RvA no. RA/38-19-DIV

Verzoek aan de Raad van Advies om spoedadvies over het aan de Raad van Ministers gedane voorstel van de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening om, met inachtneming van artikel 10, zesde lid, van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken, af te wijken van het overeenstemmingsvereiste met betrekking tot het niet toekennen van een verhoging van de bezoldiging in 2020 tot en met 2023 aan overheidsdienaren (zaaknummer 2019/049027)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 26 november 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 16 december 2019, bericht de Raad u als volgt.                       

1. Inleiding

De Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening (hierna: Minister) heeft ten aanzien van enkele maatregelen op personeelsgebied het voorstel aan de Raad van Ministers gedaan om met inachtneming van artikel 10, zesde lid van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: Lv GOA), gehoord de Raad van Advies, af te wijken van het overeenstemmingsvereiste. De Raad van Ministers is akkoord gegaan met het horen van de Raad van Advies hierover. Uit de brief van de Minister d.d. 22 november 2019, zaaknummer 2019/049027, aan de Gouverneur als Voorzitter van de Raad van Advies, geeft de Minister aan dat een pakket van uitgaven verlagende en inkomstenverhogende maatregelen doorgevoerd moet worden, dat gericht is op de voldoening aan de financiële normen die in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten zijn vastgesteld. In het kader van de beheersing van de personeelskosten die daarmee verband houdt, zal de regering volgens voornoemde brief uitgaan van een zogenoemde nullijn. Deze nullijn betreft, voor de periode 2020 tot en met 2023, het niet toekennen van de periodieke verhoging van de bezoldiging van overheidsdienaren (de zogenoemde loontreden), het niet uitbetalen van de tweejaarlijkse 3%-uitkering aan overheidsdienaren die reeds de hoogste salarisschaal en -trede hebben bereikt en het voor die periode stopzetten van de indexering van de bezoldigingen.

In voornoemde brief geeft de Minister voorts aan dat, conform het bepaalde in artikel 4 in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA, met de Centrale Commissie van Vakbonden (hierna: CCvV) overleg gevoerd moet worden en overeenstemming dient te worden bereikt ter zake de met de zogenoemde nullijn gemoeide noodzakelijke wijzigingen van (wettelijke) regeling(en).

De Minister stelt in voornoemde brief echter dat hij verwacht dat de overlegverplichting op grond van de Lv GOA, gezien de houding van de CCvV, de tijdige invoering ter zake het niet toekennen van de periodieke verhogingen van de bezoldiging, die per 1 januari van elk jaar plaatsvindt, onnodig zal frustreren. De Minister wijst in dat verband naar de eerder dit jaar gevoerde stakingen van vakbonden die lid zijn van de CCvV, om de regering te dwingen tot uitbetaling van de loontrede, de tweejaarlijkse 3%- uitkering en de indexering van de bezoldigingen en verdere overleggen[1] die in dat kader zijn gevoerd. Ook het feit dat de Rijksministerraad op 12 juli 2019 op basis van artikel 26 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten aan de regering van Curaçao een zogenoemde aanwijzing heeft gegeven, heeft volgens de Minister de vakbonden er niet toe gebracht in te zien dat de financiële situatie van het Land slecht is. In voornoemde brief wordt ook het feit dat voornoemde vakbonden recentelijk, op 19 november 2019, een beslagrekwest hebben ingediend jegens de regering om deze te dwingen tot uitbetaling van de 3%-uitkering en de indexatie van de bezoldigingen, als argument aangevoerd ter staving van het standpunt van de regering dat overleg voeren met de CCvV over de invoering van de nullijn geen kans van slagen zal hebben.

1. Het adviesverzoek

Gezien de precaire financiële situatie van het Land en de hierbij gemoeide noodzaak om tijdig de nodige maatregelen in te voeren, is volgens de regering in casu sprake van een zeer bijzonder geval, waarbij gebaseerd op zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, zal kunnen worden afgeweken van het in artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA, bedoelde overeenstemmingsvereiste. Aan de Raad is thans conform het bepaalde in artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA ter advisering voorgelegd de intentie van de regering om in het onderhavige geval, wat betreft het voorstel om de loontreden vanaf 2020 tot en met 2023 niet toe te kennen, af te wijken van het overeenstemmingsvereiste als hiervoor bedoeld[2]. Ook al blijkt uit de stukken niet expliciet dat het niet de bedoeling is om de Advies- en arbitragecommissie, bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Lv GOA ter zake te horen, gaat de Raad ervan uit dat het aan de Raad gedane verzoek mede op het niet inschakelen van bedoelde commissie betrekking heeft.

