no Download PDF Print

Adviezen

RvA no. RA/35-14-LV

Uitgebracht op : 11/12/2014
Publicatie datum: 10/07/2015

Ontwerplandsverordening, regelende de inhouding van de inkomstenbelasting op rente- en dividendinkomen (zaaknummer 2014/045989)

Ontwerplandsverordening, regelende de inhouding van de inkomstenbelasting op rente- en dividendinkomen 
(zaaknummer 2014/045989)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 21 oktober 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 9 december 2014, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

De kwaliteit van het ontwerp

De onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) strekt ertoe dat de verschuldigde inkomstenbelasting op inkomen verkregen uit opbrengsten van rente en dividend bij de bron wordt ingehouden. De Raad is van oordeel dat het ontwerp op belangrijke onderdelen onvoldoende onderbouwd[1] en onduidelijk[2] is. De Raad attendeert de regering erop dat zij bij het ontwerpen van wettelijke regelingen die de belastingheffing betreffen naast aandacht voor het creëren van inkomsten ook voldoende oog dient te hebben voor de belangen van de belastingplichtigen. Een heffingslandsverordening die op belangrijke onderdelen onvoldoende onderbouwd en onduidelijk is, leidt volgens de Raad tot (rechts)onzekerheid bij de doelgroep hetgeen in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving.

Het ontbreken van handhavingsmogelijkheid voor de overheid

Algemene regels met betrekking tot de formele aspecten van de heffing van de in belastinglandsverordeningen geregelde belastingen worden in de Algemene landsverordening Landsbelastingen (hierna: ALL) opgenomen. Belastinglandsverordeningen worden onder de werkingssfeer van de ALL gebracht door deze uitdrukkelijk als een heffingslandsverordening in de zin van de ALL aan te merken (artikel 1, eerste lid, in samenhang met artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de ALL). De Raad constateert dat in het ontwerp geen rekening is gehouden met deze systematiek omdat geen bepaling is opgenomen om de onderhavige landsverordening onder de werkingssfeer van de ALL te brengen. In de op 24 oktober 2014 ter advisering ontvangen ontwerplandsverordening tot wijziging van de ALL, de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943, de Landsverordening op de winstbelasting, de Successiebelastinglandsverordening 1908 en de Landsverordening op de Loonbelasting 1976[3] is evenmin een bepaling opgenomen om de onderhavige landsverordening onder de werkingssfeer van de ALL te brengen. Laatstgenoemde ontwerplandsverordening wordt in de memorie van toelichting (pagina 1, eerste tekstblok) bij het ontwerp genoemd.

Het vorenstaande heeft tot gevolg dat de bepalingen van de ALL, waaronder de bepalingen met betrekking tot de aansprakelijkheid voor de belasting, sancties bij geen dan wel te late of onjuiste indiening van de aangiften door de financiële instellingen en het plegen van strafbare feiten, niet van toepassing zullen zijn. Aangezien de voor de uitvoering en handhaving van de onderhavige landsverordening benodigde algemene regels evenmin in het ontwerp zelf zijn opgenomen, kan de uitvoering en de handhaving van de onderhavige landsverordening in het gedrang komen. Dit strookt niet met het in de memorie van toelichting genoemde voornemen van de regering om de “compliance” van belastingplichtigen te verbeteren.

Op grond van het bovenstaande adviseert de Raad aan de regering in het ontwerp een bepaling op te nemen waarmee de onderhavige landsverordening onder de werkingssfeer van de ALL wordt gebracht.

