RvA no. RA/37-15-LV

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren 
(zaaknummer 2015/036439)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 24 september 2015 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 9 november 2015, bericht de Raad u als volgt.     
 

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

Algemeen

Voorbereidings- en uitvoeringstraject

Overleg in het voorbereidingstraject

Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken en pagina 5 van de memorie van toelichting bij de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) blijkt dat over het wijzigen van de pensioenregeling voor ambtenaren diverse keren overleg is gevoerd in het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: CGOA), weliswaar zonder daar overeenstemming over te bereiken.

Het ontwerp heeft ook gevolgen voor de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (hierna: Plvo) en hun werknemers. De Raad wijst hierbij op zaken van procedurele en administratieve (loontechnische) aard, maar ook andere zaken waaronder die die genoemd zijn in de artikelen I, onderdeel HH en IV van het ontwerp. De Raad wijst hierbij tevens op onderdeel I-7, op pagina van dit advies.

Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken en de memorie van toelichting kan echter niet worden opgemaakt of met voornoemde lichamen en rechtspersonen over dit onderwerp overleg is gevoerd. Indien dat nog niet is gebeurd zal dit, naar de mening van de Raad, alsnog moeten plaatsvinden.

De Raad adviseert de regering zich in de memorie van toelichting over het bovenstaande uit te laten.

 

Ambtelijke voorbereiding

Op basis van de overgelegde stukken en de d.d. 14 oktober 2015 door het Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening (hierna: BPD) gehouden presentatie bij de Raad, blijkt dat verschillende ambtelijke diensten, een actuaris en het Algemeen Pensioenfonds Curaçao (hierna: APC) betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van het ontwerp.

Er ontbreekt echter een advies van Human Resources van het Ministerie van BPD (hierna: Human Resources), bijvoorbeeld over functionele ontslagleeftijden voor bepaalde categorieën ambtenaren. Zie in dit verband onderdeel “6. Functioneel ontslagleeftijd lager dan 65 jaar” onder I, op pagina 8 van dit advies. De Raad vindt dat de regering alsnog advies aan Human Resources moet vragen over het ontwerp indien dat (nog) niet is gebeurd.

De Raad wenst het advies van Human Resources alsdan te ontvangen en zal een aanvullend advies uitbrengen als daar aanleiding voor is. De Raad adviseert de regering hierop in te gaan in de memorie van toelichting.

 

Voorlichting

Het ontwerp heeft ingrijpende gevolgen voor (gewezen) overheidsdienaren en hun nabestaanden in de zin van de Plvo. Daarom acht de Raad het van groot belang dat de betrokken personen en entiteiten ruim vóór de inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening worden geïnformeerd over de gevolgen die deze voor hen meebrengt.

Ook indien de onderhavige landsverordening binnen afzienbare tijd wordt ingevoerd, zal de regering er verzekerd van moeten zijn dat betrokkenen binnen een redelijke termijn voorafgaand aan de inwerkingtreding alle informatie daarover hebben ontvangen.

De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting aan te geven wanneer en op welke wijze in de voorlichting over het ontwerp wordt voorzien.

Uitvoeringsvoorschriften

Het ontwerp bevat diverse uitvoeringsvoorschriften. De Raad wijst bijvoorbeeld op artikel I, onderdeel M (artikel 25, tweede lid, van de Plvo).

De Raad adviseert de regering de ontwerpen van uitvoeringsregelingen zo spoedig mogelijk voor advies toe te sturen naar de betreffende adviesinstanties.

 

Het gelijkheidsbeginsel in samenhang met de artikelen 39 en 40 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden

Algemeen

In artikel I, onderdeel A, van het ontwerp wordt onder punt 4 voorgesteld de definitie van de term “Nabestaande” te wijzigen. Die wijziging heeft tot doel huwelijken dan wel samenlevingsovereenkomsten tussen personen van hetzelfde geslacht in de Plvo niet als zodanig te erkennen.

De regering zegt daarover in de memorie van toelichting (pagina 17, tweede tekstblok, laatste volzin):

“Ten tweede is deze uitbreiding nodig om de discussie of een nabestaande tevens kan zijn een persoon van dezelfde geslacht, waarmee de overheidsdienaar naar buitenlandsrecht (veelal Nederlands recht) een huwelijk is aangegaan, te beslechten”.

Bij de beoordeling van het voorgestelde in artikel I, onderdeel A, onder punten 4 en 5, van het ontwerp heeft de Raad rekening gehouden met het internationale recht, het internationale privaatrecht, de artikelen 39 en 40 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) en artikel 1:30, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek.

Het internationale recht om te huwen

Ingevolge artikel 12 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM) hebben mannen en vrouwen van huwbare leeftijd het recht te huwen en een gezin te stichten volgens de nationale wetten die de uitoefening van dit recht beheersen.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd, zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Het tweede lid bepaalt dat niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest van 17 oktober 1986[1] overwogen dat het recht om te huwen, als bedoeld in artikel 12 van het EVRM, op het traditionele huwelijk tussen personen van tegengesteld geslacht betrekking heeft en deze verdragsbepaling vooral ten doel heeft het huwelijk als grondslag voor het gezin te beschermen.

De Raad is van oordeel dat zelfs indien daaruit geen verplichting zou kunnen worden afgeleid om het huwelijk van personen van hetzelfde geslacht gelijk te stellen met dat tussen een man en een vrouw, zulks slechts van belang zal zijn voor huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht die niet binnen het Koninkrijk zijn gesloten (hierna: buitenlandse huwelijken). Voor dergelijke huwelijken zijn de regels van het internationaal privaatrecht van belang. Voor huwelijken die binnen het Koninkrijk zijn aangegaan, is naar het oordeel van de Raad de uitleg van artikel 40 van het Statuut doorslaggevend (hierna: Koninkrijkshuwelijken).

De erkenning van buitenlandse huwelijken

De in artikel 9 van het Huwelijksverdrag van 1978[2] neergelegde hoofdregel inzake de erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken bepaalt dat een huwelijk dat formeel en materieel rechtsgeldig tot stand is gekomen volgens het recht van de Staat waar het is voltrokken, of dat volgens dat recht later rechtsgeldig wordt, als zodanig in de verdragstaten wordt aanvaard. Erkenning mag ingevolge artikel 14 van genoemd verdrag geweigerd worden, indien de erkenning kennelijk onverenigbaar is met de openbare orde. Aldus zal, indien geoordeeld kan worden dat huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht in strijd zijn met de openbare orde van Curaçao, Curaçao niet verplicht zijn buitenlandse huwelijken op grond van het internationale recht dan wel het eigen recht te erkennen.

De erkenning van Koninkrijkshuwelijken

1°. Het concordantiebeginsel en de huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht

Het Statuut laat de afzonderlijke delen van het Koninkrijk toe hun burgerlijk recht zelf vast te stellen. De Hoge Raad overweegt in zijn beschikking van 13 april 2007[3] hierover in rechtsoverweging 3.3.4 als volgt:

“Het concordantiebeginsel dat in art. 39 van het Statuut uitdrukking heeft gevonden, brengt wel mee dat het burgerlijk recht zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze wordt geregeld, maar waar in een of meer delen van het Koninkrijk fundamenteel verschillende maatschappelijke opvattingen heersen aangaande een bepaald onderdeel van dat recht, zoals ten aanzien van de vraag of personen van hetzelfde geslacht met elkaar kunnen huwen, blijven de verschillende delen van het Koninkrijk bevoegd dat onderdeel van het recht in verschillende zin in hun wetgeving te regelen. In zoverre bestaat er ruimte voor, mede door de verschillende culturen in de Koninkrijksdelen ingegeven, verscheidenheid”.

