RvA no. RA/36-17-LV

Initiatiefontwerplandsverordening houdende wijziging van de Vergunningslandsverordening (Zittingsjaar 2017-2018-119)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 12 december 2017 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 19 maart 2018, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De voorgenomen wijziging van artikel 53 van de Vergunningslandsverordening

De strekking van het initiatiefontwerp

De onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp), strekt volgens de considerans ertoe de huidige Vergunningslandsverordening te wijzigen om het beginsel van non discriminatie en gelijke behandeling te waarborgen. Artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening bepaalt dat het de houder verboden is zonder schriftelijke toestemming van het bestuurscollege, het plaatselijk hoofd van politie gehoord, in een lokaliteit waarvoor ingevolge deze landsverordening een vergunning vereist is, niet zijnde een grossiersvergunning of slijtvergunning, vrouwen of personen beneden de leeftijd van achttien jaar te laten bedienen. Volgens de toelichting op genoemd artikel is genoemde bepaling noodzakelijk om ongewenste praktijken te voorkomen. Zij zal geen bezwaar kunnen opleveren voor inrichtingen welke boven alle verdenking staan.

Volgens de initiatiefnemers is voornoemde bepaling discriminatoir ten aanzien van vrouwen omdat vrouwen in vergelijking tot mannen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden anders worden behandeld zonder dat er daarvoor een rechtvaardigingsgrond aan te wijzen is voor genoemd onderscheid. Immers om mannen te laten bedienen in een lokaliteit als bedoeld in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening is geen schriftelijke toestemming nodig van de Minister van Algemene Zaken.

b.   Het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod

1°. De Staatsregeling van Curaçao en verdragsbepalingen

In artikel 1 van het twaalfde protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (Trb. 2001, 18) (hierna: het Protocol) is een algemeen verbod van discriminatie opgenomen. Artikel 1, eerste lid van het Protocol bepaalt dat het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Artikel 1, tweede lid van het Protocol breidt het discriminatieverbod uit tot feitelijke overheidsoptreden.

In de memorie van toelichting (pagina 2, laatste tekstblok) wordt artikel 14 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM) als één van de verdragsbepalingen waarmee artikel 53 van de Vergunningslandsverordening in strijd is en die rechtstreeks doorwerken, genoemd. De Raad is van oordeel dat artikel 1 van het Protocol in het onderhavige geval van toepassing is. Artikel 14 van het EVRM behelst een verbod om te discrimineren in verband met de uitoefening van uitsluitend de rechten die in het EVRM zijn gegarandeerd. Dit terwijl artikel 1 van het Protocol het discriminatieverbod uitbreidt tot alle juridische en feitelijke handelingen.

De Raad adviseert artikel 1 van het Protocol in plaats van artikel 14 van het EVRM in bovengenoemd onderdeel van de memorie van toelichting te noemen. Indien gekozen wordt om artikel 14 van het EVRM toch te noemen, ware daarbij te vermelden dat het een verbod behelst om te discrimineren in verband met de uitoefening van de rechten die in het EVRM zijn gegarandeerd.

Daarnaast bevat artikel 26 van het International Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het BUPO-verdrag) eveneens een algemeen discriminatieverbod, maar laat het gelijkheidsbeginsel daaraan vooraf gaan: “Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet”.

De wetgever heeft in artikel 3 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) ook het gelijkheidsbeginsel laten voorafgaan aan het discriminatieverbod. Artikel 3 van de Staatsregeling luidt als volgt:

Allen die zich op het grondgebied van Curaçao bevinden worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook is niet toegestaan.

Op grond van artikel 1 van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (Trb. 1980, 146) (hierna: het Vrouwenverdrag) wordt onder discriminatie van vrouwen verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen.

Artikel 2, aanhef, onderdeel f van het Vrouwenverdrag houdt de verplichting in van de daar aansluitende Staten om alle passende maatregelen, waaronder wetgevende, te nemen om bestaande wetten, voorschriften, gebruiken en praktijken, die discriminatie van vrouwen inhouden, te wijzigen of in te trekken, onderscheidenlijk af te schaffen.

2°. Gezamenlijk kenmerk van de internationale non discriminatienormen

Gezamenlijk kenmerk van de in onderdeel 1°. genoemde internationale non discriminatienormen is dat zij een verbod inhouden van ongerechtvaardigd onderscheid. De strekking van het discriminatieverbod is het verbieden van onderscheid op grond van eigenschappen en kenmerken die voor het bepalen van rechten en verplichtingen op een bepaald terrein niet relevant zijn. Een dergelijk onderscheid komt neer op de ontkenning van andermans gelijkwaardigheid, omdat een wezenlijk persoonskenmerk of persoonlijke eigenschap aanleiding is voor een vorm van achterstelling.

