RvA no. RA/35-18-LV

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 28ste december 2017 tot vaststelling van de Begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2018 (Tweede Suppletoire begroting 2018)
(zaaknummer 2018/045940)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 11 oktober 2018, dat op 15 oktober 2018 is ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 12 november 2018, bericht de Raad u als volgt.

I.   Algemeen

1. Realiteitsgehalte van de inkomsten- en uitgavenkant van de gewijzigde

    Begroting voor het dienstjaar 2018

Bij het maken van de ramingen in het onderhavige ontwerp van de Tweede Suppletoire begroting 2018 (hierna: het ontwerp) zijn de uitgangspunten, genoemd op pagina 4 van de Nota van Financiën (hierna: de Nota) in tabel 3 “Economische grootheden”, voor de relevante economische grootheden gehanteerd. Volgens de Nota sluiten deze aan bij de ramingen van het Internationaal Monetair Fonds uit de artikel IV consultatie van 2016 aangevuld met de laatste inzichten over de economische groei in 2018. Uit genoemde tabel blijkt aan de ene kant dat de regering nog steeds uit gaat van een reële economische groei van 0% voor het jaar 2018. Aan de andere kant volgt uit het gestelde op pagina 12, eerste tekstblok, van de Nota, dat er een tekort is op de begrotingspost “onderstand en voorzieningen” dat toe te schrijven is aan de stagnerende economie, dat de regering ook uitgaat van een stilstand in de economische ontwikkeling. De verwachting is, zoals reeds vermeld in het advies d.d. 30 augustus 2018 van de Raad over de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2019[1], volgens de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: de CBCS) dat in het jaar 2018 – evenals in de jaren 2016 en 2017 in welke jaren sprake was van een economische krimp van 1% respectievelijk 1,7%, – zich een krimp zal voordoen van 1,6%. Het Internationaal Monetair Fonds gaat in haar laatste ramingen uit van een krimp van 2%[2]. De vraag die dan opkomt, is hoe het door de regering gehanteerde groeipercentage van de economie gezien moet worden ten opzichte van de economische krimpprognose van de CBCS voor het jaar 2018. Volgens de Raad ziet het er naar uit – mede door de omstandigheid dat onder meer de raffinaderij en aanverwante bedrijven praktisch het hele jaar door stil hebben gelegen – dat de economische groei naar alle waarschijnlijkheid lager zal uitvallen dan 0%. Het is dan de vraag wat de consequenties daarvan zullen zijn voor het realiteitsgehalte van de inkomsten- en uitgavenkant van de Begroting voor het dienstjaar 2018 (hierna: de Begroting 2018), zoals gewijzigd in het ontwerp.

In het kader van het vorenstaande dient opgemerkt te worden dat het realiseren van de verwachte opbrengsten conform het ontwerp cruciaal is voor het in het dienstjaar 2018 daadwerkelijk kunnen inlopen van een derde van het in het dienstjaar 2017 gerealiseerde tekort en voor het kunnen blijven voldoen aan de in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten vastgestelde financiële normen.

Indien de regering er niet in slaagt de verwachte economische groei van 0% te realiseren zullen vanwege onvoldoende – danwel terugvallende overheidsinkomsten de overheidsfinanciën, onder zware druk komen te staan.

De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.

De verantwoording van de collectieve sector in de Begroting 2018

De nettobedragen van de collectieve sector

In het onderdeel “Niet-belastingopbrengsten” op pagina 9 van de Nota staat dat de niet-belastingopbrengsten per saldo neerwaarts worden bijgesteld omdat de overige rechtspersonen van het land Curaçao die op grond van de definitie “System of National Accounts” van de United Nations binnen de collectieve sector vallen, netto in de begroting worden verantwoord. Op pagina 10 van de Nota staat vervolgens dat artikel 4, eerste lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010 (hierna: Lvc 2010) om die reden is gewijzigd.

De Raad bevestigt d.d. 30 augustus 2018 advies te hebben uitgebracht over de ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening comptabiliteit 2010 (zaaknummer 2018/034727, RvA no. RA/27-18-LV) (hierna: Ontwerplandsverordening comptabiliteit). In onderdeel b op pagina 2 van voornoemd advies geeft de Raad te kennen van oordeel te zijn dat zowel in de begroting als in de jaarrekening een bijlage moet worden opgenomen waarin de bedragen van de collectieve sector netto worden opgevoerd. Dit naar aanleiding van het voorstel van de Stichting Overheidsaccountantsbureau in haar brief d.d. 9 juli 2018, kenmerk 18/0592C/JH.

Omdat de Ontwerplandsverordening comptabiliteit nog niet bij de Staten is ingediend, adviseert de Raad de regering in de Nota aan te geven wat de stand van zaken is met betrekking tot de Ontwerplandsverordening comptabiliteit en of het bekend is wat deze ontwerplandsverordening bepaalt ten aanzien van de wijze waarop de nettobedragen van de collectieve sector zullen worden opgevoerd in een begroting.

