regeling te ontvangen waarvan in ieder geval de ambtelijke voorbereiding volledig is afgerond. Het is voor de oordeelsvorming van de Raad belangrijk dat de Raad over alle relevante informatie beschikt bij de behandeling van een adviesverzoek.

Naar aanleiding van het voorgaande heeft de Raad bij brief d.d. 13 augustus 200a, kenmerk RvA no. OR/62-0a aan de regering verzocht om voormelde adviezen aan de Raad te doen toekomen. De Raad heeft op 25 augustus 200a het advies van de Directie Financiën, vervat in de brief d.d. 13 augustus 200a, kenmerk F 2517 en het advies van de Directie Arbeidszaken, vervat in de brief d.d. 20 augustus 200a, kenmerk dirAZ 494-0a, ontvangen. De Raad beschikt echter op het moment dat het onderhavige advies wordt uitgebracht nog niet over het advies van de Directie Fiscale Zaken. De Raad heeft ondanks het feit dat de regering gedeeltelijk gehoor heeft gegeven aan het verzoek van de Raad er voor gekozen in het onderhavige geval toch advies uit te brengen. De Raad heeft hiertoe besloten vanwege het maatschappelijke belang dat met de onderhavige ontwerp-regeling zal worden gediend. De Raad geeft de regering in overweging om alsnog het advies van de Directie Fiscale Zaken over de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening aan de Raad toe te zenden, zodra dit beschikbaar is. Indien het advies van genoemde directie essentiële aspecten bevat, behoudt de Raad zich het recht voor om alsnog een aanvullend nader advies uit te brengen.

De Raad kan zich in het standpunt vinden dat de minimumlonen aangepast dienen te worden vanwege de effecten van sterk gestegen internationale grondstof- en voedselprijzen op de lokale prijzen en het feit dat de gemiddelde nominale stijging van de minimumlonen in de afgelopen jaren is achtergebleven. De Raad is van oordeel dat de verhoging van de voor de eilandgebieden Curaçao, Bonaire, Sint Eustatius en Saba vigerende minimumlonen alsmede de daaraan gekoppelde verlening van vrijstelling van inkomsten- en loonbelasting een verlichting van de sociale problemen van de doelgroep met zich mee zal brengen.

Inhoudelijke opmerkingen

Inleiding

De Raad heeft op a november 2007 een advies met kenmerk RvA no. RAl44-07 uitgebracht, naar aanleiding van het voorontwerp op de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening. De Raad constateert dat in de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening met een groot deel van de door de Raad in voornoemd advies gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.

Uit door de Raad verricht onderzoek blijkt dat door het merendeel van de instanties c.q. ambtelijke diensten die daaromtent hebben geadviseerd, het belang van een verhoging van de minimumlonen wordt onderschreven. Echter wordt daarbij steeds er op gewezen dat verhoging van de minimumlonen, naast positieve, ook verschillende negatieve neveneffecten teweeg zal brengen.

De financieel-economische gevolgen van de verhoging van de minimumlonen en de vrijstelling van loon- en inkomstenbelasting
De verhoging van de voor de onderscheiden eilandgebieden vastgestelde minimumlonen, opgenomen in de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening, heeft ongetwijfeld financieel-economische gevolgen voor zowel het Land als de eilandgebieden.

De vrijstelling van belasting, zoals voorgesteld in de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening, leidt tot enige derving van belastingopbrengsten voor het Land. De Raad constateert dat de door de Directie Financiën in de brief d.d. 13 augustus 2008, kenmerk F 2517 gemaakte raming van de verwachte derving aan belastingopbrengsten voor het Land enigszins verschilt met de door de indieners van de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening (indieners) gemaakte raming.

Uit de aan de Raad voorgelegde stukken kan de Raad niet opmaken op welke wijze de derving aan inkomsten zal worden gecompenseerd. De Raad is van mening dat, mede gelet op het Landsbesluit versterking budgetdiscipline Land (P.B. 2001, no. 40), de regering compenserende maatregelen dient te nemen. De compenserende maatregelen dienen vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening te zijn getroffen.

