RvA no. RA/38-18-RW

Voorstel van een rijkswet houdende voorzieningen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen (Rijkswet Koninkrijksgeschillen)
(zaaknummer 2018/050697)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 12 november 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 10 december 2018, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De strekking van het voorstel van rijkswet
 
Het onderhavige voorstel van rijkswet (hierna: voorstel van rijkswet) strekt volgens de bijbehorende memorie van toelichting (hierna: memorie van toelichting) tot het invoeren van een regeling voor de behandeling van geschillen tussen de landen en het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Koninkrijk).

2. De uitgangspunten van het voorstel van rijkswet

In het voorstel van rijkswet, dat is gebaseerd op artikel 12a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut), wordt uitgegaan van de volgende uitgangspunten:

Het voorstel van rijkswet beperkt zich op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef, tot geschillen tussen het Koninkrijk en een of meer landen ter zake van de interpretatie van het bepaalde bij of krachtens het Statuut waarbij de bezwaren ter zake, niet in het voortgezet overleg bedoeld in artikel 12, tweede lid, van het Statuut worden weggenomen.

Op grond van artikel 1 van het voorstel van rijkswet wordt het volgende niet aangemerkt als een geschil:

beslissingen of voorgenomen beslissingen waarvoor bij rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur in een bijzondere procedure voor de beslechting van geschillen is voorzien;

voorstellen van rijkswet en ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur; en

beslissingen of voorgenomen beslissingen die op grond van een bijzondere regeling aan de Raad van State van het Koninkrijk (hierna: Raad van State) of aan de Afdeling advisering daarvan worden voorgelegd.

In geval van een geschil wordt de Afdeling advisering van de Raad van State om een oordeel gevraagd.

Artikel 8 van het voorstel van rijkswet bepaalt dat de raad van ministers van het Koninkrijk (hierna: Rijksministerraad) uiteindelijk over het geschil beslist, rekening houdende met het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State en met alle relevante feiten en omstandigheden die zich na het verzoek om een oordeel hebben voorgedaan. Formeel treedt dus de Rijksministerraad op als geschilleninstantie. De Rijksministerraad wijkt niet af van het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State, tenzij zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven.

Binnen vijf jaar na de inwerkingtreding wordt de Rijkswet Koninkrijksgeschillen op grond van artikel 10 geëvalueerd.

Het standpunt van de Raad en het aangepaste voorstel van rijkswet

Inleiding

Over de conflictbeslechting in het Koninkrijk ex artikel 12a van het Statuut heeft de Raad de regering eerst uit eigener beweging geadviseerd in zijn advies van 10 juni 2016. Nadien heeft de Raad de regering op 22 maart 2017 geadviseerd naar aanleiding van een adviesverzoek betreffende een eerdere versie van het voorliggende voorstel van rijkswet.[1] Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State[2] is die eerdere versie enigszins aangepast en is thans opnieuw aan de Raad van Advies voorgelegd (het onderhavige voorstel van rijkswet). De Raad constateert dat voornoemde eerdere versie inhoudelijk op de volgende punten aangepast is.

Het voorstel van rijkswet beperkt zich tot juridische geschillen en is gekoppeld aan het voortgezet overleg genoemd in artikel 12, eerste lid, van het Statuut (zie onderdeel I.2.a van dit advies). Geschillen van bestuurlijke en politieke aard vallen buiten de reikwijdte van het aangepaste voorstel van rijkswet (zie pagina 5, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting).

Om te benadrukken dat sprake is van een advies (en geen eindoordeel), is de taaktoedeling in het aangepaste voorstel van rijkswet gepreciseerd, dat aan de Afdeling advisering van de Raad van State ter zake van een geschil advies wordt gevraagd. In de eerdere versie werd de bevoegdheid om advies uit te brengen over bedoelde geschillen opgedragen aan de Raad van State.

De Rijksministerraad blijft de geschillenbeslechter, met dien verstande dat deze alleen kan afwijken van het oordeel van de Afdeling advisering van de Raad van State indien zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven.

Aan de eerdere versie van het voorstel van rijkswet is een evaluatiebepaling toegevoegd.