1. Toepasselijkheid van artikel 10 van de Lv GOA

1. Het vereiste overleg (eerste lid)

Artikel 4, eerste lid, van de Lv GOA bepaalt dat over alle aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd, overleg in CCGOA-verband moet worden gevoerd. In de gevallen bedoeld in artikel 4 van de Lv GOA, dient op grond van artikel 10, eerste lid, van de Lv GOA altijd eerst overleg tussen de Minister en de CCvV plaats te vinden. Conform het vijfde lid van genoemd artikel 10 wordt het overleg geacht pas voltooid te zijn, als het overleg, inclusief een eventueel oordeel van de Advies- en arbitragecommissie, heeft plaatsgevonden. Artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA scherpt het bepaalde in genoemd eerste lid aan voor wat betreft de invoering of de wijziging van regelingen waaraan individuele ambtenaren rechten kunnen ontlenen en verplichtingen worden opgelegd. In deze gevallen dient niet alleen overleg plaats te vinden, maar dient in principe ook overeenstemming te worden bereikt. Van bedoeld overeenstemmingsvereiste, en van het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie, bedoeld in artikel 11, eerste lid van de Lv GOA, kan op grond van het zesde lid van genoemd artikel 10 in zeer bijzondere gevallen worden afgeweken[3]. De voorwaarde dat eerst overleg moet worden gevoerd, blijft volgens de officiële toelichting op genoemde artikelonderdelen echter onverkort van kracht[4]. 

1. Overleg in het voorliggend geval

a. Het vereiste overleg

De Raad begrijpt uit de aan de Raad aangeboden stukken dat bedoeld overleg tussen de Minister en de CCvV voor wat betreft het aanhouden van een nullijn gedurende de periode 2020 tot en met 2023, niet heeft plaatsgevonden.

De Raad concludeert in het licht van het voorgaande dat – hoewel de Minister verwacht dat overleg voeren met de CCvV in dit geval geen kans van slagen zal hebben en zijn verwachting ook vanuit zijn zienswijze onderbouwt – afwijken van het in artikel 10, eerste lid, van de LV GOA opgenomen overlegverplichting niet mogelijk is. De omstandigheid dat in het kader van het Groeiakkoord saneringsmaatregelen getroffen moeten worden om te voldoen aan de financiële normen opgenomen in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en het voorkomen van de verdere verslechtering van de financiële situatie van het Land te garanderen, maakt dat niet anders. Eerst nadat bedoeld overleg heeft plaatsgevonden, kan de vraag aan de orde komen of zich een zeer bijzonder geval als bedoeld in artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA voordoet, die het afwijken van de voorwaarde dat partijen overeenstemming moeten bereiken en het inschakelen van de eerder genoemde Advies- en arbitragecommissie, rechtvaardigt.

1. Het horen van de Raad over het afwijken van het overeenstemmingsvereiste

De Raad is van mening dat de in artikel 10 van de Lv GOA voorgeschreven procedure volledig moet worden doorlopen. Onder andere is het belangrijk dat het tussen de Minister en de CCvV gevoerde overleg het karakter dient te hebben van een “open en reëel overleg”. Van een overleg met een open en reëel karakter is sprake, indien het streven van partijen gericht is op het bereiken van overeenstemming. De uitkomst mag bij geen der partijen bij voorbaat vaststaan, terwijl verder mag worden verwacht dat over en weer met elkaars gerechtvaardigde belangen rekening wordt gehouden. Het niet voldoen aan deze criteria houdt volgens de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA in dat de overlegverplichting niet behoorlijk is nagekomen, hetgeen tot heropening van het overleg zal moeten leiden[5].

De Raad acht het derhalve niet prudent om reeds in deze fase in te gaan op de vraag of in dit geval sprake is van een zeer bijzonder geval op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, dat het afwijken van het in artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA bedoelde overeenstemmingsvereiste en het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie, rechtvaardigt (artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA).  

1. Ten overvloede

De Raad heeft zich in onderdeel “III. Toepasselijkheid van artikel 10 van de Lv GOA” van dit advies beperkt tot het adviesverzoek, namelijk het beoordelen van de intentie van de regering om in het onderhavige geval met toepassing van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA, af te wijken van het overeenstemmingsvereiste, bedoeld in het tweede lid van genoemd artikel.