Door de diverse adviesinstanties wordt voorzien dat de verhoging van het minimumloon (met 15%) zou kunnen resulteren in extra kosten voor de overheden en het bedrijfsleven als gevolg van onder meer een stijging van de gemiddelde loonvoet, stijgende sociale premies en een opwaartse druk op de overige looncategorieën. Ook wordt voorzien dat de extra loonkosten op de langere termijn zouden kunnen worden doorberekend in de prijzen (een toename van de prijsinflatie), waardoor een loonprijsspiraal in gang zou kunnen worden gezet. Dit zou kunnen resulteren in een terugval in economische activiteit waardoor de werkloosheid zou kunnen oplopen en de deviezeninkomsten zouden kunnen afnemen.

De Staten, de regering, de Bank van de Nederlandse Antillen en de Sociaal Economische Raad hebben benadrukt dat flankerende maatregelen noodzakelijk zijn. De Staten geven echter aan dat de regering de hiervoor te maken beleidskeuzes moet doen. De Raad geeft de regering sterk in overweging om bij het vaststellen van de onderhavige ontwerp-regeling ook de beslissing te nemen het flankerend beleid op een zo kort mogelijke termijn te realiseren.

Het flankerend beleid en de compenserende maatregelen dienen naar de mening van de Raad de negatieve neveneffecten van de verhoging van de minimumlonen op te vangen. Het flankerend beleid en de compenserende maatregelen moeten volgens de Raad in ieder geval gericht zijn op het zoveel mogelijk mitigeren van een negatieve beïnvloeding van de economische groei, het behouden van de koopkracht van de burgers en het voorkomen van een verhoging van het overheidstekort.

De Raad is van mening dat niet alleen het Land maar ook de eilandgebieden in hun begroting de financiële gevolgen van de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening zullen ondervinden. De indieners hebben, zoals aangegeven in de toelichting op de nota van wijziging (pagina 7), met inachtneming van artikel 2a, tweede lid, van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen de eilandgebieden benaderd. De Raad is van mening dat in het licht van de overeengekomen Slotverklaring d.d. 11 oktober 2006 van de Miniconferentie over de toekomstige staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba 10 en 11 oktober 2006, de Slotverklaring van 2 november 2006 van het bestuurlijk overleg van Nederland, het land de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten en de andere gesloten akkoorden, op grond waarvan de eilandgebieden gehouden zijn de afgesproken financiële normen in acht te nemen, de eilandgebieden in de gelegenheid dienen te worden gesteld om commentaar te leveren op de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening. Ook is dit noodzakelijk vanwege de economische gevolgen van de verhoging van de voor de eilandgebieden geldende minimumlonen. Slechts de eilandgebieden Sint Eustatius, Saba en Curaçao hebben, voor zover de Raad bekend, gereageerd op het verzoek van de Staten om commentaar te leveren.

De Raad kan uit de aan de Raad overgelegde stukken niet opmaken of de eilandgebieden die niet hebben gereageerd, door de Staten zijn gerappelleerd. De indieners zijn voorts niet inhoudelijk ingegaan op het door het eilandgebied Curaçao bij brief d.d. 26 maart 2008, kenmerk 2007/8137 geleverde commentaar. Echter, de Minister van Algemene Zaken en Buitenlandse Betrekkingen en de Minister van Economische en Arbeidszaken hebben, namens de regering, bij brief d.d. 22 augustus 2008 (zonder nummer) respectievelijk brief d.d. 21 augustus 2008 (4559/RNA) te kennen gegeven dat de eilandgebieden formeel zijn benaderd voor commentaar. De eilandgebieden hebben, zoals aangegeven in voormelde brieven, geen bezwaar tegen de voorgenomen wijziging van de betrokken belastingregelingen.
De Raad beveelt de regering aan om bij de vormgeving van het flankerend beleid de eilandgebieden te betrekken.