In zijn eerdere adviezen over de conflictbeslechting als hier bedoeld is de Raad uitgebreid ingegaan op de naar het oordeel van de Raad noodzakelijke randvoorwaarden voor een goed functionerende regeling voor de beslechting van juridische geschillen tussen het Koninkrijk en een of meer landen binnen dat Koninkrijk. Daarbij heeft de Raad veel waarde gehecht aan de ontstaansgeschiedenis van artikel 12a van het Statuut en de uitgangspunten voor een geschillenregeling die in het Interparlementair Koninkrijksoverleg (hierna: IPKO) van mei 2015 vastgesteld zijn, namelijk: (1) onafhankelijke geschillenbeslechting, (2) geschillenbeslechting middels bindende uitspraak (met de mogelijkheid van conflictbemiddeling voorafgaand daaraan) en (3) beperking tot strikt juridische geschillen met betrekking tot statutaire bepalingen.

De conclusie die getrokken kan worden is dat met deze aangepaste regeling wel voldaan wordt aan punt 3 van bovengenoemde uitgangspunten voor een geschillenregeling die in het IPKO van mei 2015 zijn vastgesteld, doch niet aan de punten 1 en 2. De Raad benadrukt hierbij met klem dat de in bedoelde adviezen opgenomen standpunten van de Raad en de onderbouwing daarvan geenszins veranderd zijn. De Raad verwijst daarom kortheidshalve naar de inhoud van die adviezen.

De Raad beseft evenwel het belang van het op korte termijn invoeren van een regeling voor conflictbeslechting in het Koninkrijk. Zouden partijen daarom onverhoopt willen doorzetten met het voorliggende voorstel van rijkswet zonder dat de landen op alle punten overeenstemming hebben bereikt over de inhoud daarvan, dan adviseert de Raad de regering in ieder geval met de in de volgende onderdelen van dit advies genoemde aspecten rekening te houden.

Voor zover relevant zal de Raad (onderdelen uit) voornoemde adviezen herhalen of daarnaar verwijzen.

Draagvlak voor een in te voeren geschillenregeling

Inleiding

De behoefte aan een geschillenregeling is, zoals uit de toelichting op artikel 12a van het Statuut blijkt, evident.

Voor het vaststellen van een rijkswet is anders dan de vaststelling van een consensusrijkwet het bereiken van consensus geen constitutieve voorwaarde. Desondanks is de Raad van oordeel dat in dit specifieke geval van een geschillenregeling het onder meer van belang is dat draagvlak is gezocht bij de partijen waarvoor een dergelijke regeling in het leven wordt geroepen, namelijk de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk. Dit geldt te meer gelet op het overwicht van de Nederlandse landsorganen ten opzichte van de organen van het Koninkrijk dat zich vertaalt in een democratisch deficit voor de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk.

Het creëren van draagvlak voor een geschillenregeling als hier aan de orde of het bevorderen dat daarvan sprake is in het (informele) voorbereidingstraject en het traject na de totstandkoming daarvan, is uitermate belangrijk voor het goed functioneren van een geschillenregeling.

In het licht van het belang om draagvlak te hebben voor een in te voeren geschillenregeling, verwijst de Raad in dit verband opnieuw naar de tijdens het IPKO vastgestelde uitgangspunten voor een geschillenregeling van mei 2015, zoals hierboven genoemd.

In juni 2017 zijn genoemde uitgangspunten in IPKO-verband wederom onderschreven[3].

Evaluatiebepaling en draagvlak

Teneinde het draagvlak voor de geschillenregeling onder de landen te bevorderen en om de effectiviteit ervan te vergroten, is – zoals blijkt uit de toelichting op artikel 10 van het voorstel van rijkswet – een evaluatiebepaling in het voorstel van rijkswet opgenomen. Uit genoemd artikel 10 en de toelichting daarop blijkt niet wat met het evaluatieresultaat dient te gebeuren. Gedacht kan worden aan het incorporeren van waarborgen in genoemd artikel om te garanderen dat aan de hand van het evaluatieresultaat gewerkt wordt aan het vergroten van het draagvlak voor de Rijkswet Koninkrijksgeschillen indien uit dat resultaat blijkt dat daarvan nog geen voldoende sprake is. Daarnaast is de Raad van oordeel dat de evaluatie van de geschillenregeling zich niet moet beperken tot de doeltreffendheid en de effecten van de geschillenregeling zoals deze thans kennelijk zal worden aangenomen. Daarvan uitgaande kan in de memorie van toelichting behorende bij het voorstel van rijkswet bijvoorbeeld opgenomen worden dat het aspect van de (1) onafhankelijke geschillenbeslechting, en de (2) geschillenbeslechting middels bindende uitspraak (met de mogelijkheid van conflictbemiddeling voorafgaand daaraan) – de IPKO uitgangspunten – ook onderdeel zullen zijn van bedoelde evaluatie.