Bedoelde verscheidenheid komt onder andere tot uitdrukking in artikel 1:30, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) welk artikel – anders dan artikel 1:30, eerste lid, van het Nederlands Burgerlijk Wetboek – bepaalt, dat een huwelijk slechts tussen een man en een vrouw kan bestaan.

Over die verscheidenheid zegt de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.3.4. het volgende.

“Echter, het verband van het Koninkrijk, zoals dat in het Statuut vorm heeft gekregen, brengt óók mee dat alle delen van het Koninkrijk de gevolgen van die verscheidenheid dienen te aanvaarden, hetgeen, toegespitst op het onderhavige geval, betekent dat zij binnen hun eigen rechtsorde de rechtskracht en daarmee de rechtsgevolgen van elkaars rechterlijke uitspraken en authentieke akten moeten aanvaarden, ook indien die rechtsgevolgen niet aansluiten bij de plaatselijke opvattingen. Op dit punt laat het Statuut met art. 40 geen ruimte”.

2°. Artikel 40 van het Statuut en de rechtskracht van in Nederland gesloten huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht

Artikel 40 van het Statuut bepaalt dat vonnissen, door de rechter in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten gewezen, en bevelen, door hem uitgevaardigd, mitsgaders grossen van authentieke akten, aldaar verleden,  in het gehele Koninkrijk ten uitvoer kunnen worden gelegd, met inachtneming van de wettelijke bepalingen van het land, waar de tenuitvoerlegging plaats vindt.

Artikel 40 van het Statuut geeft volgens de Hoge Raad in de beschikking van 13 april 2007 een voor alle delen van het Koninkrijk geldende regel van interregionaal privaatrecht ten aanzien van onder meer de vraag of en, zo ja, in hoeverre rechtskracht toekomt aan een binnen het Koninkrijk opgemaakte authentieke akte. Volgens de Hoge Raad brengt dit artikel naar zijn strekking met zich mee dat de rechtskracht van authentieke akten die in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba zijn verleden, in alle delen van het Koninkrijk gelijk is (vgl. HR 14 januari 1994, nr. 8220, NJ 1994, 403). Dit geldt niet alleen ten aanzien van de vatbaarheid voor tenuitvoerlegging en de bewijskracht, maar ook ten aanzien van de vatbaarheid voor inschrijving of vermelding van dergelijke akten en van de daarin neergelegde constateringen en rechtsfeiten in de openbare registers, behoudens uitzonderingen bij de wet.

Een dergelijke uitzondering bevat artikel. 1:26 BW evenwel niet. Dit betekent dat de rechter, geplaatst voor de vraag of en in hoeverre hij een op de voet van die bepaling verzochte verklaring voor recht dient te geven met betrekking tot een in een ander deel van het Koninkrijk totstandgekomen authentieke akte, dient uit te gaan van de rechtskracht van de akte zonder dat daarbij plaats is voor voorafgaande erkenning.

De betekenis van de rechterlijke uitspraken voor het ontwerp

1°. Onderscheid tussen ongehuwde samenwonenden van verschillend en gelijk geslacht

Er zijn verschillende uitspraken van zowel de Hoge Raad[4] als het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba[5] (hierna: het Hof) die betrekking hebben op samenwonenden of gehuwden van gelijk geslacht. Gezien deze uitspraken is de Raad  er niet van overtuigd dat het onderscheid dat in artikel I, onderdeel A, onder punt 4, in samenhang met punt 5 van het ontwerp wordt gemaakt tussen ongehuwde samenwonenden van verschillend en gelijk geslacht gerechtvaardigd is. Ongehuwde samenwonenden van verschillend geslacht zullen op grond van de voorgestelde wijziging in artikel I, onderdeel A, onder punten 4 en 5, van het ontwerp als nabestaande in de zin van de Plvo worden beschouwd. Ongehuwde samenwonenden van hetzelfde geslacht niet. In de memorie van toelichting is dit onderscheid niet gemotiveerd. Hierdoor kan de Raad niet opmaken of volgens de regering er redelijke en objectieve gronden zijn die het gemaakte onderscheid zouden kunnen rechtvaardigen. Daarom is het ook niet uitgesloten dat de rechtskracht van artikel I, onderdeel A, onder punten 4 en 5, van het ontwerp door een rechter zal kunnen worden aangetast.

2°. Onderscheid tussen gehuwden van verschillend en gelijk geslacht, voor zover het betreft Koninkrijkshuwelijken

Door het bepaalde in artikel 40 van het Statuut moet naar het oordeel van de Raad een huwelijk naar Nederlands recht tussen personen van gelijk geslacht in het onderhavige geval inbegrepen worden geacht in de term “nabestaande” in de zin van de Plvo. Dit is naar het oordeel van de Raad anders indien de regering een eventuele rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid kan aanvoeren of feiten en omstandigheden kan noemen, die geabstraheerd van artikel 1:30, eerste lid, van het BW, erop duiden dat een huwelijk naar Nederlands recht tussen personen van gelijk geslacht uitgesloten kan worden in de Plvo.

Advies

In het licht van het bovenstaande adviseert de Raad de regering artikel I, onderdeel A, onder punten 4 en 5, van het ontwerp te heroverwegen.

 

Financieel-economische aspecten

Begrotingsevenwicht inclusief of exclusief indexatie

Op pagina 10, laatste tekstblok en pagina 11, eerste tekstblok, van de memorie van toelichting stelt de regering voor om de indexatie van de aanspraken op duurtetoeslag ten laste van de laatste werkgever te laten gaan geschieden gelijktijdig en overeenkomstig de indexatie van de pensioenen met dien verstande dat de indexatie van die aanspraken alleen doorgang kan vinden voor zover de begroting en de meerjarige begroting in evenwicht zullen zijn.

Daaruit kan naar het oordeel van de Raad niet worden afgeleid of de regering hierbij bedoelt een begrotingsevenwicht inclusief of exclusief de indexatie. 

De Raad adviseert de regering om op het voorgaande in de memorie van toelichting in te gaan.

Beleggingsmogelijkheden op de lokale markt 

Op pagina 3, derde tekstblok, van de memorie van toelichting gaat de regering in op de dekkingsgraad van het APC bij ongewijzigd beleid en brengt tevens in beeld hoe de financiële positie uitgedrukt in het percentage van de dekkingsgraad zou zijn mocht de sterftetafel hiervoor worden aangepast. Daaraan voegt de regering toe dat daarbij nog geen rekening is gehouden met het onder druk staande rendement van het fonds en de beperkte beleggingsmogelijkheden voor het fonds op de lokale markt. 

De Raad constateert dat de bij de Staten ingediende ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2016 (hierna: ontwerpbegroting 2016) uitgaat van een economische groei van 1,1%, terwijl de regering thans voor het kunnen onderbouwen van de te nemen maatregelen door middel van een wijziging van de Plvo, onder andere de beperkte beleggingsmogelijkheden op de lokale markt voor het fonds als argument aandraagt. 

