RvA no. RA/35-17-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 13, tweede lid, van de Landsverordening minimumlonen (Landsbesluit verhoging minimumlonen 2017) 
(zaaknummer 2017/028779)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 15 november 2017 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De uitkomst van het Nationaal Dialoog Platform in samenhang met het ontwerp

De Raad heeft kennis genomen van de brief d.d. 5 december 2017 van de Minister-president met als onderwerp “Tópiko resultado di Dialogo Nashonal”, waarin verwezen wordt naar de daarbij gevoegde notulen met conclusies en standpunten die door het Nationaal Dialoog Platform (“Plataforma Diálogo Nashonal”) (hierna: Nationaal Dialoog) op 5 december 2017 zijn genomen, meer in het bijzonder ten aanzien van minimumlonen. In deze brief gericht aan enkele vakbonden wordt bevestigd dat in voornoemde notulen de gezamenlijk gemaakte afspraken zijn opgenomen. De Raad heeft tevens kennis genomen van het besluit van de Raad van Ministers d.d. 5 december 2017 waarin akkoord wordt gegaan met de uitkomst van voornoemde besprekingen van het Nationaal Dialoog.

Ten aanzien van het minimumuurloon is in het Nationaal Dialoog geconcludeerd dat dit verder verhoogd zal worden met NAf 0,175 tot een bedrag van NAf 9,175. Het onderhavige ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen (hierna: het ontwerp), betreft een verhoging van het minimumuurloon tot een bedrag van NAf 9, -. Met dit ontwerp wordt beoogd om de voor het tijdvak van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017 geldende verhoging van het minimumuurloon tot NAf 9, zijnde een verhoging van het minimumuurloon met NAf 0,80, te bekrachtigen.

Teneinde rechtskracht te kunnen geven aan de uitkomst van het Nationaal Dialoog om het minimumuurloon verder te verhogen met NAf 0,10 aan indexering en NAf 0,075 aan additionele verhoging voor een totaalbedrag van NAf 0,175, moet een daartoe strekkende wettelijke regeling tot stand gebracht worden. Gebruik kan worden gemaakt van de volgende instrumenten, te weten, een op artikel 13, tweede lid, van de Landsverordening minimumlonen gebaseerd landsbesluit, houdende algemene maatregelen, of op voordracht van de Minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn, vast te stellen ministeriële regelingen met algemene werking gebaseerd op artikel 9, eerste lid (indexering) respectievelijk artikel 9, zevende lid, (aanvullende autonome verhoging) van genoemde landsverordening.

Bij de afweging welk instrument het beste is, beveelt de Raad aan rekening te houden met de heersende bijzondere omstandigheden in de arbeidssfeer en de waarborgen in het wetgevingstraject, waaronder het horen van de Sociaal-Economische Raad (hierna: de SER).

Aangezien de in het Nationaal Dialoog besproken verdere verhoging van het minimumuurloon nog in de voorbereidingsfase bij de regering is, zal de Raad in dit advies alleen ingaan op de bekrachtiging van de sedert 1 januari 2017 vigerende verhoging van het minimumuurloon tot een bedrag van NAf 9, -, zoals voorgesteld in het onderhavige ontwerp.

De sociale en financieel-economische gevolgen van het ontwerp

Eenduidigheid bij cijfers

Volgens paragraaf “I. 2 Bestaansminimum en percentage van de verhoging” van de nota van toelichting (pagina 2) is het doel van de met ingang van 1 januari 2017 ingevoerde verhoging van het minimumloon om te garanderen dat iemand met een minimumloon een inkomen heeft in overeenstemming met het bestaansminimum. Daarbij gold als uitgangspunt een huishouden bestaande uit één volwassene en twee kinderen bij een voltijds dienstverband op basis van een 40-urige werkweek, alsmede om de arbeidsparticipatie van niet-werkenden te bevorderen.

