RvA no. RA/40-20-LB

Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, houdende wijziging van de artikelen 1 en 7 van de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 (Landsbesluit economische zone Koningsplein)
(zaaknummer 2018/042248)

I. Algemeen

1. De gevolgde procedure

De Raad heeft op 29 september 2020 het adviesverzoek, d.d. 25 september 2020, ontvangen betreffende het ontwerplandsbesluit, houdende wijziging van de artikelen 1 en 7 van de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 (Landsbesluit economische zone Koningsplein) (hierna: het ontwerp). Bij dat adviesverzoek heeft de Raad meerdere versies van het ontwerp en de daarbij behorende nota van toelichting (hierna: de nota van toelichting) ontvangen, waardoor het voor de Raad moeilijk te achterhalen was welke versie de door de Raad van Ministers geaccordeerde versie betrof. In verband daarmee heeft de Raad bij brief d.d. 5 oktober 2020 met referentienummer RvA no. OV/46-20 aan de regering verzocht aan de Raad de juiste versie van het ontwerp en de nota van toelichting te doen toekomen, welke versie officieel op 9 november 2020 door de Raad is ontvangen.  

2. De probleembeschrijving

In het ontwerp wordt de Eilandsverordening Economische Zone Curaçao 1978 (hierna: EEZC 1978) gewijzigd. Gezien artikel 6, achtste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao (hierna: Aowb) in samenhang met artikel 23 van de Landsverordening economische zones 2000 (hierna: Lv e-zone 2000) heeft genoemde eilandsverordening met ingang van 10 oktober 2010 de staat van landsbesluit, houdende algemene maatregelen, verkregen. Ten aanzien van de staat van EEZC 1978 wordt verder verwezen naar onderdeel II. “2 a. De staat van de EEZC 1978” van dit advies (pagina 4).

Volgens de nota van toelichting strekt het ontwerp ertoe de EEZC 1978 zodanig te wijzigen dat deze in overeenstemming wordt gebracht met de feitelijke situatie van de daarbij ingestelde economische zone Koningsplein (hierna: e- zone). Als reden hiervoor is aangegeven dat er sedert de instelling van de e-zone in 1979 verschillende overdrachten van terreinen hebben plaatsgevonden zonder dat genoemde eilandsverordening is gewijzigd. Daarnaast heeft het ontwerp volgens de nota van toelichting tot doel een gedeelte van de e-zone als niet e-zone gebied in te stellen. Door deze inkrimping van de omvang van de e-zone kunnen andere soorten bedrijven, dan die op grond van de Lv e-zone 2000 tot de e-zone kunnen worden toegelaten, worden aangetrokken naar het door Curinde N.V. (hierna: Curinde) beheerde gebied. Daarnaast kunnen de huidige bedrijven in de levering van goederen aan lokale en internationale afnemers worden gefaciliteerd. Hierdoor worden volgens de nota van toelichting de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid in de e-zone, die door de economische malaise in de afgelopen jaren hard zijn getroffen, gestimuleerd. Genoemde economische malaise wordt in de nota van toelichting toegeschreven aan de  krimp van de lokale economie, de economische situatie in Venezuela, het gebrek aan regionale vluchten (“airlift”) en de concurrentie met de vrije zones in Panama en de Dominicaanse Republiek. 

3. De probleemaanpak

Ontbrekende Informatie voor de beoordeling van de effectiviteit van het vastgestelde beleidsvoornemen

De Sociaal Economische Raad (hierna: de SER) heeft de regering op 23 juli 2020 over het ontwerp geadviseerd.  Genoemd advies met referentienummer 094/2020-SER heeft blijkens de nota van toelichting geen aanleiding gegeven tot inhoudelijke wijzigingen van het ontwerp. In de brief van Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ) d.d. 14 september 2020, met referentienummer WJZ19/0284, staat dat de opmerkingen van de SER geanalyseerd zijn en dat de nota van toelichting wel naar aanleiding van die opmerkingen is aangepast. De Raad constateert echter dat enkele belangrijke suggesties van de SER, die de vraag of deze regeling een effectieve oplossing is voor het in onderdeel I.2. van dit advies omschreven probleem zou kunnen beantwoorden, niet in de nota van toelichting zijn verwerkt. Zo merkt de SER op dat er een beleidsmatige achtergrond in de stukken behorende bij het adviesverzoek ontbreekt. Aan de hand van genoemde beleidsmatige achtergrond zou het nut, de noodzaak en de effectiviteit van de keuze om de e-zone in te krimpen op objectieve gronden kunnen worden getoetst dan wel beoordeeld. De Raad deelt deze mening van de SER. Voorts stelt de SER dat er in de stukken behorende bij het adviesverzoek geen economische impactstudie of andere documenten zijn aangetroffen waaruit conclusies kunnen worden getrokken over de wijze waarop en de intensiteit waarmee bovengenoemde factoren die volgens de nota van toelichting geleid hebben tot de economische malaise direct danwel indirect de e-zone hebben beïnvloed. De SER vindt het belangrijk dat voornoemde informatie alsnog wordt toegevoegd aan het dossier, zodat meer inzicht kan worden verkregen in de aard, reikwijdte en complexiteit van deze materie.