2. De toelaatbaarheid van het in de Vergunningslandsverordening gemaakte onderscheid

a.   Het gemaakte onderscheid

De Raad constateert dat het in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening gemaakte onderscheid tussen vrouwen en mannen een ongelijke behandeling op grond van geslacht in een bepaalde sector van de arbeidsmarkt tot gevolg heeft. Alleen vrouwen zijn immers verboden, zonder toestemming van de betreffende minister, als bediende te werken in een lokaliteit als bedoeld in voornoemd artikellid. De Raad wil hierbij opmerken dat onder omstandigheden een afwijking van het in de artikelen 1, eerste lid van het Protocol, 3 van de Staatsregeling en 26 van het BUPO- verdrag verankerde gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod geoorloofd kan zijn. Van een geoorloofd onderscheid, op welke grond dan ook, kan alleen sprake zijn indien dat onderscheid op objectieve en redelijke gronden gerechtvaardigd kan worden. Daarvan is sprake indien het doel dat met het onderscheid gediend is legitiem en zwaarwegend is, en het middel dat daartoe wordt gebruikt (het onderscheid) geschikt en noodzakelijk is.

b.   Legitiem en zwaarwegend doel

Het doel dat door de wetgever van de Vergunningslandsverordening wordt aangedragen voor het maken van onderscheid tussen mannen en vrouwen bij het bedienen in een lokaliteit als bedoeld in artikel 53, eerste lid van die landsverordening, is het voorkomen van ongewenste praktijken. De Raad constateert dat uit de memorie van toelichting bij de Vergunningslandsverordening niet kan worden opgemaakt wat er onder deze ongewenste praktijken dient te worden verstaan. Het begrip “ongewenste praktijken” is volgens de Raad heel ruim. Wat voor soort ongewenste praktijken de wetgever hier op het oog had, dat alleen een verbod van vrouwelijke bedienden en niet van mannelijke bedienden, in een lokaliteit als bedoeld in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening, ongewenste praktijken kon voorkomen is onduidelijk. De Raad is van oordeel dat het door de toenmalige wetgever aangedragen argument voor het maken van onderscheid op grond van geslacht onvoldoende houvast biedt voor het geven van een eenduidig antwoord op de vraag of het gemaakte onderscheid legitiem en zwaarwegend is. De reden voor het maken van bovengenoemd onderscheid is in de memorie van toelichting behorende bij de Vergunningslandsverordening niet voldoende onderbouwd. De Raad is van oordeel dat de omstandigheid dat het gemaakte onderscheid op grond van geslacht in bovengenoemd artikellid van de Vergunningslandsverordening onvoldoende onderbouwd is, een grond kan opleveren om bovengenoemde bepaling overeenkomstig het bepaalde in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp te wijzigen. De tijden zijn veranderd. De maatschappelijke constellatie waarbinnen de Vergunningslandsverordening oorspronkelijk werd vastgesteld is enorm veranderd.

c.   Geschikt en noodzakelijk middel

Vervolgens moet worden vastgesteld of het verbinden van vrouwelijke bediening in de in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening bedoelde lokaliteit aan een schriftelijke toestemming van de minister een geschikt en noodzakelijk middel is om die ongewenste praktijken te voorkomen. Aangezien geen eenduidig antwoord op de in het onderdeel “b. Legitiem en zwaarwegend doel” van dit advies gestelde vraag gegeven kan worden, is deze vraag ook moeilijk door de Raad te beantwoorden. Als het doel van het gemaakte onderscheid niet duidelijk is, is het dan ook moeilijk om vast te stellen of het middel dat gebruikt is om dat doel te bereiken geschikt en noodzakelijk is.

d.   Conclusie

Om bovengenoemde redenen concludeert de Raad dat niet beoordeeld kan worden of het onderscheid dat naar geslacht in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening wordt gemaakt, op grond van het bepaalde in artikel 3 van de Staatsregeling en de artikelen 1 van het Protocol en 26 van het BUPO-verdrag toelaatbaar is. De Raad meent evenwel dat de omstandigheid dat genoemd gemaakte onderscheid in de memorie van toelichting behorende bij de Vergunningslandsverordening onvoldoende onderbouwd is, een grond kan opleveren om artikel 53, eerste lid, van de Vergunningslandsverordening overeenkomstig het bepaalde in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp te wijzigen. De Raad adviseert de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