Zoals in de tweede alinea van paragraaf “I.7 Samenvatting” van de nota van toelichting (pagina 12) wordt aangegeven bedraagt het bestaansminimum volgens gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) nu NAf 1.966, wat circa 39% hoger is dan het minimumloon op basis van een 40-urige werkweek zoals dat tot 1 januari 2017 gold. Teneinde de eventuele nadelige effecten van een verhoging van het minimumloon te minimaliseren, wordt volgens de nota van toelichting ervoor gekozen om deze verhoging niet ineens door te voeren.[1]

Ten aanzien van het bovenstaande wenst de Raad op te merken dat alhoewel in het ontwerp beoogd wordt de verhoging van het minimumuurloon van NAf 8,20 naar NAf 9,- te bekrachtigen de regering vaak genoeg haar in de nota van toelichting opgenomen analyses baseert op de aanvankelijk geopperde verhoging van ineens met 39%. Zie in dit verband paragraaf “I.6 Financiële effecten” op pagina’s 11 en 12 van de nota van toelichting.

De Raad adviseert de regering de analyses in de nota van toelichting te baseren op het in artikel 1 van het ontwerp voorgestelde minimumuurloon.

Omvang van de armoede onder minimumloners

In paragraaf “I.4 Economische effecten” van de nota van toelichting geeft de regering aan dat uit een rapport van het Ministerie van Economische Ontwikkeling (hierna: MEO) blijkt dat het aantal werkenden dat een minimumloon verdient, wordt geraamd op 17.000. Het minimumloon bij een 40-urige werkweek bedraagt ingaande 1 januari 2017, na de verhoging van 9,7%, NAf 1.558. Volgens paragraaf “I.2. Bestaansminimum en percentage van de verhoging” van de nota van toelichting (pagina 3) wordt ter vaststelling van de omvang van de verhoging van het minimumloon uitgegaan van het per 1 januari 2015 vastgestelde bestaansminimum geldende voor een volwassene met twee kinderen, ad NAf 1.976. Gelet hierop zou volgens de Raad afgeleid kunnen worden dat gezinnen bestaande uit twee volwassenen waarbij beide volwassenen het minimumloon verdienen, een totaalinkomen (NAf 3.116) zullen verwerven boven de geldende armoedegrens. Hierbij wordt echter de factor (verschil in) gezinssamenstelling niet meegewogen.

Derhalve acht de Raad het differentiëren van de normen voor armoedegrens voor de meest voorkomende gezinssamenstellingen, essentieel. In een zeer recent verschenen initiatief advies van SER waarin onderzoek is gedaan naar het onderwerp minimumlonen wordt onder meer ingegaan op het minimumloon versus de armoedegrenzen.[2] De uitkomsten suggereren dat het huidige minimumloon in principe toereikend is voor alle huishoudtypes behalve voor eenoudergezinnen met één of meerdere kinderen. Voorts biedt het onderzoek aanknopingspunten voor de conclusie dat deze groep huishoudens slechts een relatief klein deel van het totaal aantal huishoudens van Curaçao betreft. Deze groep kan wellicht met andere beleidsinstrumenten effectiever boven het bestaansminimum worden getrokken.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad de regering in de nota van toelichting in te gaan op de reden waarom een gezin met één volwassene en twee kinderen als uitgangspunt is genomen en om eventuele andere veel voorkomende gezinssamenstellingen in de analyse te betrekken. Om de armoede onder minimumloners in kaart te kunnen brengen en de effectiviteit van het onderhavige voornemen te kunnen meten wordt voorts geadviseerd in de nota van toelichting aan te geven hoeveel eenoudergezinnen er zijn waar het minimumloon wordt verdiend.

Uitgangspunten bij verhoging van het minimumloon

In paragraaf “I.7 Samenvatting” van de nota van toelichting (pagina 12) geeft de regering aan dat de economie op dit moment een gunstige ontwikkeling doormaakt en dat voor 2017 de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: CBCS) verwacht dat de economie met 0,5% zal groeien. De regering gaat er vanuit dat de (eventuele) ongunstige (macro-)economische, sociaal-economische – en financiële neveneffecten van de voorgestelde verhoging van het minimumloon door de economie kunnen worden gedragen. Hierbij wijst de regering tevens op de gunstige sociaal-economische effecten van de voorgestelde verhoging van het minimumloon, alsmede de toepassing van aanvullende flankerende maatregelen om de negatieve effecten van de loonstijging voor onder meer de economische groei en de werkgelegenheid te beperken.

