RvA no. RA/36-14-LV

Ontwerplandsverordening houdende het niet toekennen van een loontrede in 2016 voor overheidsdienaren en personeel in dienst van met het Land nauw verbonden rechtspersonen
(zaaknummer 2014/047811)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 14 oktober 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 9 december 2014, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

Artikel 1

10. Het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998

Op grond van artikel 1, onderdeel a, van de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) zijn degenen op wie het Bezoldigingslandsbesluit 1998 van toepassing dan wel van overeenkomstige toepassing is, overheidsdienaar in de zin van het ontwerp.

De Raad constateert .dat bij de overgang op 10 oktober 2010 van het voormalige eilandgebied Curaçao naar het land Curaçao ambtenaren in dienst van het toenmalige land de Nederlandse Antillen respectievelijk van het toenmalige eilandgebied Curaçao voor wat betreft hun bezoldiging aanspraken bleven ontlenen aan zowel het Bezoldigingslandsbesluit 1998 als aan de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998.

Artikel I van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) bepaalt dat bij landsverordening voorzieningen worden getroffen betreffende de verdere gelding als regelingen van Curaçao van de op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling geldende wettelijke regelingen en besluiten van de Nederlandse Antillen en van het eilandgebied Curaçao.

Het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998 strekken ter uitvoering van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen respectievelijk de Eilandenregeling Nederlandse Antillen en van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht van 1964.

Zowel de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen als de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht van 1964 zijn na 10 oktober 2010 niet van kracht in het land Curaçao.[1] Ook de uitvoeringsbesluiten die daaraan ten grondslag liggen zijn als gevolg daarvan naar het oordeel van de Raad komen te vervallen, tenzij een wettelijk voorschrift anders voorschrijft.

Artikel 117 van de huidige Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht bepaalt dat de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze landsverordening bestaande besluiten en beschikkingen houdende algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951 van kracht blijven totdat zij overeenkomstig de voorschriften van de Staatsregeling en van eerstgenoemde landsverordening zijn vervangen.[2]

De Raad constateert dat de uit kracht van de Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951 gegeven algemeen verbindende voorschriften voor zover de Raad kon nagaan geen regelingen inhouden betreffende de rechtspositie van een ambtenaar, maar regelingen betreffende het proces van de ambtenarenrechtspraak (procesrecht).[3] Gezien het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998 geen algemeen verbindende voorschriften zijn in de zin van de Regeling Ambtenarenrechtspraak. Een andere (ruimere) interpretatie van artikel 117 van de huidige Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht komt de rechtszekerheid naar het oordeel van de Raad niet ten goede.[4]

De betrokkenen kunnen echter op grond van de redelijkheid en billijkheid bestaande rechten, gebaseerd op het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998 geldend maken, ook al hebben deze regelingen op 10 oktober 2010 hun rechtskracht verloren (artikel 9 van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao).

Het voorgaande geldt ook voor de rechtspositie van de ambtenaren werkzaam bij de griffie van de Staten (zie artikel 4 van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht Staten).

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.

De Raad merkt ten slotte op dat zelfs indien de regering is uitgegaan van een ruime interpretatie van artikel 117 als hiervoor bedoeld, de regering er rekening mee had moeten houden dat de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998 niet op de zogenaamde “negatieve lijst” van regelingen staat die bij de nieuwe staatkundige structuur van Curaçao zijn vervallen, terwijl genoemde regeling ook later niet expliciet is ingetrokken. Het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998 zouden in de ruime interpretatie aldus naast elkaar bestaan. Voor zover de Raad kon nagaan werden beide regelingen in ieder geval tot voor kort ook op voormalige eilands- en landsambtenaren die na 10 oktober 2010 de status van ambtenaar van het land Curaçao hebben gekregen, toegepast.

Het voorgaande (een ruime interpretatie) zou naar het oordeel van de Raad inhouden dat de ambtenaren die op de vooravond van de wijziging van de staatkundige structuur van Curaçao in dienst waren van het eilandgebied Curaçao en nadien in dienst zijn getreden van het land Curaçao niet onder de reikwijdte van het onderhavige ontwerp vallen.