3.   Het al dan niet tijdelijke karakter van het ontwerp

1°. De formulering van een tijdelijke regeling

Blijkens de memorie van toelichting (pagina 1 onder onderdeel “1. Algemeen”, eerste tekstblok) wenst de regering de verschuldigde inkomstenbelasting op inkomen verkregen uit opbrengsten van rente en dividend bij de bron in te houden. Dit omdat de regering in verband met het risico op kapitaalvlucht op korte termijn de banken en andere financiële instellingen niet wil verplichten om de rentegegevens van de inwoners van Curaçao jaarlijks aan de Inspecteur der Belastingen door te geven (renseigneringsverplichting). De mogelijkheid om over te kunnen gaan tot renseignering is opgenomen in artikel 45a van de ALL in samenhang met het nieuwe artikel 54 van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 – zoals voorgesteld in artikel II, onderdeel Q, van de ontwerplandsverordening tot wijziging van de ALL, de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943, de Landsverordening op de winstbelasting 1940, de Successielandsverordening 1908 en de Landsverordening op de Loonbelasting 1976. De Raad kan uit het ontwerp noch uit de memorie van toelichting opmaken of uit het voorgaande geconcludeerd moet worden dat het bepaalde in het ontwerp, indien wordt overgegaan tot introductie van de renseigneringsverplichting voor banken en andere financiële instellingen, zal komen te vervallen. Met andere woorden dat het ontwerp een tijdelijk karakter heeft. De keuze van de regering om de inhoudingsverplichting in casu niet in een speciale paragraaf van de ALL, maar in een zelfstandige landsverordening op te nemen kan naar het oordeel van de Raad duiden op tijdelijkheid van de in het ontwerp opgenomen regeling. Indien dat laatste het geval is, dienen aanwijzingen 143 tot en met 145 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: AWR) die over de tijdelijkheid van regelingen handelt in acht te worden genomen.

De Raad adviseert de regering indien het ontwerp een tijdelijk karakter heeft, omwille van de rechtszekerheid, met inachtneming van voornoemde aanwijzingen van de AWR tot uitdrukking te brengen dat de onderhavige landsverordening een tijdelijk karakter heeft.

2°. Het tijdstip waarop de renseigneringsverplichting zal komen te gelden

De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting niet het tijdstip is genoemd waarop de renseigneringsverplichting voor banken en andere financiële instellingen ingevoerd zal worden.

Ten einde de banken en andere financiële instellingen in staat te stellen zich op de invoering van een renseigneringsverplichting voor te bereiden adviseert de Raad de regering in de memorie van toelichting aan te geven wat de streefdatum van de regering voor de invoering van deze verplichting is.

4.   De budgettaire en financieel- economische gevolgen van het ontwerp

De Raad merkt op dat de financiële gevolgen van het ontwerp in de memorie van toelichting onderbelicht zijn gebleven. De Raad had ten minste verwacht dat in de memorie van toelichting zou worden aangegeven wat concreet de financiële gevolgen zijn van de inhoudingsverplichting voor de banken en andere financiële instellingen na de inwerkingtreding van de in het ontwerp opgenomen regeling.

Voorts constateert de Raad dat het advies van het Ministerie van Financiën d.d. 15 oktober 2014, niet ingaat op de budgettaire en eventuele andere financiële gevolgen van het ontwerp voor het Land.

Bovendien wordt ook niet toegelicht wat de financieel-economische gevolgen voor Curaçao zullen zijn als gevolg van het onttrekken uit de economie van grote bedragen, zoals aangegeven in onderdeel 2 van de memorie van toelichting, aan niet eerder betaalde belasting op rente- en dividendinkomen. Dit laatste kan effect hebben op nationale besparingen, terwijl juist deze besparingen op termijn deels leiden tot financiering van investeringen en voor onder meer de aankoop van terreinen en woningen en de bouw van woningen. Dit betekent tevens een verschuiving naar consumptieve bestedingen.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting bij benadering aan te geven wat de financieel-economische gevolgen van het ontwerp voor Curaçao zullen zijn.

Verder merkt de Raad op dat de regering in de memorie van toelichting uitgaat van opbrengsten uit de inkomstenbelasting uit het belastingjaar 2011. Naar de Raad onofficieel heeft vernomen, bestaat er een achterstand bij de Belastingdienst ten aanzien van de definitieve vaststelling van de belastingopbrengsten over de belastingjaren 2012 en 2013.  De Raad wijst de regering op het risico dat daardoor bestaat dat het door de regering verwachte netto-effect van de belastinghervorming niet juist is.