De Raad adviseert de regering om het voorgaande in de memorie van toelichting nader te motiveren omdat het niet in lijn is met de prognose bij de ontwerpbegroting 2016.

 

De overheidsgelieerde entiteiten en de macro-economische effecten

De financiële consequenties voor het fonds, de overheid en de deelgenoten zijn naar het oordeel van de Raad voldoende en genoegzaam in kaart gebracht en onderbouwd in paragraaf 5 van de memorie van toelichting (pagina’s 12 tot en met 16).

Op de volgende punten mist de Raad echter een uiteenzetting van de financiële consequenties.

–     de financiële consequenties voortvloeiende uit de wijziging van de Plvo voor de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Plvo en de relatie van deze met de Begroting voor het dienstjaar 2016 en de meerjarenbegroting van het Land.

Het is bijvoorbeeld niet duidelijk of de voorgestelde wijzigingen gevolgen zullen hebben voor de hoogte van de aan het Land uit te keren dividend en de door het Land te verlenen subsidies of financiële bijdragen aan bedoelde lichamen en rechtspersonen. De Raad wijst tegen deze achtergrond op artikel IV, achtste lid, van het ontwerp ingevolge welke de laatste werkgever verantwoordelijk is voor de kosten van de uitkering, bedoeld in artikel IV, eerste lid, van het ontwerp.

–     de macro-economische effecten van de voorgestelde wijzigingen en de invloed van deze op de Begroting voor het dienstjaar 2016 en de meerjarenbegroting van het Land.

De Raad adviseert de regering de memorie van toelichting in bovenbedoelde zin aan te vullen.

 

De fiscale eisen in artikel 6A van de Landsverordening op de Loonbelasting 1976

De artikelen 6A en 6B van de Landsverordening op de Loonbelasting 1976 (hierna: LLB) betreffen bepalingen aangaande een pensioenregeling. Indien aan de voorwaarden gesteld in artikel 6A van de LLB wordt voldaan is sprake van een zuivere pensioenregeling. In dit geval is de omkeerregeling van toepassing. Dit betekent dat de pensioenaanspraken niet in de heffing van de loonbelasting (en inkomstenbelasting) worden betrokken. Pas op het moment dat een persoon de pensioenuitkeringen ontvangt, worden deze uitkeringen in de heffing van de inkomstenbelasting betrokken.

Artikel 6B van de LLB geeft aan onder welke omstandigheden niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 6A van de LLB waardoor de aanspraak belast wordt in de loonbelasting. De omkeerregeling is dan niet meer van toepassing.

De in P.B. 2002, no. 35 afgekondigde Beschikking pensioenen is een nadere uitwerking van de artikelen 6A en 6B van de LLB. In deze beschikking worden de voorwaarden ten aanzien van de verzekeraar en het pensioen nader uitgewerkt.

De Raad wijst de regering op artikel 2, eerste lid, van de Beschikking pensioenen, op grond waarvan een maatschappelijk aanvaardbaar ouderdomspensioen maximaal 70% van het pensioengevend loon bedraagt. Ingevolge artikel I, onderdelen I en N, van het ontwerp zal een overheidsdienaar vanaf zijn 18de tot en met zijn 65ste jaar pensioenaanspraken kunnen opbouwen. Dit betekent maximaal 47 jaar x 1,75% = 82,25%. [6] Dit is niet in overeenstemming met artikel 2, eerste lid, van de Beschikking pensioenen. In geval van  handhaving van de aanvangsleeftijd van 25 jaar kan de overheidsdienaar maximaal tot zijn 65ste jaar werken (40 jaar) en maximaal een pensioen van 70% opbouwen, te weten 40 x 1,75%.

Ingevolge artikel 6A, tweede lid, onderdeel b, van de LLB is de Minister van Financiën echter bevoegd om afwijkende pensioenregelingen aan te merken als fiscaal aanvaardbare pensioenregelingen. De Raad wijst erop dat het de vraag is op basis van welke argumenten specifiek voor deze categorie personen een uitzondering moet worden gemaakt.

Indien als gevolg van de wijziging in de opbouwregeling, namelijk van een eindloonregeling naar een middelloonregeling, een langere opbouwperiode noodzakelijk is om het maximale opbouwpercentage van 70% te bereiken, geldt dit niet alleen voor degenen die onder de onderhavige landsverordening en dus onder het APC vallen. Ook andere pensioenverzekeraars hanteren een middelloonregeling en dienen zich, om te blijven voldoen aan de eis van een fiscaal aanvaardbare pensioenregeling, aan de norm van 70%  te houden.

Teneinde gelijke gevallen niet ongelijk te behandelen, dient naar het oordeel van de Raad de norm van 70%, welk thans als maatschappelijk aanvaardbaar wordt aangemerkt, nader onderzocht te worden en, indien noodzakelijk, in artikel 6A van de LLB en de Beschikking pensioenen te worden aangepast.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

 

De te verwachten effecten van artikel I, onderdeel HH, van het ontwerp voor de deelgenoten

In de toelichting op artikel I, onderdeel HH, van het ontwerp (pagina 30, vijfde tekstblok), is aangegeven dat degenen die na 1 januari 1959 zijn geboren – met uitzondering van degenen aan wie een pensioenvervangende uitkering is toegekend ingevolge artikel X van de Landsverordening leeftijdsgrens 1996 (hierna: vut-uitkering) – pas bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar een recht op ouderdomspensioen zullen verkrijgen. In verband met die verhoging van de pensioenleeftijd van 60 jaar naar 65 jaar zal voor die personen bij de inpassing in de systematiek van artikel 27 van de Plvo, het bedrag van de tot aan het tijdstip van inwerkingtreding van het ontwerp opgebouwde aanspraken worden verhoogd met 10%.

De Raad constateert dat, anders dan artikel I, onderdeel G, van het ontwerp (artikel 12, derde lid, van de Plvo), in dit geval geen sprake is van een actuarieel neutrale aanpassing. Het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd brengt met zich mee dat voor een bepaalde groep overheidsdienaren de reeds opgebouwde pensioenrechten op een later tijdstip, in dit geval vijf jaar later, zullen worden uitbetaald. De Raad vraagt zich af of het bedrag van de aanspraken, dat vóór het tijdstip waarop de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd tot 65 jaar in werking is getreden is opgebouwd, niet vanuit actuarieel oogpunt moet worden verhoogd met de rente.

Uit de door het Ministerie van BPD aan de Raad gegeven presentatie d.d. 14 oktober 2015 over de wijziging van de pensioenregeling van overheidsdienaren heeft de Raad kunnen opmaken dat voornoemd vastgestelde percentage een compromis is. In de memorie van toelichting wordt echter niet gemotiveerd hoe de regering tot dit percentage is gekomen. Ook is niet aangegeven wat de actuarieel neutrale verhoging had moeten zijn. Hierdoor is onder meer niet duidelijk in welke mate sprake is van een niet volledig actuarieel neutrale verhoging van de pensioenleeftijd.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande nader te onderbouwen hoe zij tot het voorgestelde in artikel 110b van de Plvo, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel HH, van het ontwerp, is gekomen. Ook adviseert de Raad de regering om in te gaan op de gevolgen van het voorgaande voor de betrokken overheidsdienaren en de vraag of door het kiezen voor een niet volledig actuarieel neutrale verhoging het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM in het geding is.