Ten aanzien van de in de nota van toelichting opgenomen macro-economische uitgangspunten, constateert de Raad dat die reeds zijn achterhaald. Zowel de werkelijke cijfers over 2016 als de projecties voor 2017 zijn, conform cijfers van de CBCS, aanzienlijk verslechterd. Zie hiervoor onderstaande tabel.

Uitgangspunten ontwerp

2016 = realisatie
2017 = projectie CBCS

In de projecties voor 2017 zitten volgens de CBCS de effecten van de verhoging van de minimumlonen per 1 januari 2017. Uit tabel 5 op pagina 7 van de nota van toelichting blijkt dat volgens een analyse van MEO de verhoging per 1 januari 2017 onder andere de volgende gevolgen met zich meebrengt:

Consumptieprijs, toename met 0,5%, 
Reële groei, daling met 1,3%, 
Particuliere consumptie, daling met 0,9%,
Investeringen door bedrijven, daling met 0,8%.

Volgens de Raad zijn de deviaties bij de projecties voor 2017 ten opzichte van de in de nota van toelichting gehanteerde uitgangspunten, ruimer dan de door MEO ingeschatte impacts. Derhalve kan volgens de Raad worden geconcludeerd dat de door MEO verwachte effecten als gevolg van de verhoging van het minimumloon zich wellicht volledig hebben gematerialiseerd in de projecties voor 2017.          

Aangezien conform de meest recente projecties van de CBCS nog niet binnen afzienbare tijd sprake zal zijn van duurzame economische groei, acht de Raad het opportuun dat een volgende verhoging van het minimumloon op korte of middellange termijn vooraf wordt gegaan door een gedegen onderzoek op basis waarvan een evenwichtige afweging van de betrokken belangen kan geschieden en vastgesteld kan worden welke compenserende maatregelen c.q. flankerend beleid nodig zijn om eventuele negatieve (neven)effecten te voorkomen of te beperken.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de nota van toelichting aan te passen.

Terugverdienperiode verhoging

In het voorlaatste tekstblok van paragraaf “I.2. Bestaansminimum en percentage van de verhoging” op pagina 4 van de nota van toelichting wordt aangegeven dat volgens het advies van de SER[3] de negatieve impuls als gevolg van een verhoging van het minimumloon na twee jaar zou zijn afgenomen tot nul. Voorts wordt aangegeven dat een verhoging van het minimumloon in eerste instantie leidt tot een afname van de economische groei en de werkgelegenheid. Doch op een termijn van twee jaren blijkt dat effect al te zijn ingehaald door de positieve gevolgen van de verhoging.

Ten aanzien van het bovenstaande wenst de Raad op te merken dat de bijeffecten en terugverdieneffecten van een verhoging van het minimumloon afhankelijk zijn van een aantal factoren waaronder de stand van de economie op het moment dat de verhoging wordt gerealiseerd. Aangezien de huidige economische situatie significant verschilt van de situatie in 2007 – ten tijde van de uitgifte van het eerder aangehaalde advies van de SER – is het van groot belang om rekening te houden met het verschil in de uitgangssituatie.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de nota van toelichting aan te passen.

Verband tussen verhoging van minimumloon en inflatie

In het tweede tekstblok op pagina 8 van de nota van toelichting stelt de regering dat in de periode van 1 januari 2009 tot 1 januari 2016 het minimumloon verhoogd is met 12,3% (NAf 0,90 per uur) terwijl de inflatie in deze periode 13,1% bedroeg. Op basis van het vorenstaande concludeert de regering dat de ontwikkeling van het minimumloon bijna volledig gelijke tred gehouden heeft met de inflatie.

Het is niet geheel duidelijk welk verband de regering in de passage hierboven legt tussen de ontwikkeling van het minimumloon en de inflatie.

De Raad adviseert de regering het door de regering geconstateerde verband op basis van de ontwikkeling van het minimumloon en de inflatie in de afgelopen jaren in de nota van toelichting te verduidelijken en tevens aan te geven wat thans de verwachting is van de regering ten aanzien van de inflatie, uitgaande van de meest recente verhoging van de minimumlonen.

