RvA no. RA/37-19-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 4, eerste lid, en artikel 5 aanhef, onder a, van de Landsverordening In- en Uitvoer, houdende een in-, uit- en doorvoerverbod van goud van Venezolaanse oorsprong, herkomst of afkomst (Landsbesluit in-, uit- en doorvoerverbod Venezolaans goud)
(zaaknummer 2019/034555)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 19 november 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

Op 21 juni 2019 is de Tijdelijke regeling in-, uit- en doorvoerverbod Venezolaans goud in werking getreden. Deze tijdelijke regeling kan op grond van artikel 6 van de Landsverordening In- en Uitvoer ten hoogste zes maanden na haar datum van inwerkingtreding van kracht blijven. De regering wenst het in-, uit- en doorvoerverbod van Venezolaans goud echter ook na 21 december 2019 te handhaven. Het aan de Raad ter toetsing aangeboden ontwerplandsbesluit in-, uit- en doorvoerverbod Venezolaans goud (hierna: het ontwerp) strekt daartoe. In het ontwerp is tevens de mogelijkheid opgenomen om ontheffing van bedoeld verbod te verlenen.

Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

Verboden in- en uitvoer van goederen

Artikel 4, eerste lid, van de Landsverordening In- en Uitvoer biedt de mogelijkheid om onder daarin nader genoemde omstandigheden aan de in- en uitvoer van goederen regels te stellen. Een regel die op grond van dat artikellid in samenhang met artikel 5, onderdeel a, van laatstgenoemde landsverordening gesteld kan worden, is het verbieden van de in- en uitvoer van goederen. Op grond van dat artikelonderdeel kan de minister die het aangaat de bevoegdheid gegeven worden om ter zake het verbod van in- en uitvoer ontheffing te verlenen.  In artikel 2, eerste lid, van het ontwerp wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt door het verbieden van de in- en uitvoer van goud van Venezolaanse oorsprong, herkomst of afkomst. Het tweede lid van genoemd artikel 2 regelt bedoelde ontheffingsbevoegdheid van de Minister van Economische Ontwikkeling.

Verboden doorvoer van goud

1°. Inleiding

Artikel 2, eerste lid, van het ontwerp verbiedt niet alleen de in- en uitvoer, maar ook de doorvoer van goud van Venezolaanse oorsprong, herkomst of afkomst.

In artikel 1 van het ontwerp wordt doorvoer gedefinieerd als de doorvoer van goederen zoals bedoeld in artikel 144 van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908.

2°. De Algemene Verordening I.U. en D. 1908

Op grond van artikel 146, eerste lid, van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908 kunnen, tenzij anders bepaald, slechts goederen doorgevoerd worden waarvan de invoer niet verboden is. De Raad leest in dit artikellid dat het verbieden van de invoer van goud van Venezolaanse oorsprong, herkomst of afkomst, zoals voorgesteld in het ontwerp, impliciet ook tot gevolg zal hebben dat de doorvoer van dat goud niet is toegestaan.

3°. Systematiek van wetgeving

In bepaalde gevallen kan het wenselijk zijn om in een nieuwe regeling te herhalen hetgeen elders al geregeld is. Immers, het samenbrengen van regels uit verschillende regelingen betreffende een en hetzelfde onderwerp in één regeling, bevordert de overzichtelijkheid van de te regelen materie. Daarbij dient echter de nodige voorzichtigheid betracht te worden. Voorkomen moet worden dat bij herhalingen in een nieuwe regeling de indruk gewekt wordt dat in die nieuwe regeling een nieuwe op zichzelf staande grondslag gecreëerd wordt. Die indruk wordt in het onderhavige geval gewekt.

Artikel 4a van de Landsverordening In- en Uitvoer biedt de mogelijkheid om de regels die op grond van artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van genoemde landsverordening gesteld zijn, van overeenkomstige toepassing te verklaren op de doorvoer van goederen als bedoeld in de Algemene Verordening I.U. en D. 1908[1].  Volgens de nota van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de toelichting) biedt artikel 4a van de Landsverordening In- en Uitvoer de grondslag voor het verbod van doorvoer van Venezolaans goud als hier bedoeld (pagina 6, onder “Artikel 1”, tweede tekstblok).