De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.    

5.   Het advies van de Sociaal Economische Raad

De Raad van Ministers heeft op 1 oktober 2014 (zaaknummer 2014/045989) besloten advies van de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER)  over het onderhavige ontwerp in te winnen met daarbij het verzoek aan de SER om binnen twee weken na ontvangst van het adviesverzoek advies uit te brengen. Bij brief van 26 november 2014, met kenmerk RvA no. OV/35-14, heeft de Raad aan de regering verzocht het advies van de SER over het ontwerp aan de Raad te doen toekomen.

Bij ongedateerde brief heeft de Minister van Financiën de Gouverneur bericht dat de Raad van Ministers op 15 oktober 2014 besloten heeft om het advies van de SER in deze niet af te wachten. De Raad is van oordeel dat, gezien de aard van het ontwerp en de implicaties daarvan, de regering aan adviescolleges een redelijke termijn moet geven om het ontwerp gedegen te onderzoeken en om daarover een goed afgewogen advies op te stellen.

De Raad verzoekt de regering het advies van de SER, zodra het beschikbaar is aan hem toe te sturen, teneinde alsnog een aanvullend advies uit te brengen indien daartoe aanleiding bestaat.

6.   Het belang van heldere normstelling

De Raad constateert dat in dit geval sprake is van een heffingslandsverordening die niet of althans niet in voldoende mate duidelijk bepaalt wie aan de heffing dient te worden onderworpen (de belastingplichtige). De Raad leidt dat af uit de tekst van de voorgestelde artikelen 1, onderdeel d en 3. In genoemde artikelen wordt de rekeninghouder als genieter van de rente en dividend genoemd maar aangezien het mogelijk is dat ook een derde, bijvoorbeeld krachtens een of ander (zakelijk) recht zoals een vruchtgebruiker, gerechtigd kan zijn tot de opbrengst van de geldvorderingen en effecten, is het ontwerp op dit punt niet helder en naar het oordeel van de Raad ook onjuist. Immers, uit het voorgestelde artikel 3 lijkt te moeten worden afgeleid dat slechts personen die de eigendom hebben van bij een bank of andere financiële instelling (beleggingsmaatschappijen) ondergebrachte geldvorderingen en effecten, aan de inhouding worden onderworpen. Ook gelet op, onder andere, het feit dat de ingehouden belasting in de inkomstenbelasting dient te worden aangegeven en verrekend (zie verderop meer hierover) is het naar het oordeel van de Raad noodzakelijk duidelijkheid te verschaffen wie in casu belastingplichtig is.

De Raad adviseert de regering het ontwerp met het oog op het voorgaande aan te passen.

7.   Verrekening van de ingehouden belasting

Zoals hiervoor reeds ter sprake is gekomen, is de ingehouden belasting over de rente en dividend verrekenbaar in de inkomstenbelasting. Hiervoor zal de belastingplichtige aangifte moeten doen en daarbij het (bruto)bedrag van de genoten rente en/of dividend moeten vermelden. Hoewel het niet verplicht is voor de belastingplichtige in alle gevallen een bewijsstuk daarbij aan te reiken, is de Inspecteur der Belastingen in het kader van de aanslagregeling wel bevoegd een bewijsstuk te verlangen.

De Raad leidt uit de memorie van toelichting (pagina 1, tweede tekstblok) af dat de bank of een andere financiële instelling – anders dan bij de verrekening van de loonbelasting waar aan de hand van een door de loonbetaler afgegeven verklaring kan worden nagegaan of het aangegeven loon juist is – slechts aangifte moet doen van het ingehouden bedrag en dat

bedrag moet afdragen zonder dat daarbij de naam van de genieter wordt vermeld. Het voorgaande kan volgens de Raad voor de belastingplichtige een probleem opleveren met betrekking tot de verrekening van de van hem ingehouden belasting als hij niet in staat is om uit eigen beweging de informatie die als bewijs moet dienen, te verstrekken.