Cijfers collectieve sector in 2018 en meerjarig

De Raad maakt er op attent dat in tabel 2 “Recapitulatie Begroting 2018 inclusief suppletoire begrotingen” op pagina 4 van de Nota de bedragen voor de gewone dienst voor 2018 exclusief de cijfers van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB) zijn vermeld. Omdat deze bedragen meerjarig wel inclusief de cijfers van de SVB zijn opgenomen, bemoeilijkt dit een vergelijking en daarmee de beoordeling van het ontwerp.

De Raad adviseert de regering in de Nota op het bovenstaande in te gaan.

Inzichtelijk maken van doorgevoerde besparingen

Conform de derde overweging van de considerans van het ontwerp worden de geraamde materiële lasten in het ontwerp neerwaarts bijgesteld vanwege doorgevoerde besparingen bij de ministeries en staatsorganen. Daarover staat onder andere op pagina 11, laatste tekstblok, van de Nota dat de lasten binnen de categorie “Verbruik van goederen en diensten, Subsidies en Overdrachten, Andere Uitgaven” afnemen vanwege doorgevoerde besparingen.

Geconstateerd wordt dat diverse begrotingsposten voor de gewone dienst zonder enige nadere toelichting substantieel neerwaarts worden bijgesteld vanwege besparingen hoewel de betreffende overheidstaken dan wel -belangen volgens de Raad van grote betekenis zijn. Voorbeelden hiervan zijn de begrotingsposten “28. Overige VVRP” met NAf 10.844.186, “43. Bijzonder funderend onderwijs” met NAf 1.089.428, “47. Bijzonder voortgezet onderwijs” met NAf 1.084.635, “68. Overige Sociale Voorzieningen en Maatschappelijke Dienstverlening” met NAf 206.533, “71. Preventie en Curatieve gezondheidszorg” met NAf 123.148, “76. Milieubeheer” met NAf 573.712 en “78. Overige Uitgave Gezondheid, Milieu en Natuur” met NAf 400.779.195.[3]  Bij de mutaties is in de Algemene Beschouwingen niet toegelicht welke beleidsprioriteitsafwegingen binnen de ministeries zijn gemaakt c.q. op welke wijze de besparingen worden bereikt, bijvoorbeeld door aan te geven welke concrete (overheids)taak niet of in mindere mate wordt uitgevoerd. Naar het oordeel van de Raad dienen de concrete bezuinigingen als gevolg van de doorgevoerde besparingen alsnog zichtbaar te worden gemaakt. Zie in dit verband ook de brief van de Minister van Financiën d.d. 7 november 2018 (zaaknummer 2018/050147) waarin onder andere uitgegaan wordt van een structurele besparing op de materiële uitgaven van NAf 11 miljoen, zonder enige toelichting daarop.

De Raad adviseert de regering in de Algemene Beschouwingen op het bovenstaande in te gaan.

II. De Nota

Baten

Op pagina 6, onderdeel “Baten” van de Nota wordt aangegeven dat de baten met NAf 34,8 miljoen zullen toenemen. De Raad merkt op dat genoemd bedrag niet terug te vinden is in de tabellen waarnaar in de Nota wordt verwezen.

De Raad adviseert de regering de Nota met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

2. Belastingopbrengsten

Toelichting op geprojecteerde belastingopbrengsten

Volgens het onderdeel “Belastingopbrengsten” op pagina 6 van de Nota betreffen de geprojecteerde opbrengsten een lineaire extrapolatie van de realisatie tot en met augustus versus de begroting tot en met augustus. Hierbij wordt verwezen naar tabel 6 op pagina 8 van de Nota. De Raad merkt op dat een toelichting op de wijzigingen van de geprojecteerde belastingopbrengsten hier op zijn plaats is. In de Nota wordt alleen een toelichting gegeven op de gevallen waarin van de lineaire extrapolatie is afgeweken. Daar de realisatie tot en met augustus niet is weergegeven, is de Raad van oordeel dat genoemde toelichting onvoldoende is omdat er geen aansluiting is met de cijfers, opgenomen in tabel 6 op pagina 8 van de Nota.

De Raad adviseert de regering in de Nota de wijzigingen van de geprojecteerde belastingopbrengsten toe te lichten.

Compliance initiatieven

Volgens pagina 6 van de Nota, voorlaatste tekstblok, wordt een bedrag van NAf 15,- miljoen aan additionele opbrengsten voorzien door compliance initiatieven die door de Stichting Belasting Accountantsbureau worden gecoördineerd. De Raad is van oordeel dat het vorenstaande onvoldoende in de Nota is onderbouwd.

De Raad adviseert de regering het vorenstaande in de Nota duidelijk te onderbouwen.