3. Evaluatie van de Vergunningslandsverordening

De Vergunningslandsverordening dateert uit het jaar 1949 en beoogde het drankgebruik te beteugelen. De Vergunningslandsverordening was volgens de bijbehorende memorie van toelichting bedoeld om inzicht te krijgen in het drankgebruik op de eilanden en de gevolgen daarvan. Daarvan zou volgens de memorie van toelichting moeten afhangen in welke richting de drankwetgeving zou worden ontwikkeld. Uit die bewoordingen leidt de Raad af dat de Vergunningslandsverordening aanvankelijk bij wijze van experiment in het leven werd geroepen. Van een ontwikkeling van de drankwetgeving aan de hand van het verkregen inzicht in het vraagstuk van drankgebruik en – misbruik is echter naar de mening van de Raad geen sprake geweest. Immers genoemde landsverordening is door de jaren heen weinig en alleen incidenteel (als gevolg van wijzigingen in andere landsverordeningen) gewijzigd. De Raad is van mening dat de Vergunningslandsverordening – gezien de door de jaren heen veranderde opvattingen op het gebied van alcoholgebruik- en misbruik – geëvalueerd moet worden en waar nodig moet worden herzien.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

De beleidsverantwoordelijke minister

Vóór 10 oktober 2010 berustte de bevoegdheid tot het verlenen, weigeren en intrekken van een vergunning of toestemming als bedoeld in de Vergunningslandsverordening bij het bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao. Deze bevoegdheid was door het bestuurscollege gemandateerd aan het Hoofd van de afdeling Algemene en Juridische Zaken van voornoemd eilandgebied. Vanaf 10 oktober 2010 is voornoemde bevoegdheid om praktische redenen naar analogie van voornoemde praktijk op basis van de Ministeriële beschikking met kenmerk no. 2012/49242 van de Minister van Algemene Zaken aan de Sectordirecteur Algemene Zaken gemandateerd. Op basis van verkregen informatie is vanaf juni 2017 de Minister van Economische Ontwikkeling belast met de uitoefening van bedoelde bevoegdheid.

De Raad constateert dat in de memorie van toelichting niet is gemotiveerd op grond waarvan voornoemde bevoegdheid, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel A, van het initiatiefontwerp door de Minister van Algemene Zaken, gehoord de Minister van Justitie, moet worden uitgeoefend. Voor de vaststelling welke minister beleidsverantwoordelijk is, is het bepaalde in de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie en de eventuele krachtens artikel 3, onder b, van laatstgenoemde landsverordening vastgestelde landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, bepalend. Volgens de memorie van toelichting behorende bij laatstgenoemde landsverordening is onder meer door de gebruikte formulering de flexibiliteit gewaarborgd waardoor een niet uitdrukkelijk vermelde taak desalniettemin onder een bepaald ministerie kan vallen mits die taak niet behoort tot de specifieke zorg van een ander ministerie.

Onder verwijzing naar aanwijzing 155, eerste en derde lid van de Aanwijzingen voor de regelgeving, merkt de Raad op dat de beleidsverantwoordelijke minister ook de ondertekenaar is van een wijziging van de Vergunningslandsverordening. Ook de juiste aanduiding van de beleidsverantwoordelijke minister moet voor de ondertekening in het initiatiefontwerp worden opgenomen.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting te motiveren op grond waarvan de initiatiefnemers van mening zijn dat de bevoegdheid bedoeld in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening aan de Minister van Algemene Zaken, gehoord de Minister van Justitie, toekomt. Ook adviseert de Raad indien nodig de aanduiding van de beleidsverantwoordelijke minister in het initiatiefontwerp aan te passen.

2. De memorie van toelichting

a.   Aanpassingen in verband met de nieuwe hoedanigheid van Curaçao per 10 oktober 2010.

De Vergunningslandsverordening was oorspronkelijk een landsverordening van het land de Nederlandse Antillen. Bij de overdracht van bevoegdheden van het land de Nederlandse Antillen aan de eilandgebieden bij de in P.B. 1975, no. 131 afgekondigde landsverordening verkreeg voornoemde landsverordening de status van eilandsverordening van het eilandgebied Curaçao. Vervolgens heeft de Vergunningslandsverordening bij het verkrijgen door Curaçao van de hoedanigheid van land binnen het Koninkrijk der Nederlanden per 10 oktober 2010 overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao de status van landsverordening van Curaçao verkregen. Bij de vaststelling van een geconsolideerde tekst van een regeling die de status van landsverordening heeft verkregen, vinden in die tekst conform artikel 6 van laatstgenoemde landsverordening de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze hoedanigheid noodzakelijk zijn. De Raad constateert dat genoemde aanpassingen in de tekst van de Vergunningslandsverordening nog niet hebben plaatsgevonden. In de memorie van toelichting (pagina 1, laatste tekstblok) wordt evenwel, bij de aanhaling van het bepaalde in artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening, aangenomen dat de bevoegdheden die ingevolge genoemd artikellid vóór 10 oktober 2010 toekwamen aan het voormalige bestuurscollege en het plaatselijk hoofd van politie op de Minister van Algemene Zaken onderscheidenlijk de Minister van Justitie zijn overgegaan. Verwijzend naar hetgeen hierboven onder “De beleidsverantwoordelijke minister” is aangegeven, merkt de Raad op dat het vorenstaande niet meer in overeenstemming is met de huidige praktijk.