De gevolgen voor de voor Landsambtenaren geldende bezoldigingsstructuur
De Raad geeft de regering in overweging te laten nagaan in hoeverre, door de hier voorgestelde verhoging van de minimumlonen, ook het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (P.B. 1997, no. 314) dient te worden aangepast teneinde te voorkomen dat ambtenaren die volgens de laagste schalen van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 bezoldigd worden, een lager inkomen gaan genieten dan het nieuwe minmumloon.

De gevolgen van de verlening van vrijstelling van loon- en inkomstenbelasting op bepaalde inkomensgroepen
De vrijstelling van belasting, bedoeld in de nieuw voorgestelde artikelen 24, zesde lid, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 en 8, achtste lid, van de Landsverordening op de Loonbelasting 1976, geldt slechts voor de werknemer die een inkomen geniet dat gelijk is aan (minimumloner) of minder is dan het voor het zijn eilandgebied vastgestelde minimumloon. Naar de mening van de Raad hebben voormelde vrijstellingen negatieve neveneffecten. Zodra een minimumloner één gulden boven het vastgestelde minimumloon geniet, vervalt de vrijstelling en dit heeft tot gevolg dat hij in de eerste schijf van inkomstenbelasting (13 procent) komt te vallen. Dit kan zich voordoen bij bijvoorbeeld de ontvangst van een extra beloning of overwerkvergoeding. Bedoeld neveneffect kan met zich meebrengen dat bedoelde minimumloner minder geneigd zal zijn om overwerk te verrichten c.q. een extra inspanning te leveren.

Daarnaast zal een werknemer die een inkomen geniet dat niet aanmerkelijk hoger is dan het vastgestelde minimumloon, in vergelijking met werknemers waarop hogergenoemde artikelen van toepassing (zullen) zijn, benadeeld worden. De Raad illustreert deze benadeling aan de hand van het volgende voorbeeld dat uitgaat van een werknemer die NAF. 1275 per maand verdient.

Indien een werknemer NAF. 10,- meer verdient dan het minimumloon dient hij, uitgaande van de voorgestelde verhoging van het minimumloon voor het eilandgebied Curaçao bij de onderhavige initiatief-ontwerp-Iandsverordening, een bedrag van NAF. 12,24 aan belasting te betalen. Bovengenoemde benadeling vloeit voort uit het feit dat de te betalen belasting die de desbetreffende werknemer, die een niet aanmerkelijk hoog bedrag boven het minimumloon, verdient, in verhouding tot de extra inkomsten te hoog is. Dit wordt veroorzaakt door de te grote overgang van onbelastbaar- naar belastbaarheid. Zodra het loon meer bedraagt dan het minimumloon vervalt immers de gehele vrijstelling en moet op basis van de tabel worden geheven, waardoor ook het bedrag dat de minimumloner volgens de tabel zou moeten betalen maar waar hij van vrijgesteld is, door degene met het iets hogere inkomen wel verschuldigd is. Dit inhaaleffect veroorzaakt een heffing die hoger kan zijn dan het extra inkomen.

De Raad geeft de regering in overweging om zich zo spoedig mogelijk te buigen over de vraag op welke wijze voormelde neveneffecten geëlimineerd C.q. gemitigeerd kunnen worden. De Raad geeft de regering tevens in overweging het een en ander zo spoedig mogelijk in een afzonderlijke wijzigingslandsverordening nader te regelen.

De Raad beveelt de regering ook aan om zorg te dragen voor een tijdige en gedegen voorlichting.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

De Raad constateert dat bovengenoemde punten met betrekking tot de onderhavige initiatiefontwerp- Iandsverordening waarvoor de Raad de bijzondere aandacht van de regering vraagt niet van dien aard zijn, dat zij de vaststelling van de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening in de weg zouden staan, met uitzondering van het volgende voorstel van de Raad. De Raad stelt, zoals eerder aangegeven, voor om compenserende maatregelen te treffen om de inkomstenderving in de fiscale sfeer op te vangen. Deze maatregelen dienen echter vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de onderhavige initiatief-ontwerplandsverordening te zijn getroffen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging de initiatief-ontwerp-Iandsverordening en de memorie van toelichting te doen vaststellen nadat rekening is gehouden met vorenstaande opmerking.

Willemstad, 26 augustus 2008