Het is voorts voor de Raad niet duidelijk hoe door het voorgestelde in artikel 2 gecontroleerd kan worden of de door de banken en andere financiële instellingen afgedragen bedragen met de individuele belastingverplichting van de belastingplichtigen overeenkomen.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op te nemen hoe gecontroleerd gaat worden of de door de inhoudingsplichtige ingehouden belasting overeenkomt met de door de belastingplichtige gedane aangifte van genoten rente en/of dividend.

8.   Het opnemen van een eindheffingsbepaling

Het creëren van de mogelijkheid van voorheffing, zoals in het onderhavige geval wordt beoogd, heeft tot gevolg dat belastingplichtigen opgave achterwege kunnen laten. Degene die de onderhavige opbrengsten niet aangeeft, handelt naar het oordeel van de Raad in strijd met de artikelen 3, 4 en 5 van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943. 

Het opnemen van een “eindheffingbepaling” in de inkomstenbelasting, overeenkomstig aan die voor de loonbelasting (zie artikel 41B van de LIB) zou een oplossing daarvoor kunnen betekenen.

De Raad adviseert de regering aan het bovenstaande in het ontwerp de nodige aandacht te schenken.

II.   Inhoudelijke opmerkingen

1.   Het ontwerp

a.  Het begrip “binnenlandse belastingplichtige”

In het voorgestelde artikel 1, onderdeel d, van het ontwerp wordt bepaald dat de rekeninghouder een “binnenlandse belastingplichtige” dient te zijn.

De Raad acht het onredelijk om de inhoudingsplichtige in de zin van de onderhavige landsverordening te belasten met het onderzoeken of “de rekeninghouder” een “binnenlandse belastingplichtige” is, terwijl de hiervoor bedoelde inhoudingsplichtige niet de bevoegdheid heeft om daarnaar te vragen aan de rekeninghouder. De Raad adviseert de regering in het ontwerp na de woorden “binnenlandse belastingplichtige” in te voegen “als bedoeld in artikel 1, eerste en tweede lid van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943”.

b.   De verhouding tussen het ontwerp en de Landsverordening op de dividendbelasting 2000

De Raad is van oordeel dat onduidelijkheid bestaat met betrekking tot de verhouding tussen dit ontwerp en de reeds bestaande maar nog niet in werking getreden Landsverordening op de dividendbelasting 2000. Op grond van het in de Landsverordening op de dividendbelasting 2000 opgenomen artikel 2, eerste lid worden ook degenen die gerechtigd zijn tot de opbrengst van onder andere aandelen en obligaties van de in Curaçao gevestigde vennootschappen aan een heffing onderwerpen. Indien bovengenoemde landsverordening in werking zou treden, wordt 10% belasting ingehouden van betaald dividend. Ook voor wat betreft het verstrekken van informatie aangaande de genieter van het dividend zal er verschillend worden gehandeld bij de uitvoering van de onderhavige landsverordening en de Landsverordening op de dividendbelasting 2000.

De Raad adviseert de regering rekening te houden met de discrepanties die zullen bestaan indien beide heffingslandsverordeningen in werking zouden zijn.

c.   Uitvoeringsregels op grond van artikel 2, vierde lid, van het ontwerp

Op grond van het vierde lid van artikel 2 van het ontwerp kunnen bij ministeriële regeling met algemene werking regels worden gesteld omtrent de inhouding van de belasting op rente en dividend.

De Raad adviseert de regering een indicatie te geven in de memorie van toelichting welke regels omtrent de inhouding van belasting op rente en dividend bij bedoelde ministeriële regeling met algemene werking vastgesteld zullen worden.

Voorts constateert de Raad dat in het ontwerp geen regels zijn opgenomen betreffende de afdracht van de ingehouden belasting op rente en dividend.

De Raad adviseert de regering in artikel 2 van het ontwerp tevens te bepalen dat de regels betreffende de afdracht bij ministeriële regeling met algemene werking zullen worden vastgesteld.