Uit de toelichting kan niet worden opgemaakt wat de achterliggende gedachte van de regering is geweest om er kennelijk van uit te gaan dat voor het verbieden van de doorvoer van Venezolaans goud waarvan de in- en uitvoer verboden wordt, een aparte grondslag geschapen moet worden, terwijl daarvoor volgens de Raad reeds in artikel 146, eerste lid, van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908 een grondslag aanwezig is.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting op het voorgaande in te gaan en de grondslag voor het verbod op doorvoer van Venezolaans goud, opgenomen in artikel 2, eerste lid, van het ontwerp, indien nodig aan te passen.

Ter wille van de duidelijkheid wijst de Raad er op dat artikel 4a van de Landsverordening In- en Uitvoer wel een grondslag blijft bieden om andere regels (die niet het verbieden van de invoer op zich betreffen) ten aanzien van de in- en uitvoer van overeenkomstige toepassing te verklaren op de doorvoer van goederen als bedoeld in artikel 144 van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908.

De Raad wijst er bovendien op dat het overtreden van het verbod van doorvoer, zolang niet anders is geregeld, in artikel 257 van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908 gesanctioneerd wordt. Artikel 14 van de Landsverordening In- en Uitvoer is alleen voor wat betreft de verboden in- en uitvoer van toepassing.

Bevoegdheid om nadere eisen te stellen (artikel 3)

De aanvrager van ontheffing moet op grond van artikel 3, derde lid, van het ontwerp bij zijn aanvraag in ieder geval de in onderdelen a tot en met e van dat artikellid opgesomde informatie verstrekken. Onderdeel f van genoemd artikellid bepaalt voorts dat ook andere eisen gesteld kunnen worden waaraan de aanvraag van betrokkene moet voldoen. Deze eisen moeten voortvloeien uit internationale richtlijnen voor een verantwoorde goudketen als bedoeld in artikel 3, derde lid, onderdeel f van het ontwerp. In het ontwerp staat niet door wie die nadere eisen gesteld moeten worden.

Artikel 7 van de Landsverordening In- en Uitvoer bepaalt dat het landsbesluit waarin regels ten aanzien van de in- en uitvoer gesteld worden, eventueel moet bepalen welke gegevens bij de aanvraag tot ontheffing verstrekt moeten worden.

De Raad adviseert de regering, gelet op het bepaalde in artikel 7 van de Landsverordening In- en Uitvoer, de te stellen eisen die voortvloeien uit internationale richtlijnen en die thans al bekend zijn, alvast in het voorliggend ontwerp zelf op te nemen. Overige eisen die later zullen voortvloeien uit internationale regelingen en die, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard, kunnen nader bij ministeriele regeling met algemene werking gesteld worden. Zie aanwijzing 19, onderdeel b, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Artikel 5

1°. Duur van de verlenging

In artikel 5 van het ontwerp worden de ontheffing en de verlenging van een ontheffing als twee afzonderlijke onderwerpen beschouwd. Op grond van het eerste lid van genoemd artikel kan een ontheffing voor maximaal zes maanden verleend worden. In het ontwerp wordt niet ingegaan op de duur van de verlenging van een ontheffing.

De Raad adviseert in artikel 5, tweede lid, van het ontwerp te bepalen dat de minister de ontheffing op aanvraag telkens voor de duur van maximaal zes maanden kan verlengen.

2°. Voorwaarden ontheffing, weigering of intrekking in een ontheffingenbeleid

Betekenis beleidsregels

Beleidsregels maken deel uit van het geheel van besluitvormingsregels en zijn geen algemeen verbindende voorschriften (hierna: a.v.v.). Ze hebben slechts interne werking waardoor ze alleen het bestuursorgaan zelf binden bij het uitoefenen van zijn bestuursbevoegdheid. Het zijn geen burgerbindende bepalingen. Dat neemt niet weg dat de burger op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ervan uit mag gaan dat de overheid zich aan de eigen gepubliceerde beleidsregels zal houden. 