Los van het bovenstaande wenst de Raad, in het belang van een zorgvuldig verloop van de procedure,  hieronder nog op een tweetal punten in te gaan.  

1. Terugwerkende kracht

Beoogd wordt dat de periodieke verhoging van de bezoldiging van overheidsdienaren die daarvoor in aanmerking komen en die per 1 januari 2020 moet plaatsvinden, geen doorgang vindt. De Raad heeft eerst op 26 november 2019 een adviesverzoek ontvangen ter zake het afwijken van het overeenstemmingsvereiste in de zin artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA dat met bedoeld voornemen verband houdt. Gezien de korte tijdspanne die nog rest voor de inwerkingtreding van bedoelde maatregel wijst de Raad op aanwijzing 126 van de Aanwijzingen voor de regelgeving[6]. Daarin zijn uitgangspunten verwerkt waarmee rekening gehouden moet worden bij het toekennen van terugwerkende kracht aan een regeling.

In verband daarmee merkt de Raad op dat het niet toekennen van loontreden over een bepaalde periode een voor de overheidsdienaar die daar aanspraak op maakt, belastende maatregel is. Aan belastende maatregelen wordt alleen in uitzonderlijke gevallen terugwerkende kracht toegekend. De gedachte hierachter is dat het invoeren van regels met terugwerkende kracht de rechtszekerheid van de betrokkene aantast.

1. Gerechtvaardigde verwachtingen

Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken blijkt dat naast de voorgenomen maatregel betreffende de hiervoor bedoelde periodieke verhogingen, ook op andere punten mogelijk aanspraken waarop de overheidsdienaar tot dusverre heeft kunnen rekenen, zullen worden stopgezet of aangepast.

De Raad is er niet van op de hoogte of de regering de overheidsdienaren over de voornemens, zoals in dit advies bedoeld, en eventueel andere voorgenomen maatregelen die hun rechten en plichten betreffen, tijdig en langs de juiste weg geïnformeerd heeft. Dit hangt samen met mogelijk gerechtvaardigde verwachtingen van betrokkenen die door de overheid gerespecteerd moeten worden. In elk geval is naar het oordeel van de Raad het enkele feit dat al lange tijd (vooral in de media) gespeculeerd wordt over mogelijke bezuinigingen in het overheidsapparaat op zichzelf niet voldoende om aan te nemen dat er bij de betrokken overheidsdienaren geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen zijn gewekt dat hun rechtspositie niet op zeer korte termijn zal worden aangepast.

De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande.

 Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.

Willemstad, 17 december 2019

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

                                                                                    namens deze,

____________________                                             _________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. I. Hiemcke

[1] In andere tot het dossier behorende stukken wordt juist de indruk gewekt dat geen verder overleg is geweest (zie bijvoorbeeld de brief van 31 juli 2019 (zaaknummer 2019/029830) van de Minister aan de Voorzitter van de CGOA).

[2] Zie de laatste pagina van de brief van de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening d.d. 22 november 2019, zaaknummer 2019/049027, aan de Gouverneur als Voorzitter van de Raad van Advies.

[3] Er dient volgens de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA sprake te zijn van een uitzonderlijke situatie. Bovendien dient er sprake te zijn van een zeer ernstige aantasting van het algemeen belang. Een dergelijk geval doet zich volgens de memorie van toelichting bijvoorbeeld voor, indien sprake is van een ontwrichting van het sociaal-economisch bestel van het Land of van acute liquiditeitsproblemen/een feitelijk bankroet van het openbaar bestuur waardoor onverwijld optreden van de overheid noodzakelijk is. Zie pagina 9, laatste tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA (Zittingsjaar 2004-2005-2909).

[4] Pagina 9, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA (Zittingsjaar 2004-2005-2909).

[5] Pagina 3, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA (Zittingsjaar 2004-2005-2909).

[6] Aanwijzing 126 luidt als volgt:

1. Aan een regeling wordt slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat.
2. Door het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling worden de in die regeling voorziene rechtsgevolgen gerekend te zijn ingetreden vanaf een nader aangeduid tijdstip voorafgaande aan de inwerkingtreding van die regeling.
3. Aan belastende regelingen wordt, behoudens in uitzonderlijke gevallen, gen terugwerkende kracht toegekend.
4. Bij een regeling mag een feit dat vóór haar inwerkingtreding is geschied, niet strafbaar of zwaarder strafbaar worden gesteld.