De Raad adviseert de regering te bewerkstelligen dat in de parlementaire stukken behorende bij het voorstel van rijkswet met het voorgaande rekening wordt gehouden en zo nodig het voorstel van rijkswet in overeenstemming daarmee te laten brengen.

De rol van de landen in het totstandkomingstraject van rijkswetgeving

In het voorgaande onderdeel van dit advies is reeds ingegaan op de noodzaak van het zoeken naar draagvlak in het (informeel) voortraject van de totstandkoming van het voorstel van rijkswet. In het formele traject om een rijkswet vast te kunnen stellen, dient de daarvoor vastgestelde procedure gevolgd te worden. Deze procedure wordt in de bepalingen van het Statuut en de Grondwet van Nederland omschreven. Een van de belangrijke aspecten van de voorbereidingsfase is het plegen van overleg met Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Hoofdregel is dat, alvorens een voorstel van een rijkswet naar de Rijksministerraad gaat, de Gevolmachtigde Ministers namens hun regeringen ermee moeten hebben ingestemd. Indien er geen overeenstemming is, dan moet het geschilpunt bij het aanhangig maken van het voorstel voor een rijkswet bij de Rijksministerraad worden omschreven[4]. Indien voornoemd overleg niet heeft plaatsgevonden bij de voorbereiding van het voorstel voor een rijkswet dan is dit in strijd met procedurele regels zoals vervat in het Statuut en in de Grondwet van Nederland.

Indien de Rijksministerraad daarna besluit om conform artikel 15 van het Statuut, het voorstel van rijkswet aan de Staten-Generaal en aan de vertegenwoordigende lichamen van Curaçao, Aruba en Sint Maarten toe te zenden en er op dat moment nog steeds geen overeenstemming is bereikt, staan voor Curaçao, Aruba en Sint Maarten mogelijkheden open om zich uit te spreken over het eventueel niet volgen van de juiste procedure ten aanzien van het voorstel van rijkswet. Ten eerste zijn de parlementen van Curaçao, Aruba en Sint Maarten bevoegd om op grond van artikel 16 van het Statuut, de Tweede Kamer te verzoeken om vóór de openbare behandeling van het ontwerp, dit te onderzoeken en zo nodig binnen een daarvoor te bepalen termijn daaromtrent schriftelijk verslag uit te brengen. Bovendien zouden de Gevolmachtigde Ministers van Curaçao, Aruba en Sint Maarten, op grond van artikel 18, eerste lid van het Statuut, vóór de eindstemming over het voorstel van rijkswet in de kamers van de Staten-Generaal in de gelegenheid moeten worden gesteld om zich namens hun regeringen over het voorstel van rijkswet uit te spreken.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

Bindend advies van een onafhankelijke instantie

Aangezien de vier landen in het Koninkrijk de facto niet in een gelijke of gelijkwaardige verhouding tot elkaar staan, is de aanwezigheid van een rechterlijke beoordeling bij conflicten tussen de landen en tussen de landen en de Koninkrijksregering van cruciale betekenis. Juist vanwege de samenval van Nederlandse en Koninkrijksinstellingen is volgens de Raad de ideale situatie dat conflictbeslechting ver weg blijft van de betrokken regeringen, waaronder de Koninkrijksregering, en in handen wordt gegeven van een onafhankelijke rechterlijke instantie.

Op grond van het voorstel van rijkswet beslist de Rijksministerraad over het geschil, na het inwinnen van advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Het door de Afdeling advisering van de Raad van State  ingenomen standpunt dat bindende geschillenbeslechting door een rechterlijk college niet in de rede ligt, omdat sprake is van een brede regeling waarin naast zuivere juridische geschillen met name ook geschillen met een gemengd (juridisch en politiek-bestuurlijk) karakter kunnen worden voorgelegd[5], is thans door het beperken van het voorstel van rijkswet tot slechts juridische geschillen, niet meer valide. Dat in het voorstel van rijkswet desondanks niet voor rechterlijke tussenkomst is gekozen, maar voor advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State, neemt naar het oordeel van de Raad niet weg dat daarvan uitgaande ten minste het alsdan ingewonnen advies voor wat betreft rechtmatigheidsvragen een bindend karakter moet hebben en voor het overige van het advies kan worden afgeweken indien zeer zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven.