Ontheffingenbeleid

Artikel 5, vierde lid, van het ontwerp bepaalt dat de minister in een ontheffingenbeleid nadere regels kan vaststellen ten aanzien van beperkingen en voorschriften die aan het verlenen van ontheffing verbonden kunnen worden, de aanvraagprocedure voor ontheffing, de beoordelingscriteria en de overige omstandigheden waaronder ontheffing verleend, verlengd, geweigerd of ingetrokken kan worden. Het vijfde lid van genoemd artikel 5 bepaalt dat bedoeld ontheffingenbeleid bij ministeriële regeling met algemene werking in de Landscourant en op de website van Douane Curaçao bekendgemaakt wordt. De Raad merkt ten aanzien van dit laatste op dat het ontheffingenbeleid door het louter publiceren daarvan bij ministeriële regeling met algemene werking, geen status van a.v.v. krijgt. Dit houdt in dat de daarin vervatte regels ook na publicatie geen verplichtingen voor de burger in het leven roepen.

De Raad is van oordeel dat de onderwerpen die volgens artikel 5, vierde lid, van het ontwerp in een ontheffingenbeleid nader vorm moeten krijgen en waarvan het de bedoeling is dat de aanvrager van een ontheffing daaraan moet voldoen om voor bedoelde ontheffing in aanmerking te kunnen komen, een algemeen verbindend karakter moeten krijgen. Ten aanzien van de aanvraagprocedure bijvoorbeeld zouden nadere regels bij ministeriële regeling met algemene werking vastgesteld kunnen worden (zie aanwijzing 19, onderdeel a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving). De detaillering daarvan, bijvoorbeeld de uitwerking van interne procedures bij de afhandeling van een dergelijke aanvraag, kan vorm krijgen in het eerdergenoemde ontheffingenbeleid.

De beoordelingscriteria alsmede de overige omstandigheden waaronder een aanvraag om ontheffing verleend, verlengd of geweigerd kan worden, dienen echter ten minste in hoofdlijnen in het voorliggend ontwerp zelf te worden opgenomen.  In een ministeriële regeling met algemene werking kunnen ter zake nadere regels (dat betekent dat er al in hoofdlijnen regels zijn) worden gesteld (zie aanwijzing 19, onderdeel a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het voorgaande aan te passen.

3°. Intrekking van ontheffing

De minister ontleent zijn bevoegdheid om een ontheffing in te trekken aan artikel 9 van de Landsverordening In- en Uitvoer[2]. In dat artikel worden de gronden voor intrekking van een verleende ontheffing limitatief opgesomd. In de in artikel 5, vierde lid, van het ontwerp bedoelde regels kunnen aldus geen andere gronden voor intrekking van een ontheffing worden opgenomen.

De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.

De nota van toelichting

Bevoegdheid om de hoogte van de vergoeding te bepalen

Artikel 3, tweede lid, van het ontwerp bepaalt in de tweede volzin dat het bedrag dat voor de behandeling van een aanvraag tot ontheffing verschuldigd is, bij landsbesluit houdende algemene maatregelen, vastgesteld zal worden. De hoogte van de vergoeding die de aanvrager van de ontheffing voor de behandeling daarvan in rekening zal worden gebracht, dient volgens de nota van toelichting (pagina 4, tweede tekstblok, laatste volzin) ter dekking van de kosten van de ambtelijke dienstverlening die aan het verlenen van bedoelde ontheffing verbonden zijn.  Dat bedoeld bedrag ter dekking van de kosten van de ambtelijke dienstverlening bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld moet worden, vindt zijn grondslag in artikel 5 van de Algemene Verordening I.U. en D. 1908.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting de reden te vermelden dat bedoeld bedrag bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld. Daarmee kan voorkomen worden dat artikel 5 van de bij Algemene Verordening I.U. en D. 1908 onverhoopt over het hoofd wordt gezien bij een eventuele latere wijziging van het bepaalde in het onderhavige landsbesluit. Immers, het bepalen van de hoogte van dergelijke vergoedingen had – zonder het bepaalde in artikel 5 voornoemd – ook bij ministeriële regeling met algemene werking kunnen plaatsvinden (zie aanwijzing 19, onderdeel a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Samenspraak met de Minister van Financiën