 

Functioneel ontslagleeftijd lager dan 65 jaar

Recht op functioneel leeftijdsontslag

De Landsverordening leeftijdsgrens ambtenaren en de Plvo sluiten op elkaar aan. Met de in het ontwerp voorgestelde verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd van 60 jaar naar 65 wordt op hetzelfde moment de wettelijke ontslagleeftijd voor overheidsdienaren in de zin van de Plvo dienovereenkomstig gewijzigd. Uit de toelichting op artikel I, onderdeel E, van het ontwerp (pagina 21 van de memorie van toelichting) kan worden opgemaakt dat in voornoemd artikel rekening is gehouden met overheidsdienaren die een functioneel lager ontslagleeftijd hebben. Als voorbeeld wordt genoemd de geüniformeerde kustwachtambtenaren die ingevolge de Landsverordening rechtspositie Kustwacht een functioneel ontslagleeftijd van 55 jaar hebben. 

Door de verhoging van de pensioenleeftijd naar 65 jaar is het volgens de Raad gewenst dat de regering onderzoekt of ten aanzien van andere categorieën ambtenaren dan de geüniformeerde kustwachtambtenaren een functioneel ontslagleeftijd lager dan 65 jaar moet worden vastgesteld. Hierbij wordt gedacht aan:

overheidsdienaren met een bezwarende functie waarbij met een bezwarende functie wordt bedoeld een betrekking met een hoge belasting door het frequent draaien van piket of het werken in roosterdiensten met als gevolg een verhoogde kans op gezondheidsklachten;
overheidsdienaren met een aanstelling als beroepsbrandweer of politiebeambte;
ambulancepersoneel.

De Raad adviseert de regering binnen afzienbare tijd onderzoek te laten verrichten ter vaststelling of de categorieën ambtenaren waarvoor een functioneel leeftijdsontslag lager dan de in de Plvo vastgestelde pensioenleeftijd geldt, moet worden uitgebreid.

Gevolgen voor de pensioenaanspraken bij functioneel ontslagleeftijd lager dan 65 jaar

Ingeval voor bepaalde categorieën ambtenaren een functioneel ontslagleeftijd lager dan 65 jaar wordt vastgesteld, zal dit gevolgen hebben voor onder meer de pensioenverplichtingen (pensioenpremie, opbouwpercentages etc.) van deze ambtenaren. In deze gevallen moeten onder meer voorzieningen worden getroffen waardoor het uit te keren pensioenbedrag actuarieel neutraal kan plaatsvinden.

Het is voorts gewenst om te overwegen voorzieningen te treffen ingeval het mogelijk is dat deze ambtenaren direct aansluitend op het bekomen ontslag een tweede loopbaan binnen de overheid kunnen aanvangen.

De Raad adviseert de regering om in het onderzoek, bedoeld in onderdeel a onder I. 5. van dit advies na te gaan hoe omgegaan moet worden met de gevolgen in de rechtspositionele sfeer, waaronder de pensioensfeer, voor de betrokken ambtenaren, de gevolgen voor het fonds en voor de overheid als werkgever van deze ambtenaren.

 

Overheidsdienaren met een overeenkomst naar burgerlijk recht

De Raad merkt op dat pensionering niet hetzelfde is als beëindiging van het dienstverband. Veel pensioenregelingen gaan ervan uit dat met het pensioneren het dienstverband automatisch eindigt. Voor de ambtenaren is met het ontwerp de ontslagleeftijd gelijkgetrokken met de pensioengerechtigde leeftijd.

Er zijn echter lichamen en rechtspersonen die worden genoemd in de artikelen 4 en 5 van de Plvo waarvan het personeel werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (hierna: arbeidsovereenkomst) en waarvan de ontslagleeftijd is gesteld op 60 jaar. Nu de pensioengerechtigde leeftijd op grond van de Plvo voor betrokkenen wordt verhoogd naar 65 jaar zal nagegaan moeten worden of ook de ontslagleeftijd van betrokkenen, in hun arbeidsovereenkomst of in de betreffende collectieve arbeidsovereenkomst, aangepast moet worden. De verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd voor deze werknemers zal, mede gelet op de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering naar 65 jaar ingaande 1 maart 2013, tot gevolg kunnen hebben dat er voor hen een substantieel inkomensgat ontstaat. Het is de Raad niet bekend of de regering hierover met bedoelde lichamen en rechtspersonen overleg heeft gepleegd (zie ook onderdeel “a. Overleg in voorbereidingstraject” onder I. 1. van dit advies). De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

 

Wijziging van andere landsverordeningen

Algemeen

De verhoging van de ontslag- en pensioenleeftijd van 60 naar 65 jaar in de Landsverordening leeftijdsgrens ambtenaren onderscheidenlijk de Plvo zal tot gevolg hebben dat ook andere landsverordeningen, waarin een koppeling is gemaakt tussen de ontslag- en pensioenleeftijd van 60 jaar, gewijzigd moeten worden. Het betreft de landsverordeningen die van toepassing zijn op werknemers die werkzaam zijn bij een publiekrechtelijk lichaam als bedoeld in artikel 4 van de Plvo en een rechtspersoon die een aanwijzing als bedoeld in artikel 5 van de Plvo heeft gekregen. De Raad wijst bijvoorbeeld op artikel 9, vijfde lid van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank

De Raad adviseert de regering te laten nagaan welke landsverordeningen als gevolg van de verhoging van de ontslag- en pensioenleeftijd van 60 jaar naar 65 jaar gewijzigd moeten worden en de wijziging van deze landsverordeningen in het ontwerp op te nemen.

Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten

De Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (hierna: CBCS) is ingesteld in het Centrale bank-statuut voor Curaçao en Sint Maarten (hierna: Centrale-bank statuut). Het Centrale-bank statuut is een onderlinge regeling zoals bedoeld in artikel 38, eerste lid, van het Statuut die bij landsverordening, de Kader-vaststellingslandsverordening centrale bank, geldstelsel, deviezenverkeer en wisselkoers (hierna: Kader-vaststellingslandsverordening) door zowel Curaçao als Sint Maarten, is goedgekeurd. Artikel 1 van de Kader-vaststellingslandsverordening bepaalt welke procedure gevolgd moet worden om het Centrale-bank statuut te wijzigen. Ingevolge artikel 1, eerste en tweede lid, van de Kader-vaststellingsverordening komt een wijziging van het Centrale-bank statuut tot stand bij onderlinge regeling als bedoeld in artikel 38, eerste lid jo tweede lid, van het Statuut en nadat het ontwerp daarvan bij landsverordening is goedgekeurd.

Onder overheidsdienaren worden ook verstaan de directie en het personeel van CBCS (artikel 4, aanhef en onderdeel f van de Plvo). Dit betekent dat de onderhavige landsverordening ook zal gelden voor de directie en het personeel van CBCS. De Raad wijst hierbij op artikel 47, tweede lid, tweede volzin, van het Centrale-bank statuut. Daarin is bepaald dat op de bestaande pensioenrechten die voortvloeien uit de voor het personeel voorheen geldende pensioenregelingen, geen inbreuk zal worden gemaakt. Verder zijn de leden van de directie van de voormalige Centrale Bank van de Nederlandse Antillen die ingaande 10 oktober 2010 zijn overgegaan naar CBCS, als directielid benoemd en geldt hun benoeming tot het bereiken van de 60-jarige leeftijd (artikel 45, eerste lid, Centrale-bank statuut).