3. Schommelfonds Sociale Verzekeringen

Als gevolg van de tekorten die bepaalde fondsen, die door de SVB beheerd worden, op structurele basis realiseren is het Schommelfonds Sociale Verzekeringen (hierna: Schommelfonds) in het verleden onder druk komen te staan. Het vorenstaande impliceert dat de overheid extra alert dient te zijn naar het Schommelfonds toe en los van de jaarlijkse dotaties die de overheid de laatste jaren heeft gedaan en voornemens is te doen in de komende jaren, ook extra middelen beschikbaar dient te hebben voor het geval het Schommelfonds in een van de risicojaren in de min dreigt te belanden. Op pagina 12, eerste tekstblok, van de Nota staat echter dat het bedrag van NAf 12 miljoen welk oorspronkelijk bedoeld was als dotatie aan het Schommelfonds, nu wordt ingezet om het tekort op de begrotingspost "onderstand en voorzieningen" te dekken. Dit tekort vloeit voort uit de stagnerende economische ontwikkeling. Daarnaast staat dat de verwachting is dat de stand van het Schommelfonds per 31 december 2018 voldoende zal zijn. Rekening houdend met het feit dat het Schommelfonds in het verleden reeds onder druk was komen te staan, is de Raad van oordeel dat de regering, aan de hand van de cijfers van de verschillende onderdelen waaruit het Schommelfonds bestaat, inzichtelijk moet maken dat de stand van het Schommelfonds per 31 december 2018 inderdaad voldoende zal zijn.

De Raad adviseert de regering in de Nota op het bovenstaande in te gaan

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 13 november 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/35-18-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt in de eerste overweging vóór “onderhavige” het lidwoord “de” in te voegen, “begroting” te vervangen door “Begroting” en “land” door “Land”.

Ook wordt voorgesteld in de vijfde overweging “de schommelfonds Sociale Verzekeringen” te vervangen door “het Schommelfonds Sociale Verzekeringen” en “Sociale verzekeringsbank” te vervangen door “Sociale Verzekeringsbank”.

De aanhef

Overeenkomstig artikel 7 van de Bekendmakingsverordening dient in de aanhef, na het onderdeel waarin de beweegreden van de landsverordening wordt opgenomen, het volgende zinsdeel te worden opgenomen:

“Heeft, de Raad van Advies gehoord, met gemeen overleg der Staten, vastgesteld onderstaande landsverordening:”.

Enig artikel

Voorgesteld wordt na “Landsverordening” in te voegen “ van de 28ste december 2017” en de komma vóór “wordt” te schrappen.

Ook wordt voorgesteld, met inachtneming van wat in het volgende onderdeel “Citeertitel” wordt gesteld “Enig artikel” te vervangen door “Artikel I”.

Citeertitel

In het opschrift van het ontwerp is een citeertitel opgenomen. Onder verwijzing naar aanwijzing 73, onderdeel f, in samenhang met aanwijzing 147, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voorgesteld een artikel in het ontwerp op te nemen waarin de citeertitel van het ontwerp wordt vastgesteld.

Ondertekening

Opgemerkt zij dat in het ontwerp geen onderdeel is opgenomen voor ondertekening van de landsverordening.

Voorgesteld wordt het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

Algemene Beschouwingen

Pagina 32

Voorgesteld wordt in de derde alinea “het Schommelfonds” te vervangen door “het Schommelfonds Sociale Verzekeringen”.

De Nota

Algemene opmerking

Op grond van het bepaalde in artikel 2, laatste volzin, van de Regeling Muntstelsel Curaçao en Sint Maarten is de aanduiding van de Nederlands-Antilliaanse gulden: “NAf”.

De Raad stelt voor om overal de juiste afkorting voor de gehanteerde munteenheid, te weten “NAf” en niet “ANG”, te gebruiken.

Pagina 2

Voorgesteld wordt in de derde alinea “College financieel toezicht” te vervangen door “College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten”.

Pagina 6

Voorgesteld wordt in het voorlaatste tekstblok “voorgaande” te vervangen door “het voorgaande”.

Pagina 11

Op pagina 11, onderdeel “Lasten” wordt aangegeven dat uit tabel 5 blijkt dat de lasten met NAf 34,8 miljoen opwaarts worden aangepast. De Raad merkt op dat het genoemd bedrag niet terug te vinden is in de bedoelde tabel en dat bovendien de bedoelde tabel de mutaties op de belastingopbrengsten betreft.

Voorgesteld wordt de Nota met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

[1] Advies d.d. 30 augustus 2018, RvA no. RA/26-18-LV (zaaknummer 2018/034626).

[2] https://www.imf.org/en/News/Articles/2018/11/09/ms110918-the-kingdom-of-the-netherlands-curacao-and-sint-maarten

[3] In de tabellen op pagina’s 14, 22, 30 en 36 van de Algemene Beschouwingen.