Op pagina 2 van de nota van toelichting staat in het tweede tekstblok, eerste volzin, dat de Minister van Economische Ontwikkeling in samenspraak met de Minister van Financiën een ontheffingenbeleid betreffende het verbod van in-, uit- en doorvoer van Venezolaans goud vaststelt. Uit de nota van toelichting blijkt niet om welke reden bedoelde samenspraak met de Minister van Financiën over dit onderwerp nodig is. Het feit bijvoorbeeld dat de uitvoering van het ontheffingenbeleid invloed zal hebben op het ambtelijk personeel dat onder de Minister van Financiën ressorteert, maakt samenspraak tussen de beide ministers niet nodig. Bovendien blijkt uit de nota van toelichting niet dat de in het ontwerp opgenomen bepalingen, ook na eventuele inwerkingtreding van de mogelijkheid om ontheffing te verlenen, dermate financiële gevolgen zullen hebben die samenspraak met bedoelde minister nodig maken. De Raad is bovendien van oordeel dat bedoelde samenspraak, indien de noodzaak daartoe bestaat, ook uit het ontwerp zelf moet blijken. Dat is hier niet het geval.

De Raad adviseert de regering bovengenoemde samenspraak tussen de ministers te heroverwegen of anders de noodzaak van bedoelde samenspraak in de nota van toelichting op te nemen en het ontwerp naar aanleiding daarvan aan te passen.

Financieel-economische gevolgen

Op pagina 3 van de nota van toelichting staat onder “§2. Financieel-economische gevolgen”, laatste tekstblok, dat inzicht nodig is in de door de sector (bedrijven die gevestigd zijn in de economische zone) afgedragen winstbelasting om de fiscale gevolgen van het verbod van in- uit- en doorvoer van Venezolaans goud en de ontheffing van dat verbod voor de landskas te kunnen inschatten.  Voorts zegt de regering in de nota van toelichting dat er nog onderzoek gedaan moet worden naar de mate van compliance op fiscaal gebied van bedoelde bedrijven terwijl bovendien kennelijk getwijfeld wordt of de financiële verslaggeving en de administratieve organisatie van die bedrijven een volledig en getrouw beeld geven van het vermogen en het resultaat van de onderneming. 

Het onderhavige ontwerp zal een reeds op 21 juni 2019 in werking getreden ministeriële regeling met algemene werking moeten vervangen. De Raad vraagt of de regering inmiddels inzicht heeft gekregen in de door bedoelde sector afgedragen winstbelasting en onderzoek heeft ingesteld naar hun mate van compliance op fiscaal gebied. Immers, zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat in de nota van toelichting onzekerheden en vragen blijven staan.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het voorgaande aan te vullen. Ook wordt geadviseerd bovengenoemd onderzoek met voortvarendheid af te ronden en de nodige daaruit voortvloeiende maatregelen te treffen voor zover dat nog niet heeft plaatsgevonden.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen te besluiten, nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 5 december 2019

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/37-19-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Artikel 1

Voorgesteld wordt in de aanhef van artikel 1 “landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te vervangen door “landsbesluit en de daarop berustende bepalingen”.