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.

20. De Bezoldigingsregeling onderwijspersoneel Curaçao 2008 en het Landsbesluit Douane Nederlandse Antillen

De Bezoldigingsregeling onderwijspersoneel Curaçao 2008 (artikel 1, onderdeel c, van het ontwerp) en het Landsbesluit Douane Nederlandse Antillen (artikel 1, onderdeel d, van het ontwerp) strekken beide ter uitvoering van de niet meer bestaande Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht van 1964. De Raad verwijst in dat kader naar zijn opmerkingen hiervoor in het onderdeel “a. Artikel 1” onder “10. Het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de Bezoldigingsregeling Curaçao 1998”.

30. Geconsolideerde teksten

Sedert 10 oktober 2010 waarbij wetgeving van de toenmalige Nederlandse Antillen en wetgeving van het voormalige eilandgebied Curaçao ineen geschoven zijn, is het wettelijke kader een geheel van regelingen die soms overlappen, soms rechtsvacuüm vertonen en niet altijd toepasbaar zijn voor het land Curaçao.

Met het oog op de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van de in Curaçao geldende wettelijke regelingen, adviseert de Raad de regering om zo spoedig mogelijk de geconsolideerde teksten van die regelingen, waarin de aanpassingen, bedoeld in de artikelen 6 en 7B van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao zijn opgenomen, vast te stellen en bekend te maken. De Raad adviseert de regering om daarbij steeds na te gaan of een regeling die in de toenmalige Nederlandse Antillen danwel het voormalige eilandgebied Curaçao gold, met toepassing van artikel 1 van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao überhaupt na 10 oktober 2010 is blijven bestaan.

40. Al dan niet op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht

Onder “overheidsdienaar” wordt op grond van artikel 1, onderdeel g, van het ontwerp verstaan degenen die, al dan niet op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, werkzaam zijn bij een openbare dienst in de zin van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht.

Voor de Raad is niet duidelijk welke soort werkrelatie bestaat tussen de personen die niet op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, werkzaam zijn bij een openbare dienst als hiervoor bedoeld. Om die reden kan de Raad niet beoordelen of ook voor die personen het niet toekennen van een verhoging van de bezoldiging op de wijze zoals voorgesteld in het onderhavige ontwerp, geoorloofd is.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

50. Degenen die werkzaam zijn bij het openbaar ministerie van Curaçao, niet zijnde lid van het openbaar ministerie en degenen werkzaam bij het secretariaat van de Sociaal Economische Raad

Degenen die werkzaam zijn bij het openbaar ministerie van Curaçao, niet zijnde lid van het openbaar ministerie, worden op grond van artikel 1, onderdeel h, van het ontwerp als overheidsdienaar aangemerkt.

Op grond van artikel 4, derde lid, van de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba kunnen bij het parket van de procureur-generaal andere ambtenaren werkzaam zijn, die geen lid zijn van het openbaar ministerie. Artikel 27 van genoemde rijkswet bepaalt dat op de rechtspositie van die ambtenaren de in het land waar de ambtenaar voornamelijk werkzaam zal zijn geldende ambtenarenregelingen, van toepassing zijn.

In dat opzicht zou voor wat betreft de bezoldiging van degene werkzaam bij het openbaar ministerie, die geen lid is van het openbaar ministerie dezelfde reeds vervallen Bezoldigingsregeling 1998 hebben gegolden als voor andere ambtenaren.

Het voorgaande geldt ook voor degenen werkzaam bij het secretariaat van de Sociaal Economische Raad (artikel 1, onderdeel k, van het ontwerp). De Raad vraagt hierbij ook aandacht van de regering voor de personen werkzaam voor het Bureau Secretariaatvoering SER/ROA/GOA die niet in het ontwerp worden genoemd.

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het bovenstaande en adviseert de regering met het oog op het voorgaande onderdelen h en k van artikel 1 van het ontwerp te toetsen en naar aanleiding daarvan indien nodig aan te passen.