De in artikel 8 van het voorstel van rijkswet opgenomen mogelijkheid om alleen indien zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State af te wijken, komt vergeleken met de eerdere versie van het voorstel van rijkswet weliswaar een stap dichterbij, maar kan naar het oordeel van de Raad met inachtneming van het bovenstaande verder aangescherpt worden. De Raad verwijst in dit verband naar de formulering in artikel 26, tiende lid, eerste volzin van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten[6].

De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.    

Bronnen van geschil die niet vallen onder de reikwijdte van het voorstel van rijkswet

Regelingen gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut
In de aanloop naar en ook na de opheffing van het land de Nederlandse Antillen is er veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheden die artikel 38 van het Statuut biedt om samenwerking met elkaar aan te gaan op beleidsterreinen die op grond van de constitutionele systematiek van het Koninkrijk tot de eigen autonomie van de landen behoren. Het tweede lid van artikel 38 maakt het mogelijk dat deze samenwerking vastgelegd kan worden door middel van een algemene maatregel van rijksbestuur of een rijkswet. Er zijn talrijke beleidsafspraken gemaakt tussen de landen onderling, waarbij ook artikel 38, tweede lid frequent is gebruikt.

Ten aanzien van de regelingen gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut zijn vragen van constitutionele aard gerezen, die samenhangen met de grenzen die de constitutie van het Koninkrijk en de constituties van de landen stellen aan het creëren of overdragen van bevoegdheden en de vraag op welke wijze geschillen over deze grenzen beslecht moeten worden. Deze geschillen vallen nu niet onder de reikwijdte van het voorstel van rijkswet.

Bemoeienis van het Koninkrijk gebaseerd op de artikelen 43 en 50 van het Statuut
De waarborgfunctie uit artikel 43 van het Statuut heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld tot de belangrijkste grondslag voor bemoeienis van het Koninkrijk met de landen, zonder dat geheel duidelijk is welke de begrenzing is van dit normenstelsel. Met artikel 43 van het Statuut in de hand kan de Koninkrijksregering waarschuwen, manen en ook dreigen.

Het is bekend dat bij de totstandkoming van min of meer gedwongen samenwerkingsarrangementen, bijvoorbeeld in de zin van de artikelen 38 en 52[7] van het Statuut, de interventiemogelijkheid van de artikelen 43 en 50[8] van het Statuut vrijwel altijd op de achtergrond meespeelt. De statutaire mogelijkheden voor de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk om indien nodig daartegen te ageren is vanwege het bestaande democratisch deficit beperkt, terwijl het voorliggend voorstel van rijkswet beslechting van bedoelde gevallen in artikel 1, eerste lid, uitsluit.

Middellijke verhoging van de waarborgen voor de landen bij geschillen met het Koninkrijk

De Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten is een voorbeeld van een rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid van het Statuut. Dit toezicht is in handen van een onafhankelijk orgaan, het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. In artikel 26, tiende lid, van die rijkswet is geregeld dat de Rijksministerraad niet afwijkt van het advies van de Raad van State, voor zover dat advies uitsluitend op rechtmatigheidsgronden gebaseerd is en voor het overige alleen indien zeer zwaarwegende gronden daartoe aanleiding geven.

De Raad adviseert voor de hiervoor bedoelde regelingen gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van het Statuut en voor wat betreft de bemoeienis van het Koninkrijk gebaseerd op de artikelen 43 en 50 van het Statuut de mogelijkheid te bestuderen om – in die gevallen waar dat nog niet het geval is – extra waarborgen in te bouwen die het democratisch deficit van de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk bij de besluitvorming binnen de Rijksministerraad zoveel mogelijk kunnen compenseren. De Raad denkt daarbij in ieder geval aan de zwaarte die door de Rijksministerraad aan het advies van de adviesinstantie of het oordeel van de beoordelende instantie in conflictsituaties volgens de wet gehecht moet worden en geeft als voorbeeld artikel 26, tiende lid, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Dat neemt niet weg dat de Raad idealiter van mening is dat bedoelde geschillen niet uit de werkingssfeer van het voorstel van rijkswet worden gesloten (zie pagina 7, tweede tekstblok van het advies van 22 maart 2017 van de Raad) en ook bij deze gelegenheid onderschrijft dat het de bedoeling van de Statuutwetgever is geweest dat er een onafhankelijke (lees: rechterlijke) vorm van geschillenbeslechting wordt ingevoerd die juist betrekking heeft op bevoegdheidsvragen ten aanzien van voorstellen van rijkswet en ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur.

Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de memorie van toelichting

De voorzitter van de Rijksministerraad kan op grond van artikel 1, tweede lid, van het voorstel van rijkswet besluiten om een verzoek van de Gevolmachtigde Minister van een van de landen om de Afdeling advisering van de Raad van State over een geschil te horen, af te wijzen in het geval een zwaarwegend belang van het Koninkrijk onverwijlde besluitvorming vergt.

De Raad adviseert de regering in de parlementaire stukken betreffende het voorstel van rijkswet te laten blijken dat de beslissing om een verzoek om geschillenbeslechting als hiervoor bedoeld af te wijzen alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan plaatsvinden. Overwogen kan worden om in bedoelde parlementaire stukken met voorbeelden mogelijke uitzonderlijke gevallen te illustreren.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De eerder door de Raad ingenomen standpunten over het onderwerp van een tot stand te brengen geschillenregeling en de onderbouwing daarvan zijn geenszins veranderd. De Raad ziet evenwel het belang in om op korte termijn een regeling voor conflictbeslechting in het Koninkrijk in te voeren. Daarvan uitgaande en indien het partijen niet lukt om op alle punten overeenstemming te bereiken, adviseert de Raad de regering om in ieder geval met de in dit advies genoemde aspecten rekening te houden.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging om niet in te stemmen met het voorstel van rijkswet en met inachtneming van de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bezwaar daartegen te maken.

Willemstad, 10 december 2018

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/38-18-RW

Het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting hebben de volgende onvolkomenheden.

Het voorstel van rijkswet

Artikel 6

Voorgesteld wordt in het eerste lid van artikel 6 van het voorstel van rijkswet “als bedoeld” te vervangen door “, bedoeld” (zie aanwijzing 82 van de Aanwijzingen voor de regelgeving van Nederland) en de verwijzing naar artikel 4, eerste lid, te vervangen door een verwijzing naar artikel 2, eerste lid, van het voorstel van rijkswet.

De memorie van toelichting

Pagina 5
Voorgesteld wordt in de eerste volzin van onderdeel “3.2. Aard van de geschillen” het lidwoord “het” in te voegen vóór “Statuut”.

Pagina 12
Voorgesteld wordt in de tweede en derde volzin van de toelichting op artikel 10 “minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties” te vervangen door “minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties”

Pagina 13

Voorgesteld wordt in de toelichting op artikel 11 na “inwerkingtreding” in te voegen “van de rijkswet”.

[1] Advies van de Raad van Advies d.d. 10 juni 2016, RvA no. RA/27-16-DIV respectievelijk d.d. 22 maart 2017, RvA no. RA/02-17-RW.

[2] Advies van 23 augustus 2017, No.W04.17.0019/I/K, van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk.

[3] Afsprakenlijst Interparlementair Overleg Koninkrijksoverleg juni 2017, Den Haag 14-16 juni 2017.

[4] Het Statuut voor het Koninkrijk, mr. C. Borman, 2e druk, Kluwer – Deventer 2005, p. 120-121.

[5] Pagina 4, tweede tekstblok, van het advies van 23 augustus 2017, No.W04.17.0019/I/K, van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk.

[6] Artikel 26, tiende lid, eerste volzin, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten luidt als volgt: “Ons besluit wijkt niet af van het ontwerp of, indien daarvan sprake is, het nader ontwerp, voor zover het advies van de Raad uitsluitend is gebaseerd op rechtmatigheidsgronden, en voor het overige uitsluitend indien zeer zwaarwegende, op het in deze wet geregelde toezicht betrekking hebbende, gronden daartoe aanleiding geven.”

[7] Artikel 52 van het Statuut maakt het mogelijk dat een land door middel van een landsverordening eigen autonome bevoegdheden overdraagt aan de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk of aan de Rijksregering; het moet hier dus uit de aard der zaak om bestuursbevoegdheden gaan.

[8] Artikel 50 van het Statuut luidt: 1. Wetgevende en bestuurlijke maatregelen in de Nederlandse Antillen en Aruba, die in strijd zijn met het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur, dan wel met belangen, welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is, kunnen door de Koning als hoofd van het Koninkrijk bij gemotiveerd besluit worden geschorst en vernietigd. De voordracht tot vernietiging geschiedt door de raad van ministers. 2. Voor Nederland wordt in dit onderwerp voor zover nodig in de Grondwet voorzien.