Vaststelling van de onderhavige landsverordening zonder dat rekening met het voorgaande rekening is gehouden, is in strijd met voornoemde artikelen van het Centrale-bank statuut en met artikel 1 van de Kader-vaststellingslandsverordening.

De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

 

Inhoudelijke opmerkingen

Artikel I, onderdeel C (wijziging artikel 4 van de Plvo)

Bedoeling van de wetgever

In artikel I, onderdeel C, onder punt 4, van het ontwerp wordt voorgesteld de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Gemeenschappelijk Hof van Justitie), met uitzondering van het personeel met als standplaats Aruba, als overheidsdienaar in de zin van de Plvo aan te wijzen.

Artikel 21 van het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie geeft de procedure aan die gevolgd moet worden om te komen tot een pensioenregeling voor de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Genoemd artikel bepaalt dat onze Ministers, op voorstel van het bestuur van het Hof na goedkeuring door de Beheersraad, vaststellen welke pensioenregeling van toepassing is op de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.

In de memorie van toelichting (pagina 20, eerste en tweede tekstblok) behorende bij het ontwerp wordt artikel 21 van het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie en een deel uit de nota van toelichting behorende bij laatstgenoemd besluit aangehaald. Uitgaande daarvan besluit de regering volgens de memorie van toelichting om (totdat onze ministers overeenkomstig artikel 21 van laatstgenoemd besluit, na goedkeuring door de Beheersraad hebben besloten), de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie vooralsnog onder te brengen in de Plvo.

Deze redenering strookt naar het oordeel van de Raad niet geheel met de bedoeling van de wetgever met artikel 21 van het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie. De Raad wijst hierbij op de achterliggende gedachte bij artikel 21 dat in de nota van toelichting behorende bij het rijksbesluit wordt genoemd maar niet in de memorie van toelichting wordt aangehaald. Namelijk een zorgvuldige procedure die recht doet aan de onafhankelijke positie van de rechterlijke macht. In de nota van toelichting behorende bij het rijksbesluit staat bovendien dat om reden van gewenste gelijkwaardigheid van de rechtspositie van de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie ten aanzien van hun pensioenopbouw, ongeacht hun woon- en standplaats, en om reden van administratieve beheersbaarheid het de voorkeur heeft dat alle leden van het Hof bij hetzelfde pensioenfonds zullen zijn aangesloten.

De Raad adviseert de regering artikel 4, onderdeel o, van de Plvo, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel C, van het ontwerp in het licht van het voorgaande te heroverwegen.

Gehuwden of samenwonenden van hetzelfde geslacht

Naast de hiervoor bedoelde procedure die gevolgd moet worden om te komen tot een pensioenregeling voor de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, wijst de Raad op artikel 1, tweede lid, van het Rijksbesluit rechtspositie Gemeenschappelijk Hof van Justitie. In dat artikel wordt geen onderscheid gemaakt tussen gehuwden (of samenwonenden) van verschillend geslacht en gehuwden (of samenwonenden) van hetzelfde geslacht.

De Raad wijst, onder verwijzing naar het voorgestelde in artikel I, onderdeel A, onder punten 4 en 5 van het ontwerp, de regering op de mogelijke gevolgen van het tot overheidsdienaar in de zin van de Plvo verklaren van de leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie.

 

Artikel I, onderdeel P (nieuw voorgesteld artikel 30 van de Plvo)

De beslissingsbevoegdheid over indexering.

Het voorgestelde nieuwe artikel 30 van de Plvo bepaalt in het tweede lid dat het bestuur van het APC kan besluiten de pensioenen niet te indexeren indien de vermogenspositie van het fonds zich daartegen verzet (artikel I, onderdeel P, van het ontwerp).

De Raad constateert dat de geaccepteerde dekkingsgraad van het fonds niet wettelijk is vastgesteld. In de memorie van toelichting (pagina 3, eerste tekstblok) staat dat het APC als minimum een dekkingsgraad van 105% hanteert en streeft naar een dekkingsgraad van 115%. In het voorlaatste tekstblok op pagina 25 van de memorie van toelichting staat dat het streven is om bij een dekkingsgraad van ten minste 115% alle pensioenen en aanspraken op pensioen volledig te indexeren, en bij een dekkingsgraad tussen 105% en 115% een gedeeltelijke indexatie toe te passen.

De Raad is van oordeel dat zowel de ondergrens als de bovengrens van de dekkingsgraad van het APC in de Plvo moet worden vastgelegd. Daarbij kan meteen worden bepaald dat bij een dekkingsgraad beneden de ondergrens de pensioenen en de aanspraken op pensioen niet worden geïndexeerd en bij een dekkingsgraad boven de bovengrens dienen deze weer wel te worden geïndexeerd. Indien de dekkingsgraad echter tussen de ondergrens en de bovengrens ligt dan zou er gedeeltelijk kunnen worden geïndexeerd, zulks ter beoordeling van het APC op actuariële gronden. De Raad vindt dat ook de mogelijkheid van een gedeeltelijke indexatie in de Plvo moet worden vastgelegd.

De Raad adviseert de regering artikel 30, vierde lid, van de Plvo, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel P van het ontwerp, met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

 

De regelgevende bevoegdheid

Op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 30, vierde lid, van de Plvo kan het bestuur van het APC regels stellen over de toepassing van het eerste en tweede lid. Met de term “regels” wordt in regelgeving bedoeld algemeen verbindende voorschriften.[7] Op grond van artikel 2, onderdeel i, in samenhang met de artikelen 110 en 111 van de Staatsregeling van Curaçao kan aan openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen verordenende bevoegdheid worden toegekend.

Het APC is geen openbaar lichaam of een zelfstandig bestuursorgaan in de zin van laatstgenoemde artikelen en heeft om die reden niet de bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen.

De Raad adviseert de regering artikel 30, vierde lid, van de Plvo, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel P van het ontwerp, met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

 

Artikel I, onderdeel T

In de toelichting op artikel I, onderdeel T, van het ontwerp staat dat artikel 27, vijfde lid, van de Plvo in artikel 42, tweede lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard. De voorgestelde wijziging van artikel 42 van Plvo verklaart artikel 27, vijfde lid, van de Plvo niet van overeenkomstige toepassing.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de toelichting daarop met elkaar in overeenstemming te brengen.

 

Artikel I, onderdeel V

In het ontwerp wordt de bevoegdheid aan het bestuur van het APC toegekend om nadere regels vast te stellen. De Raad noemt als voorbeeld artikel I, onderdeel V, van het ontwerp. Dit zijn interne beleidsregels van het APC (pseudowetgeving). Ter verzekering van de kenbaarheid van deze regels voor alle belanghebbenden acht de Raad het noodzakelijk dat deze regels bekend worden gemaakt in de Curaçaose Courant of op enigerlei wijze ter inzage worden gelegd.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

 

Artikel I, onderdeel CC (nieuw voorgesteld artikel 72a van de Plvo)

De bevoegdheid tot het aangaan van een uitvoeringsovereenkomst

Ingevolge het nieuw voorgestelde eerste lid van artikel 72a van de Plvo gaat de Minister van Financiën een uitvoeringsovereenkomst aan met het bestuur van het APC over de financiering en uitvoering van de Plvo. Wat onder de woorden “uitvoering van de Plvo” wordt begrepen is niet duidelijk, maar deze bewoording is volgens de Raad te ruim.