60. Het Bezoldigingslandsbesluit 1998 en de overheidsdienaar

Op grond van artikel 1, onderdeel a, van het ontwerp zijn degenen op wie het Bezoldigingslandsbesluit 1998 van toepassing dan wel van overeenkomstige toepassing is “overheidsdienaren”. Op grond van onderdeel j respectievelijk l zijn ook degenen die werkzaam zijn bij het Secretariaat van de Raad van Advies respectievelijk het bureau van de ombudsman “overheidsdienaren” in de zin van het ontwerp.

Op grond van artikel 15, vijfde lid, van de Landsverordening Raad van Advies worden de arbeidsvoorwaarden van de secretaris en het overige personeel werkzaam bij het Secretariaat van de Raad van Advies in een reglement neergelegd, dat na vaststelling door de Raad, bij landsbesluit wordt goedgekeurd. Zolang aan de Raad van Advies echter geen zelfstandig personeelsbeheer is toegekend, hoeft een dergelijk reglement niet tot stand te worden gebracht. De secretaris en het overige personeel van het Secretariaat van de Raad worden ingevolge artikel 15 van de Landsverordening Raad van Advies bij landsbesluit benoemd en zijn op grond van het bepaalde in artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht ambtenaar in de zin van die landsverordening. De voor ambtenaren geldende arbeidsvoorwaarden, waaronder het Bezoldigingslandsbesluit 1998, gelden in de praktijk dus ook voor de secretaris en het overige personeel werkzaam bij het Secretariaat van de Raad.

Voor wat betreft het bureau van de ombudsman ontleent de ombudsman aan artikel 10, derde lid, eerste volzin, van de Landsverordening ombudsman de bevoegdheid om personeel op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in dienst te nemen. Op grond van de tweede volzin van genoemd artikelonderdeel worden de arbeidsvoorwaarden van genoemd personeel neergelegd in een reglement dat door de ombudsman wordt vastgesteld na verkregen goedkeuring bij landsbesluit. In de praktijk geldt voor het personeel werkzaam bij het bureau van de ombudsman dat deze niet op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in dienst zijn genomen, maar dat hun rechtspositie als ambtenaar na 10 oktober 2010 niet is gewijzigd. Ook op hen is het Bezoldigingslandsbesluit 1998 in de praktijk nog van toepassing.

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande en adviseert de regering met het oog op het voorgaande de onderdelen j en l van artikel 1 van het ontwerp in bovenbedoelde zin te toetsen en naar aanleiding daarvan indien nodig aan te passen.

70. Degenen die werkzaam zijn bij een rechtspersoon die bij landsverordening is ingesteld

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting te vermelden welke rechtspersonen onder artikel 1, onderdeel m, van het ontwerp vallen.

Het onderhavige ontwerp beoogt voorts een bijdrage te leveren aan de beoogde besparingen op de personele kosten van het Land.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting aan te geven op welke wijze de bezoldiging van personen die werkzaam zijn bij een rechtspersoon die bij landsverordening is ingesteld, de begroting van het Land beïnvloedt.

De Raad attendeert de regering erop dat ook via de wetgeving betreffende het verstrekken van subsidies aan door het Land gesubsidieerde rechtspersonen, de regering invloed kan uitoefenen op de beoogde besparingen op de begroting.

80. Werklieden

Ook de zogenoemde “werklieden” zijn “overheidsdienaren” op grond van artikel 1, onderdeel n, van het ontwerp. Uit het ontwerp blijkt echter niet wie de “werklieden” zijn.

De Raad adviseert de regering in het ontwerp aan te geven wie met werklieden bedoeld worden en om daarbij de definitie van werklieden te beperken tot personen die op de begroting van het Land drukken.

90. Personen werkzaam bij het kabinet van de gevolmachtigde minister

Het niet toekennen van een verhoging van de bezoldiging voor 2016 wordt in artikel 3 van het ontwerp niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de gevolmachtigde minister. Om die reden is het voor de Raad ook niet duidelijk of het de bedoeling van de regering is om ambtenaren en personen die op grond van een overeenkomst naar burgerlijk recht werkzaam zijn bij het kabinet van de gevolmachtigde minister uit te sluiten van de werking van het ontwerp.