2.   De memorie van toelichting

a.   Aangifte per kalenderkwartaal

Ingevolge het voorgestelde artikel 2 is het tijdvak waarover de banken en andere financiële instellingen voor de belasting aangifte moeten doen het kalenderkwartaal. Daar er in het ontwerp geen transitieperiode is ingebouwd, is het voor de Raad niet duidelijk of de banken en andere financiële instellingen het eerstvolgende kwartaal na inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening aan de verplichting tot afdracht van de ingehouden belasting op aangifte zouden kunnen voldoen. Uit de memorie van toelichting leidt de Raad overigens niet af waarom voor aangifte per kalenderkwartaal is gekozen en of aan bovengenoemd uitvoeringsaspect van de onderhavige landsverordening aandacht is besteed.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

b.  De keuze voor niet naleving van de LIB

Blijkens de memorie van toelichting (pagina 2 onder “2. Budgettaire gevolgen”, voorlaatste tekstblok) heeft de belastingplichtige voortaan de keuze om de rente- en dividendinkomen wel of niet – afhankelijk van de omstandigheid of het percentage van 17,5% voor hem voordeliger is of niet – te incorporeren in de grondslag voor berekening van de verschuldigde inkomstenbelasting. De Raad is van oordeel dat met bovenvermelde passage in de memorie van toelichting een verkeerd signaal aan de belastingplichtige wordt gegeven. De belastingplichtige is immers op grond van de LIB verplicht om de inkomsten uit rente en dividend ten behoeve van de inkomstenbelasting op te geven en heeft wettelijk geen keuze om zich niet aan de in de LIB opgenomen verplichting te voldoen. De Raad vindt dat de regering in de memorie van toelichting niet in moet gaan op de mogelijkheid van de belastingplichtige om zich niet aan een wettelijke verplichting te houden.

De Raad adviseert de regering bovengenoemd onderdeel van de memorie van toelichting te herzien.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening niet bij de Staten in te dienen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 11 december 2014

 

de Ondervoorzitter,                                             de Secretaris,

___________________________                       ____________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                       mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

[1] Zie onderdeel “4. De budgettaire en financieel-economische gevolgen van het ontwerp” van dit advies.

[2] Zie onderdeel “7. Verrekening van de ingehouden belasting” van dit advies.

[3] Adviesverzoek van de Gouverneur d.d. 21 oktober 2014 (zaaknummers 2014/045997 en 2014/46864).

 

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

De aanhef

De Raad stelt voor in de aanhef van het ontwerp overeenkomstig artikel 7 van de Bekendmakingslandsverordening “IN NAAM DER KONINGIN!” te vervangen door “In naam van de Koning!” en overeenkomstig voornoemd artikel van de Bekendmakingslandsverordening in samenhang met aanwijzing 86 van de AWR “de gouverneur van Curaçao” te vervangen door “de Gouverneur van Curaçao”.

Artikel 1

Daar het ontwerp niet onder het toepassingsbereik van de ALL valt, acht de Raad het noodzakelijk dat de begrippen “Ontvanger” en “Minister” in de definitiebepaling van het ontwerp worden omschreven.

De Raad adviseert het voorgestelde artikel 1 met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Artikel 1

De Raad stelt voor in de aanhef van artikel 1 van het ontwerp overeenkomstig aanwijzing 96, eerste lid, van de AWR na “verstaan” het woord “onder” in te voegen.

De memorie van toelichting

Pagina 1

De Raad stelt voor in het onderdeel “I. Algemeen” vierde volzin, de zinsnede “de mogelijkheid beschikbaar te krijgen” te vervangen door de zinsnede “de mogelijkheid te creëren”. 

Pagina 3

De Raad merkt op dat in het laatste tekstblok, laatste volzin van de memorie van toelichting een parafrase is opgenomen van hetgeen in artikel 2, vierde lid van het ontwerp staat. Het is volgens de toelichting op aanwijzing 160, eerste lid van de AWR overbodig om in de memorie van toelichting een parafrase van de artikelen op te nemen.

De Raad adviseert bovengenoemde volzin te schrappen.