De Plvo bevat onder andere bepalingen waarvan de uitvoering dan wel de beslissingsbevoegdheid wettelijk bij het bestuur van het APC ligt en waarover geen afspraken met anderen behoren te worden gemaakt. De Raad wijst bijvoorbeeld op artikel 52 dat gaat over de toekenning van pensioenen. Uitgaande van de redactie van artikel 72a, eerste lid, zou ook daarover afspraken kunnen worden gemaakt in de uitvoeringsovereenkomst. Volgens de Raad kan dit niet de bedoeling zijn. De Raad is dan ook van oordeel dat artikel 72a, eerste lid, te ruim is geredigeerd. Dit artikellid moet, indien de regering het handhaaft, zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden afgebakend.

De Raad adviseert de regering het nieuw voorgestelde artikel 72a van de Plvo met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

 

Uitvoeringsovereenkomst ten opzichte van regelgeving

In de toelichting op het voorgestelde artikel 72a van de Plvo staat dat hiermee wordt gegarandeerd dat de pensioenbijdrage te allen tijde door gebruikmaking van de juiste actuariële uitgangspunten wordt vastgesteld, waardoor het fonds altijd de actuarieel kostendekkende premie in rekening kan brengen en ook om te bereiken dat enkele belangrijke afspraken over de financiering van de pensioenregeling en de uitvoering van deze regeling alsook de indexatie van de pensioenaanspraken en de besluitvorming over vermogenstekorten en de bijstortingsverplichting worden gemaakt (pagina 28, onderdeel CC, van de memorie van toelichting). De Raad is van mening dat deze onderwerpen niet in een uitvoeringsovereenkomst, maar in een wettelijke regeling moeten worden opgenomen. Aangezien de rechtspositie van overheidsdienaren en ook hun aanspraken op ouderdomspensioen geheel publiekrechtelijk is vastgelegd, vindt de Raad dit een ongewenste vermenging van het publiek- en privaatrecht. Daar komt bij dat het APC alleen met de Minister van Financiën een uitvoeringsovereenkomst zal sluiten, maar niet met de de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Plvo.

De Raad adviseert de regering het nieuw voorgestelde artikel 72a van de Plvo te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

 

De verplichte onderwerpen van de uitvoeringsovereenkomst

Het nieuw voorgestelde artikel 72a, tweede lid, van de Plvo geeft aan welke onderwerpen in ieder geval in de uitvoeringsovereenkomst worden opgenomen. In de toelichting op dit artikellid staat dat deze opsomming niet limitatief is. De Raad vindt dit te ruim omdat het niet transparant is wanneer en welke andere onderwerpen in de uitvoeringsovereenkomst worden opgenomen; het geheel onttrekt zich aan de openbaarheid. De Raad vindt dat dit artikellid, evenals artikel 72a, eerste lid, te ruim is geredigeerd.

De onderwerpen die verplicht worden opgenomen in de uitvoeringsovereenkomst betreffen:

de wijze waarop de verschuldigde pensioenbijdrage wordt vastgesteld;.
de informatie welke door de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Plvo, aan het fonds moeten verstrekken en de periodiciteit en de wijze waarop die informatie moet worden verstrekt;
de procedures die gelden bij het niet nakomen van de pensioenbijdrageverplichtingen door de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Plvo;
de voorwaarden waaronder de indexatie van de pensioenen plaatsvindt;
de uitgangspunten en procedures welke gelden ten aanzien van de besluitvorming over vermogenstekorten; een regeling voor de bijstortingsverplichting en de voorwaarden voor de bijstortingsverplichting en de wijze waarop de hoogte van de bijstortingsverplichting wordt bepaald.

Het opnemen van het onderwerp, genoemd in onderdeel a in de uitvoeringsovereenkomst, doorkruist volgens de Raad de artikelen 57 en 58 van de Plvo. In die artikelen is reeds bepaald wat de pensioenbijdrage is en waar deze op is gebaseerd. De Raad vindt dat over dit onderwerp geen uitvoeringsovereenkomst kan worden gesloten. Daar komt bij dat de betreffende berekeningsgrondslag zich in dat geval geheel onttrekt aan de openbaarheid.

In het verstrekken van informatie door de lichamen en rechtspersonen, bedoeId in de artikelen 4 en 5 van de Plvo, aan het APC zoals is bepaald in onderdeel b is al voorzien in artikel 9 van de Plvo. De Raad is van mening dat artikel 9 van de Plvo uitgebreid kan worden met het voorschrift in onderdeel b. Hierboven is al opgemerkt dat een tussen de betrokken minister en het APC gesloten overeenkomst geen verplichtingen kan scheppen voor de lichamen en rechtspersonen, bedoeld in de artikelen 4 en 5 van de Plvo. De Raad vindt dat het onderwerp, genoemd in onderdeel b in een wettelijke regeling moet worden opgenomen. Dit geldt ook voor de onderwerpen, genoemd in de onderdelen c en e hierboven. Betrokkenen kunnen dan kennis nemen van de procedures en op die procedures anticiperen.

Ook op de bepaling in onderdeel d, te weten de voorwaarden waaronder de indexatie van de pensioenen plaatsvindt, moeten de overheidsdienaren een beroep kunnen doen. Dit is niet mogelijk wanneer bedoelde voorwaarden in een uitvoeringsovereenkomst tussen een minister en het APC zijn opgenomen omdat de uitvoeringsovereenkomst geen externe werking heeft. Verder constateert de Raad dat het nieuw voorgestelde artikel 30 van de Plvo (artikel I, onderdeel P, van het ontwerp) al in dit onderwerp voorziet. Naar de mening van de Raad doorkruist het voorgestelde artikel 72a, tweede lid, onderdeel d, voornoemd artikel 30. Voor het overige verwijst de Raad naar hetgeen hij daarover heeft opgemerkt bij “2. Artikel I, onderdeel P (nieuw voorgesteld artikel 30 van de Plvo) op pagina 12 van dit advies.

De Raad adviseert de regering het in artikel I, onderdeel CC van het ontwerp nieuw voorgestelde artikel 72a van de Plvo te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

 

Artikel IV (Overgangsbepaling)

Overgangsbepaling algemeen

1°. Inleiding

Artikel IV, eerste lid, van het ontwerp is bedoeld om de overheidsdienaren die vanwege de optimalisering van het overheidsapparaat verplicht worden op 60-jarige leeftijd met pensioen te gaan, te compenseren omdat zij gedurende vijf jaar, tot hun 65ste, geen ouderdomspensioen als bedoeld in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering (hierna: AOV) ontvangen en bovendien de volledige AOV-premie moeten betalen.

De compensatie-uitkering is de som van een percentage van de franchise, bedoeld in artikel 26 van de Plvo (hierna: tegemoetkoming) en de daarover verschuldigde AOV-premie (artikel IV, eerste lid, onderdelen a en b van het ontwerp). In het tweede lid van artikel IV staat op welke wijze het percentage van de franchise berekend zal worden.