De Raad vraagt de bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande. Indien het de bedoeling is om bedoelde personen van de werking van het ontwerp uit te sluiten, dan dient dat door de regering afdoende te worden gemotiveerd in de memorie van toelichting.

Artikel 2

Sinds 2011 is de toekenning van bezoldigingstreden aan onder andere ambtenaren op wie het Bezoldigingslandsbesluit 1998 wordt toegepast – in afwachting van de vaststelling van regels aangaande het beoordelen van ambtenaren – in de praktijk niet gekoppeld aan een beoordeling van het functioneren van de betrokken ambtenaar.

Om bovengenoemde reden adviseert de Raad in artikel 2 van het ontwerp geen verband te leggen met het beoordelen van het functioneren van de overheidsdienaar. De Raad adviseert de regering artikel 2 van het ontwerp in woorden van de volgende strekking te doen luiden.

“De toekenning in 2016 van een verhoging van de bezoldiging van de overheidsdienaar opgenomen in loon- of bezoldigingsregelingen welke voor de overheidsdienaar zijn vastgesteld of nog zullen worden vastgesteld, blijft voor iedere betrokken overheidsdienaar die daarop aanspraak heeft, in afwijking van de geldende wettelijke voorschriften achterwege.”

Artikel 3

10. De voor hun leven aangestelde ambtenaren

Artikel 3, onderdeel c, van het ontwerp bepaalt dat artikel 2 waar mogelijk van overeenkomstige toepassing is op de voor hun leven aangestelde ambtenaren.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting aan te geven op grond van welke bepalingen bedoelde ambtenaren voor het leven zijn aangesteld.

20. De gevolmachtigde minister

Artikel 3 van het ontwerp bepaalt dat artikel 2 waar mogelijk van toepassing is op een aantal personen met een nader genoemde ambt of functie. Daartoe behoren conform onderdeel b “de ministers”.

Voor de Raad is niet duidelijk om welke reden de gevolmachtigde minister niet onder de reikwijdte van het ontwerp wordt gebracht.

De Raad adviseert de regering het voorgaande in de memorie van toelichting te motiveren.

Artikelen 2 en 3
In de artikelen 2 en 3 van het ontwerp staat “waar nodig” respectievelijk “waar mogelijk”.
Voor wat betreft de woorden “waar mogelijk” in artikel 3 van het ontwerp staat in de memorie van toelichting (pagina 6) dat de term “waar mogelijk” is opgenomen aangezien niet uitgesloten wordt dat in de rechtspositieregeling van de in artikel 3 genoemde categorieën niet is voorzien in de toekenning van een loontrede.
De Raad is van oordeel dat indien dat het geval is de bedoelde categorie niet in artikel 3 het ontwerp dient te worden opgenomen.
De Raad adviseert de regering, zowel voor wat betreft artikel 2 als voor wat betreft artikel 3, nauwkeurig na te gaan in welke gevallen en op welke categorieën het ontwerp ziet.

De memorie van toelichting

Overleg met alle betrokkenen

Voor wat betreft de ambtenaren is overeenkomstig de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken overleg gevoerd over wijzigingen in de rechtspositie van de ambtenaar en is op 8 oktober 2014 overeenstemming bereikt dat in het jaar 2016 geen loontrede zal worden toegekend aan ambtenaren[5]. Het ontwerp is echter niet alleen van toepassing op ambtenaren in de zin van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht, maar bijvoorbeeld ook op personen in dienst van een bij landsverordening ingestelde rechtspersoon (artikel 1, onderdeel m, van het ontwerp).

De Raad kan uit de memorie van toelichting niet opmaken of de regering ook overleg met de betrokken entiteiten heeft gevoerd.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting hierop in te gaan.

De financiële paragraaf

Op pagina 2, derde tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp staat dat de maatregel opgenomen in het ontwerp een besparing voor de overheidsbegroting van NAf 4,2 miljoen oplevert in het jaar 2016.