Voorgesteld wordt in de definitie van “doorvoer”, “zoals bedoeld” te vervangen door “als bedoeld” (zie aanwijzing 63, derde lid van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Voorgesteld wordt in de definitie van “goud van Venezolaanse oorsprong, herkomst of afkomst” te schrappen “(in baren, staven, broodjes, klompjes, als poeder, of” en de ronde haak na “ook”. Voorgesteld wordt “vanuit Venezuela” te vervangen door “vanuit dat grondgebied” en “uit Venezuela” door “uit de Bolivariaanse Republiek Venezuela”. Voorgesteld wordt voorts in de nota van toelichting de geschrapte mogelijke verschijningsvormen van goud als voorbeelden op te nemen.

Artikel 3

Voorgesteld wordt in het eerste lid van artikel 3 na “Ontheffing” in te voegen “als bedoeld in artikel 2, tweede lid”.

Artikel 5, tweede lid, laatste volzin, bepaalt dat artikel 3 van overeenkomstige toepassing is op de verlengingsaanvraag van een ontheffing. Voorgesteld wordt daarom om in het tweede lid van artikel 3 “of verlenging van een ontheffing” te schrappen.

Op grond van het derde respectievelijk vierde lid van artikel 3 moet betrokkene bij zijn aanvraag bepaalde informatie respectievelijk inlichtingen verschaffen.

Voorgesteld wordt in het derde lid tot en met het vijfde lid van genoemd artikel de woordkeuze op elkaar af te stemmen.

Voorgesteld wordt in het zesde lid “na indiening van de aanvraag” te vervangen door “na ontvangst van de aanvraag” en “de aanvraag niet volledig is” door “de aanvraag niet in behandeling is genomen”.

Voorgesteld wordt in artikel 3, zevende lid, tweede volzin, “die datum” te vervangen door “de datum waarop de aanvraag volledig is”.

Artikel 6

Voorgesteld wordt in artikel 6 “landsbesluit, houdende algemene maatregelen,” te vervangen door “landsbesluit”.

Voorgesteld wordt in artikel 6 de zinsnede “met ingang van het tijdstip (…) maatregelen” te schrappen. Immers, artikel 7 (inwerkingtredingsbepaling) bepaalt het tijdstip van inwerkingtreding van alle bepalingen, waaronder ook artikel 6 (welke de intrekking van de Tijdelijke regeling in-, uit- en doorvoerverbod betreft).

Artikel 7

Voorgesteld wordt in artikel 7  “landsbesluit, houdende algemene maatregelen,” te vervangen door “landsbesluit”. (zie aanwijzing 140 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Artikel 8

Voorgesteld wordt in artikel 8  “landsbesluit, houdende algemene maatregelen,” te vervangen door “landsbesluit”.

Ondertekening

De Raad adviseert opnieuw te bezien of alle genoemde ministers ondertekenaars van het onderhavige ontwerp moeten zijn en daarbij tevens te letten op de volgorde waarin de ondertekenaars opgenomen moeten doen.  (zie aanwijzingen 153 en 155 van de Aanwijzingen voor de regelgeving)

De nota van toelichting

Pagina 5

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, de laatste volzin te schrappen. Deze opmerking lijkt immers op zichzelf te staan en niet direct met het ontwerp te maken te hebben.

Pagina 8

Voorgesteld wordt om de toelichting op artikel 8, waarin de citeertitel van het onderhavige landsbesluit is vastgesteld, te schrappen omdat deze toelichting geen toegevoegde waarde heeft.

[1] Volgens de toelichting op genoemd artikel 4a is het invoeren van dat artikel nodig geweest, omdat het anders niet mogelijk was om rechtstreeks op grond van de Landsverordening In- en Uitvoer regels te treffen die betrekking hebben op de doorvoer van goederen, Zie Pagina 15 van de memorie van toelichting behorende bij de Sanctielandsverordening (P.B. 1997, no. 336) (Zittingsjaar 1994-1995-1744).

[2] In artikel 5 van de Landsverordening In- en Uitvoer wordt de term “vergunning tot ontheffing” gebruikt. Hoewel duidelijk is wat daarmee bedoeld wordt, is dit technisch onjuist (zie aanwijzing 100 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).