Op grond van artikel IV, derde lid, zullen degenen die recht hebben op duurtetoeslag voornoemde tegemoetkoming niet ontvangen. Wel zal worden gecompenseerd de AOV-premie die zij over hun pensioen moeten betalen, welke alsdan wordt berekend over de som van het pensioen en de duurtetoeslag.

2°. Het eerste lid, tweede en derde lid

Op grond van het eerste lid van artikel IV van het ontwerp komen degenen die een pensioenvervangende uitkering hebben ingevolge artikel X van de Landsverordening leefijdsgrens 1996 (hierna: Vutters) niet in aanmerking voor de compensatie-uitkering.

In de brief d.d. 15 juli 2015, zaaknummer 2015/036439 (onderdeel 3), van de Minister van: BPD aan de Raad van Ministers staat dat de Vutters geen recht kunnen ontlenen aan de compensatieregeling wegens het niet ontvangen van AOV omdat de vervroegde uittreding (hierna: vut) een vrijwillige keuze is en bij het verzoek om de vut-uitkering al bekend was dat er bij het bereiken van de leeftijd van 60 jaar geen recht op AOV zou zijn. In de e-mail van Keesen Actuarissen, die door de Minister van BPD is ingeschakeld, d.d. 16 oktober 2015 staat hierover dat de regering als werkgever gemeend heeft bepaalde groepen werknemers een compensatie-uitkering te moeten geven, namelijk de groep werknemers die verplicht zijn om op 60 jaar met pensioen te gaan. De Raad is niet zeker van de houdbaarheid van de bovengenoemde argumenten om de volgende redenen.

Er zijn Vutters die v??r de verhoging van de AOV-leeftijdgrens naar 65 jaar ingaande 1 maart 2013, reeds een vut-uitkering hadden en die, indien zij normaal doorgewerkt zouden hebben, onder de overgangsregeling op hun 60ste jaar met pensioen gaan. Zij zouden dan wel een compensatie-uitkering ontvangen.

Een voorbeeld is een Vutter die geboren is in 1957 en aan wie in 2012 een vut-uitkering is toegekend. Deze persoon had op het moment van de toekenning van de vut-uitkering een gerechtvaardigde verwachting, gebaseerd op een wettelijke norm, dat zijn (nog) niet bestaande aanspraak op AOV gerealiseerd zou worden op zijn 60ste jaar en heeft zich niet kunnen voorbereiden op de nieuwe situatie.

Hoewel Vutters geen werknemers van de overheid (meer) zijn, ontvangen zij hun pensioen op grond van dezelfde regeling als die van de overheidsdienaren, te weten de Plvo. Met verwijzing naar artikel 26 van de Plvo wijst de Raad erop dat de wetgever er destijds voor heeft gekozen de pensioengrondslag te baseren op een berekening van de bezoldiging minus de franchise voor AOV. De franchise is het bedrag waarover geen overheidspensioen hoeft te worden opgebouwd, omdat het AOV-pensioen geacht kan worden daarin te voorzien.[8]  De hoogte van het pensioen houdt dus verband met de hoogte van de AOV-uitkering; de franchise is gekoppeld aan deze AOV-uitkering. Het ouderdomspensioen dat een overheidsdienaar opbouwt is dus een aanvulling op de AOV-basisvoorziening. De periode gedurende welke de Vutters geen compensatie-uitkering ontvangen zal vijf jaren duren.

Uit vaste rechtspraak van het EHRM vallen onder vermogensbestanddelen ook (nog) niet bestaande aanspraken, met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting (“legitimate expectation”) heeft dat die zullen worden gerealiseerd. [9] Gezien de rechtspraak kan de (nog) niet bestaande aanspraak op AOV aangemerkt worden als eigendomsrecht (“possession”) in de zin van artikel 1 van het Eerste Procotol van het EVRM (hierna: artikel 1 van het EP). Toetsing aan artikel 1 van het EP brengt met zich dat de vraag moet worden beantwoord of hier sprake is van inmenging in eigendomsrecht en zo ja, of deze is gerechtvaardigd. Daarvoor wordt getoetst of de inmenging:

1°. bij wet is voorzien; 

2°. een gerechtvaardigd algemeen belang dient;

3°. proportioneel is, dat wil zeggen of er een “fair balance” dan wel rechtvaardig evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van betrokkenen. De inmenging moet in het algemeen belang plaatsvinden en mag geen onevenredige last (“excessive burden”) op betrokkenen leggen. De ‘fair balance’ eist in deze situaties dat compensatie wordt gegeven die ‘reasonably related’ is aan de waarde van het onteigende eigendom. Daarbij spelen de impact van de getroffen maatregel, de aanwezigheid van gerechtvaardigde verwachtingen en de geboden compensatie een rol. Er mag geen sprake zijn van een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”).

Mocht aan een van de rechtvaardigingseisen niet zijn voldaan dan is er sprake van strijd met artikel 1 van het EP. In samenhang daarmee vraagt de Raad zich af of hier niet sprake is van ongeoorloofde discriminatie in de zin van artikel 26 van het IVPBR en artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, nu een bepaalde categorie, de overheidsdienaren die onder de overgangsregeling vallen en die aanspraak maken op pensioen op grond van dezelfde Plvo, wel gecompenseerd worden en de Vutters niet. Daarvoor zal een objectieve en redelijke rechtvaardiging moeten bestaan. Hierboven heeft de Raad al te kennen gegeven niet zeker te zijn van de houdbaarheid van de van regeringszijde gegeven argumenten daarvoor.

De Raad adviseert de regering het niet toekennen van een compensatie-uitkering aan de Vutters te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande. Dit geldt ook voor het niet toekennen van de volledige compensatie-uitkering aan degenen met het recht op “duurtetoeslag” als bedoeld in artikel III van het ontwerp.

3°. Zevende lid

Te overleggen stukken

In de tweede volzin van het zevende lid staat dat bij de aanvraag om een compensatie-uitkering de stukken moeten worden overgelegd die de Minister van BPD daarvoor nodig acht.

De Raad adviseert de regering dit voorschrift van administratieve aard in een algemeen verbindend voorschrift te doen opnemen, in dit geval een ministeriële regeling met algemene werking. In deze ministeriële regeling kan dan worden opgenomen welke stukken moeten worden overgelegd bij de aanvraag om een compensatie-uitkering.

4°. Negende lid

Machtiging aan het APC en het aangaan van een uitvoeringsovereenkomst met het APC

Het negende lid van artikel IV van het ontwerp bepaalt dat de Minister van BPD en de in artikel IV, achtste lid, van het ontwerp bedoelde rechtspersonen, het APC machtigen om namens hen artikel IV uit te voeren. De rechtspersonen die de bedoelde wettelijke machtiging aan het APC zouden moeten geven, worden genoemd in de artikelen 4 en 5 van de Plvo. Deze betreffen zowel privaatrechtelijke rechtspersonen (bijvoorbeeld de Stichting Overheidsaccountants Bureau) als rechtspersonen die krachtens het publiekrecht zijn ingesteld (bijvoorbeeld de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten en de Postspaarbank). De Raad merkt ten aanzien deze bepaling het volgende op.