De Raad adviseert de regering om conform artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 een financiële paragraaf in de memorie van toelichting op te nemen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad constateert dat het ontbreken van een wettelijke grondslag voor het Bezoldigingsbesluit 1998, de Bezoldigingsregeling onderwijspersoneel Curaçao 2008 en het Landsbesluit Douane Nederlandse Antillen, om de eerder in dit advies aangegeven reden, de vaststelling van de onderhavige landsverordening in de weg staat.

Concluderend heeft de Raad van Advies bezwaar tegen de ontwerplandsverordening en geeft de regering in overweging deze niet aldus bij de Staten in te dienen.

Willemstad, 12 december 2014

de Ondervoorzitter,                                                                 de Secretaris,

___________________________                                          ____________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                                          mevr. mr. C. M. Raphaëla

[1] Zie daarvoor artikel 1, eerste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao en onderdeel 3 van daarbij behorende de memorie van toelichting.

[2] In de toelichting op de artikelen 116-119 staat: “Deze artikelen spreken voor zich en behoeven geen nadere uitleg”.

[3] Zie bijvoorbeeld de artikelen 10, eerste lid, 22, eerste lid, aanhef, 30, 44, vierde lid en 104, vierde lid, van de Regeling Ambtenarenrechtspraak.

[4] Bijvoorbeeld als men ervan uitgaat dat met een algemeen verbindend voorschrift in de zin van de Regeling Ambtenarenrechtspraak bedoeld wordt algemeen verbindende voorschriften waarmee beschikkingen, handelingen of weigeringen feitelijk of rechtens strijden (artikel 35, eerste lid, van de Regeling Ambtenarenrechtspraak).

[5] Artikel 1, derde lid, van het “Convenant inzake het door de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening voorgelegde onderwerp optimalisatie functioneren overheidsapparaat gericht op de personeelskosten alsmede de toetreding van ambtenaren tot de basisverzekering ziektekosten”.

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Het opschrift
De Raad stelt voor in het opschrift de woorden “een loontrede” te vervangen door “een verhoging van de bezoldiging”.[1]
De Raad stelt voorts voor de woorden “en personeel in dienst van met het land nauw verbonden rechtspersonen” te schrappen aangezien bedoeld personeel op grond van artikel 1, onderdeel m, van het ontwerp reeds onder de definitie van “overheidsdienaren” valt.

De aanhef
De Raad stelt voor na de woorden “genomen hebbende” in de overweging een dubbele punt te plaatsten en om de rest van de overweging op een nieuwe regel te plaatsen.[2]
De Raad adviseert de regering een overweging op te nemen waarin aangegeven wordt dat voor zover het betreft ambtenaren artikel 10 van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken in acht is genomen.

Artikel 1
De Raad stelt voor “degenen die werkzaam zijn” in onderdeel i respectievelijk j te vervangen door “de secretaris en het personeel werkzaam” respectievelijk “de secretaris en het overige personeel van het Secretariaat werkzaam”. De Raad stelt voorts voor in onderdeel k “degenen die werkzaam zijn” te vervangen door “de secretaris en het overige personeel van het secretariaat werkzaam”.
De Raad adviseert de regering voorts gelet op aanwijzing 96, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving om onderdeel m van artikel 1 in een afzonderlijk lid op te nemen. De Raad adviseert daarbij de term “mede verstaan” te gebruiken in plaats van “wordt verstaan”.

De memorie van toelichting

Pagina 2

De Raad stelt voor de afkorting “Vut” in het eerste tekstblok uit te schrijven.

De Raad stelt voorts voor in het onderdeel “1.2. Relatie met het begrotingsproces”, tweede alinea na “en” in te voegen “een”.

Pagina 3

De Raad stelt voor in het laatste tekstblok “het land” te vervangen door “het Land”.

Pagina 5

De Raad stelt voor in het tweede tekstblok, voorlaatste volzin, “zal hoger zijn” te vervangen door “hoger zal zijn”.

[1] Zie naar analogie aanwijzing 42, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

[2] Zie aanwijzing 86 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.