De Raad adviseert met het vorenstaande in de memorie van toelichting rekening te houden.

b.   Geldboetecategorie

In de memorie van toelichting (pagina 2, eerste tekstblok, voorlaatste volzin) staat dat op overtreding van artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening een hechtenis van ten hoogste vier maanden of een geldboete van ten hoogste vijfduizend gulden staat. De Raad constateert dat artikel 57 van de Vergunningslandsverordening niet is aangepast bij de invoering van het nieuwe Wetboek van Strafrecht (Invoerlandsverordening Wetboek van Strafrecht) waarbij de geldboete bedragen gewijzigd zijn in geldboetecategorieën.

Op grond van artikel 1:54, derde lid van het Wetboek van Strafrecht is de geldboete die voor een strafbaar feit ten hoogste kan worden opgelegd gelijk aan het bedrag van de categorie die voor dat feit is bepaald. In geval van overtreding van artikel 53, eerste lid van de Vergunningslandsverordening is de op te leggen geldboete gelijk aan het bedrag van de tweede categorie, zijnde maximaal NAf 5000,-. De Raad acht het raadzaam om van de gelegenheid dat de Vergunningslandsverordening thans gewijzigd wordt, gebruik te maken om artikel 57 van de Vergunningslandverordening overeenkomstig artikel 1:54, derde en vierde lid van het Wetboek van Strafrecht aan te passen.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

c.   Beschermingsgrond

In de memorie van toelichting (pagina 2, voorlaatste onderdeel) gaan de initiatiefnemers in op de vraag of er een eventuele “beschermingsgrond” van toepassing is. Het is volgens de Raad uit de tekst niet duidelijk om welke “beschermingsgronden” het hier gaat en waarom de initiatiefnemers ingaan op bovengenoemde vraag. Voor de begrijpelijkheid van deze passage vindt de Raad dat de “beschermingsgronden” van het non discriminatierecht in de memorie van toelichting moeten worden genoemd. Ook dient vermeld te worden dat genoemde vraag gesteld is ter vaststelling of er sprake is van directe discriminatie. Ter vaststelling daarvan is een causaal verband tussen de minder gunstige behandeling en de beschermingsgrond noodzakelijk.

De Raad adviseert in bovengenoemd onderdeel van de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan.

d.   Inwerkingtredingsbepaling

Ingevolge artikel II van het initiatiefontwerp treedt de onderhavige landsverordening in werking op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip. Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt waarom de initiatiefnemers hiervoor hebben gekozen.

De Raad adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande in te gaan

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 20 maart 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/36-17-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.  Het initiatiefontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt de considerans als volgt te doen luiden:

In overweging genomen hebbende:

dat het noodzakelijk is op grond van artikel 3 van de Staatsregeling van Curaçao, de

Vergunningslandsverordening te wijzigen ter waarborging van het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod;

Artikel I

Voorgesteld wordt de wijzigingsinstructie van onderdeel A als volgt te doen luiden:

Artikel 53 komt te luiden:

Artikel 53

Het is zonder schriftelijke toestemming […]bedienen.

2.  De memorie van toelichting

Pagina 1

Voorgesteld wordt in het onderdeel “§1. Inleiding”, eerste tekstblok, in de eerste volzin “(PB

1949, 4)” te vervangen door “(P.B. 1949, no. 4)”.

Voorgesteld wordt in het onderdeel “§1. Inleiding”, eerste tekstblok, voorlaatste volzin voor

een betere begrip van die volzin “geldende” vóór “Vergunningslandsverordening” in te voegen.

Voorgesteld wordt in het onderdeel “§1. Inleiding”, in de volzin vóór het laatste tekstblok na “Artikel 53” de woorden “eerste lid” in te voegen.

Voorgesteld wordt in het onderdeel “§1. Inleiding”, laatste tekstblok, eerste volzin “gehord” te vervangen door “gehoord”.

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok van het onderdeel “§1. Inleiding” de uitroeptekens achter de volzinnen te schrappen.