De Raad vindt dat de wettelijke machtiging van artikel IV, negende lid, van het ontwerp het privaatrechtelijke regime van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek dat op de rechtspersonen van toepassing is doorkruist. Hier is sprake van een ongewenste vermenging van het publiek- en privaatrecht hetgeen een inbreuk is op de rechtszekerheid met betrekking tot het juridisch functioneren van privaatrechtelijke rechtspersonen.

Ook de publiekrechtelijk ingestelde rechtspersonen hebben (bestuurs)organen die wettelijk toegekende bevoegdheden bezitten, om welke reden het ongewenst is in het ontwerp te bepalen dat deze rechtspersonen het APC machtigen artikel IV uit te voeren.

Voor de uitvoering van artikel IV door het APC is in het achtste lid van artikel IV tevens bepaald dat met het APC een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten. Voor de Raad is het niet duidelijk of het een uniforme uitvoeringsovereenkomst betreft en wat er gebeurt als een rechtspersoon en het APC niet tot overeenstemming kunnen komen over de te sluiten uitvoeringsovereenkomst.

De Raad is van oordeel dat in het ontwerp zou moeten worden opgenomen dat het APC artikel IV uitvoert en dat de uitwerking daarvan bij of krachtens lagere regelgeving geschiedt.

De Raad adviseert de regering artikel IV van het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.

5°. Tiende lid

Bevoegdheid tot het stellen van nadere regels

Onverminderd het bovenstaande en onder verwijzing naar aanwijzing 19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, adviseert de Raad de regering eventuele nadere regels over de wijze en de voorwaarden van de betaling conform het achtste lid van artikel IV en over de wijze van uitvoering van het negende lid van artikel IV, niet “krachtens” maar “bij” landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nadere regels te doen vaststellen.

Overgangsbepaling premie basisverzekering ziektekosten

Voor gepensioneerden in de zin van de Lv AOV bedraagt de premie voor de basisverzekering ziektekosten 6,5% over het inkomen (artikel 2, tweede lid, van het Landsbesluit vaststelling premie, premie-inkomensgrenzen, eigen bijdrage en toeslag basisverzekering ziektekosten en premie ziekteverzekering (hierna: Landsbesluit premie ziektekosten)).

De overheidsdienaren die onder de overgangsbepaling van het nieuw voorgestelde artikel 110a van de Plvo (artikel I, onderdeel HH van het ontwerp) vallen, worden door hun werkgever verplicht om reeds op hun 60ste met pensioen te gaan. Hun werkgever, de overheid, heeft uitdrukkelijk voor deze afwijking gekozen om de personeelskosten te verlagen in het kader van de optimalisering van het overheidsapparaat (memorie van toelichting, pagina’s 4 en 5 onder “§. 2.3. Meerjarig begrotingsevenwicht”). Dit betekent dat zij tussen hun 60ste en 65ste geen gepensioneerden zijn in de zin van de Lv AOV en moeten gedurende een periode van vijf jaar de volle premie voor de basisverzekering ziektekosten van 13,6 % over hun inkomen voldoen (artikel 2, eerste lid, van het Landsbesluit premie ziektekosten).

Omdat bedoelde personen gedwongen worden om vervroegd met pensioen te gaan en zij in feite ook gepensioneerden zijn, is de Raad van oordeel dat betrokkenen vanaf hun 60ste tot hun 65ste jaar in aanmerking moeten komen voor een compensatie van de overheid als werkgever betreffende de premie voor de basisverzekering ziektekosten. Deze compensatie zal dan het bedrag moeten zijn dat is gemoeid met het verschil tussen de hogere en de lagere premie voor basisverzekering ziektekosten.

De Raad wijst er in dit kader op, dat de mogelijkheid voor personen om te opteren voor een ingekorte AOV-uitkering op hun 60ste[10] en daardoor voor de lage premie voor de basisverzekering ziektekosten van 6,5% in aanmerking komen, ingaande 1 maart 2016 eindigt.

De Raad adviseert de regering het ontwerp aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.

 

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend heeft de Raad van Advies bezwaar tegen de ontwerplandsverordening en geeft de regering in overweging deze niet aldus bij de Staten in te dienen.

Willemstad, 11 november 2015

de Ondervoorzitter,                                                      de Secretaris,

___________________________                                ____________________

mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

[1] EHRM 17 oktober 1986, zaak nr. 9532/81 (Rees vs The United Kingdom).

[2] Verdrag inzake de voltrekking en de erkenning van de geldigheid van huwelijken van 14 maart 1987, Trb 1978, 137.

[3] HR 13 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ6095.

[4] HR 13 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ6095.

[5] GHvJNAA 22 juni 2010, ECLI:NL:OGHNAA:2010:BM9524. Het Hof heeft in zijn beschikking van 28 september 2010, ECLI:NL:OGHNAA:2010:BO0846, zijn in de tussenbeschikking gegeven voorlopige oordelen tot eindoordelen gemaakt.

[6] Memorie van toelichting, § 3, Elementen van de ontwerplandsverordening, pagina 10, tweede tekstblok.

[7] Zie ook de toelichting bij Aanwijzing 16 alsook Aanwijzing 24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

[8] Memorie van toelichting bij de Plvo, pagina 6, onderdeel 7 en pagina 40 bij onderdeel “Ad artikel 21” (Staten van de Nederlandse Antillen, Zitting 1997-1998).

[9] Rechtbank Amsterdam, 9 april 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:1782, overweging 4.5 en EHRM, 24 oktober 2013, (arrest Damjanac).

[10] Artikel II van de Landsverordening van de 28ste februari 2013 tot wijziging van de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering en de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering (P.B. 2013, no. 24)

 

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Het opschrift en de considerans

In het opschrift en de considerans komen de wijziging van de Landsverordening leeftijdsgrens ambtenaren (artikel II van het ontwerp) niet tot uitdrukking.

In de considerans komt bovendien de intrekking van de huidige duurtetoeslagregeling (artikel III van het ontwerp) niet tot uitdrukking.

De Raad adviseert de regering het opschrift en de considerans met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

Artikel I, onderdeel A

De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel I, onderdeel A, onder punt 2 “het eind van “ontslag”” te vervangen door “het einde van de definitie van “Ontslag””.
De Raad stelt voor in het voorgestelde artikel I, onderdeel A, onder punt 5, in de aanhef “worden” te vervangen door “wordt en in de omschrijving van het begrip ”Samenlevingsovereenkomst”  het woord “zekere” te schrappen.

Artikel I, onderdeel C

In het voorgestelde artikel I, onderdeel C, onder punt 2, worden de onderdelen l en m verletterd tot respectievelijk m en n, terwijl onder punt 3 voorgesteld wordt om een nieuw onderdeel l in te voegen.

In de toelichting op artikel I, onderdeel C, onder punt 3, van het ontwerp (pagina 19, derde tekstblok, van de memorie van toelichting) staat dat de bedoeling van het voorgestelde artikel is om de wijziging die bij Landsverordening BIE is ingevoerd, thans in de tekst van de landsverordening op te nemen.

Bedoelde wijziging is echter reeds in de Plvo opgenomen en wel bij de invoering van de Landsverordening BIE die met terugwerkende kracht sinds 10 oktober 2010 geldend recht is.

De Raad adviseert artikel I, onderdeel C, van het ontwerp op dit punt aan te passen.

De Raad wijst er voorts op dat in artikel 11.5 van de ontwerplandsverordening inzake concurrentie die op 29 juli 201