Impact op particuliere consumptie

In het derde tekstblok van paragraaf “I.6. Financiële effecten” op pagina 11 van de nota van toelichting wordt aangegeven dat volgens het onderzoek van MEO de opbrengst aan indirecte belastingen zal dalen als gevolg van afgenomen bestedingen. Echter wordt op pagina 4, tweede tekstblok, vijfde volzin van de nota van toelichting aangegeven dat de verhoging positieve gevolgen zal hebben zoals een grotere particuliere consumptie doordat personen met een minimuminkomen meer te besteden zullen hebben.

De Raad adviseert de regering om bovengenoemde beredeneringen die op het eerste gezicht tegenstrijdig lijken, in de nota van toelichting nader toe te lichten.

Gevolgen voor de overheidsbegroting

Algemeen

In tabel 4 op pagina 6 en tabel 5 op pagina 7 van de nota van toelichting geeft de regering de verwachte consequenties voor de algehele economie weer. Vervolgens geeft de regering in tabel 10 op pagina 12 van de nota van toelichting de per saldo verwachte effecten voor de belasting- en sociale premieopbrengsten weer en komt tot de conclusie dat door de onderhavige verhoging van de minimumlonen de overheidsinkomsten per saldo zullen toenemen met een bedrag van circa NAf 9 ton.

De Raad verschilt van inzicht en plaatst kanttekeningen bij de door de regering gehanteerde redenering en verschillende van de daarbij gehanteerde cijfers, hetgeen de Raad  hieronder wenst toe te lichten.

– verwachte opbrengsten uit sociale premies

In tabel 4 op pagina 6 van de nota van toelichting blijkt dat de verhoogde minimumlonen de volgende wijzigingen met zich meebrengen: de loonsom inclusief totale sociale premies stijgt met NAf 34,3 miljoen, waarbij het werkgeversdeel van de sociale premies NAf 5,9 miljoen bedraagt en de toename van de brutolonen NAf 28,4 miljoen.

Aangezien de totale sociale premies ten aanzien van het werknemersdeel 12,3% van het brutoloon bedragen, zullen de werknemers over hun extra loon NAf 3,5 miljoen (zijnde 12,3% van NAf 28,4 miljoen) aan sociale premie betalen.

De totale extra premie-opbrengsten komen hierdoor volgens de Raad uit op NAf 9,4 miljoen (zijnde de som van NAf 5,9 miljoen en NAf 3,5 miljoen). In tabel 10 op pagina 12 van de nota van toelichting gaat de regering uit van NAf 4,6 miljoen aan extra premie-opbrengsten.

– verwachte opbrengsten uit winstbelasting

Bij de opbrengsten uit winstbelasting verwacht de regering – volgens tabel 10 op pagina 12 van de nota van toelichting – een derving van NAf 3,7 miljoen, terwijl volgens de Raad de derving circa NAf 7,5 miljoen (zijnde 22% x NAf 34,3 miljoen) zou bedragen.

– verwachte opbrengsten uit omzetbelasting

De Raad verwacht dat als gevolg van de toename van het besteedbaar inkomen met NAf 24,9 miljoen (zijnde het verschil tussen het “brutoloon” van NAf 28,4 miljoen en de “premies werknemersdeel” van NAf 3,5 miljoen) een stijging van de opbrengsten uit omzetbelasting zich kan voordoen van maximaal NAf 1,4 miljoen, zijnde 6% van het toegenomen besteedbaar inkomen.

– overige wegingsfactoren, waaronder economische groei

Geconstateerd wordt dat de regering op basis van enkel de wijzigingen bij de totale loonsom een conclusie trekt over de gevolgen voor de overheidsbegroting, echter zouden volgens de Raad ook de negatieve gevolgen van de reële economische krimp van 1,3% – veroorzaakt door de verhoging van de minimumlonen (zie tabel 5. Macro-economische gevolgen) – voor de overheidsbegroting in beschouwing moeten worden genomen. Deze zullen namelijk een negatieve impact hebben op de belasting- en premie-opbrengsten.

Conclusie

Indien de regering zich kan vinden in de door de Raad gevolgde redenering, wordt de regering gevraagd bij de aanpassing van de nota van toelichting hier rekening mee te houden.

Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de nota van toelichting

a. Maatschappelijk draagvlak voor gefaseerde verhoging van minimumlonen

In de laatste volzin van het tweede tekstblok van paragraaf “I.7 Samenvatting” van de nota van toelichting (pagina 12) wordt aangegeven dat de regering, teneinde de eventuele nadelige effecten van de verhoging van het minimumloon te minimaliseren, ervoor gekozen heeft om deze verhoging niet ineens door te voeren. De Raad mist in de nota van toelichting een onderbouwing over de wijze waarop de regering op beleidsmatig gebied de gefaseerde verhoging van het minimumloon zal realiseren.

De Raad is overigens van oordeel dat bij elke verhoging van het minimumloon, al dan niet gefaseerd, alle belanghebbende organisaties in de gelegenheid gesteld dienen te worden om hierover van gedachten te wisselen met de regering. Het één en ander in het kader van het creëren van voldoende maatschappelijk draagvlak voor de voorgenomen wetswijziging maar ook teneinde zich te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheidsbeginsel en de zorgvuldige, formele en materiële voorbereiding van de uiteindelijke beslissing van de regering ter zake.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de nota van toelichting aan te passen.

b.   Flankerend beleid

In de laatste volzin van paragraaf “I.7. Samenvatting” (pagina 13) wordt aangegeven dat de toepassing van flankerende maatregelen, zoals het bevorderen van de instroming van jongeren en lager opgeleiden, van belang is bij het verhogen van het minimumloon. De Raad is van oordeel dat in de nota van toelichting de wijze moet worden aangegeven waarop door de regering concrete invulling aan het flankerend beleid zal geven, een tijdsplanning hierover, een indicatie van de hiermee gemoeide kosten en of er hiervoor voldoende middelen op de overheidsbegroting beschikbaar zijn.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de nota van toelichting aan te passen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging niet te besluitenconform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 11 december 2017

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

_________________________                                 _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/35-17-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Voorgesteld wordt om in artikel 2 van het ontwerp achter “2016” en “minimumlonen” een komma op te nemen. Tevens dient “vervalt”, in navolging van aanwijzing 172 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, te worden vervangen door “wordt ingetrokken”.

De nota van toelichting

a. Het opschrift

Voorgesteld wordt om het opschrift van de nota van toelichting in overeenstemming te brengen met het opschrift van het ontwerp.

b. De tekst van de toelichting

Voorgesteld wordt om consequent in de tekst van de nota van toelichting “NAf.” telkens te vervangen door “NAf”, dus zonder punt.

c. Paragraaf “I. Algemeen”

Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van het eerste tekstblok van paragraaf “I. Algemeen” op pagina 2 “in de artikel 9” te vervangen door “de in artikel 9”.

d. Paragraaf “II.2 Bestaansminimum en percentage van de verhoging”

Voorgesteld wordt om het opschrift “II.2 Bestaansminimum en percentage van de verhoging” op pagina 2 te vervangen door “I.2 Bestaansminimum en percentage van de verhoging”.

e. Pagina 12

Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het tweede tekstblok op pagina 12 “(zie hiervoor tabel 5)” te vervangen door “(zie hiervoor tabel 4)”.

f. Paragraaf “1.7 Samenvatting” en de toelichting op artikel 3”

Bij het redigeren van een nota van toelichting wordt, conform aanwijzing 161 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, ervan uitgegaan dat het betrokken besluit al is vastgesteld. Om deze reden wordt voorgesteld om bijvoorbeeld de derde volzin van het vierde tekstblok van paragraaf “1.7 Samenvatting” en de tweede volzin in de toelichting op artikel 3 van het ontwerp te herformuleren.

[1] Zie de laatste volzin van het tweede tekstblok van paragraaf “I.7 Samenvatting” op pagina 12 van de nota van toelichting.

[2] Initiatiefadvies inzake een verkenning van het beleidsthema “Minimumlonen” van de SER d.d. 4 oktober 2017.

[3] Advies inzake initiatief-ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening minimumlonen, de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 en de Landsverordening op de loonbelasting, SER, augustus 2007.