Verder kan de Raad zich vinden in de opmerking die de SER maakt ten aanzien van de economische haalbaarheid van het project betreffende het stuk terrein dat uit het tot e-zone ingestelde gebied zal worden gehaald. De Raad vindt dat in de nota van toelichting hierop moet worden ingegaan.

Daar bovengenoemde informatie in de nota van toelichting ontbreekt, is het moeilijk voor de Raad om over de effectiviteit van dit beleidsvoornemen van de regering een oordeel te geven.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.  

4. Het  opstellen van een geconsolideerde tekst van de EEZC 1978

De Raad merkt op dat de tekst van de EEZC vrij verouderd is. De Raad vindt dat de wijzigingen die in de EEZC 1978 met toepassing van artikel 6 van de Aowb in de tekst van de EEZC 1978 plaats moeten vinden, voor de duidelijkheid van de tekst daarin moeten worden aangebracht.

De Raad beveelt de regering aan een geconosolideerde tekst van de EEZC 1978 met toepassing van artikel 6 van de Aowb op te stellen en te publiceren.

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het ontwerp

a. Omschrijving “Hiervan niet in E-zone gebied” (artikel I, onderdeel A, van het ontwerp)

Volgens artikel 2, tweede lid, van de Lv e-zone 2000 wordt in het besluit tot instelling van een e-zone een nauwkeurige aanduiding en begrenzing van het terrein of terreinen waar de e-zone zal worden ingesteld opgenomen. Op grond van artikel 1 van de EEZC 1978 is een e-zone ingesteld die de terreinen omvat vermeld in de Landsbesluiten die zijn afgekondigd in P.B. 1976, no. 62 en P.B. 1977, no. 138. Thans wordt in het ontwerp voorgesteld de omvang van de e-zone met 35.640 vierkante meters in te krimpen. Voor de inkrimping hiervan wordt de omschrijving “Hiervan niet in e-zone gebied” in artikel I, onderdeel A, van het ontwerp gebezigd. De Raad vraagt zich af of in het ontwerp niet kan worden volstaan met de aanduiding van de kadastrale aanduidingen van alleen de terreinen die onder de nieuwe e-zone zullen gaan vallen. In de nota van toelichting moeten dan wel de kadastrale aanduidingen van de terreinen ter grootte van 35. 640 vierkante meters die niet meer hieronder zullen vallen worden toegelicht.

De Raad adviseert de regering het ontwerp en de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b. De discrepantie tussen de tekst en de informatie opgenomen in de tabel

In artikel I, onderdeel A, van het ontwerp (de aanhef van het voorgestelde artikel 1, eerste lid, van de EEZC 1978) wordt een aantal terreinen, kadastraal aangeduid met meetbriefnummers in een in dat artikel opgenomen tabel, gezamenlijk aangewezen als economische zone. Uit genoemde tabel blijkt echter dat van de oorspronkelijke omvang van de e-zone ter grootte van 230.780 vierkante meter (aangeduid in de tabel als “Huidige e-zone Curaçao 1978”) een viertal terreinen ter grootte van 35.640 vierkante meter eruit wordt gehaald (aangeduid in de tabel als “Hiervan niet in e-zone gebied”). Het stuk terrein ter grootte van 195.140 vierkante meter dat na die inkrimping van de e-zone overblijft, is de nieuwe omvang van de e-zone. De bewoordingen “gezamenlijk aangewezen als economische zone” gebruikt in de aanhef van het voorgestelde artikel 1, eerste lid van de EEZC 1978 wekt evenwel de indruk dat het stuk terrein dat uit de oorspronkelijke omvang van de e-zone is gehaald ook onderdeel vormt van de nieuwe omvang van de e-zone.

De Raad adviseert de regering met inachtneming van het vorenstaande de redactie van de aanhef van het voorgestelde artikel 1, eerste lid, van de EEZC 1978  aan te passen.

c. De discrepantie tussen de tabel en de kaart behorende bij het ontwerp

Ingevolge artikel 1, onderdeel A, van het ontwerp (het voorgestelde artikel 1, tweede lid, van de EEZC 1978) is de economische zone, bedoeld in het eerste lid opgenomen in de gewaarmerkte kadastrale kaart van Curinde van juli 2019. Die kaart maakt als bijlage deel uit van dit landsbesluit. De Raad merkt op dat de kadastrale aanduiding van de terreinen die in de tabel als “Huidige e-zone Curaçao 1978 (Koningsplein)” worden aangeduid noch op genoemde kaart die als bijlage bij het landsbesluit behoort, noch op de overige kaarten (met name de kaart d.d. 5 december 2019 van Curinde) die in de stukken behorende bij dit adviesverzoek zijn aangetroffen, corresponderen met de kadastrale aanduiding van bedoelde terreinen opgenomen in de tabel. Dus tussen het ontwerp en de daarbij behorende bijlage bestaat er een discrepantie ten aanzien van de kadastrale aanduiding van de Huidige e-zone Curaçao 1978 (Koningsplein). Het vermoeden bestaat dat hetzij in de tabel hetzij op de kaart geen rekening is gehouden met de verschillende overdrachten die na de instelling van de e-zone aldaar hebben plaatsgevonden. De Raad is van oordeel dat uit de bijlage opgemaakt moet kunnen worden of de in het ontwerp opgenomen kadastrale aanduiding van de Huidige e-zone Curaçao 1978 (Koningsplein) juist is. Nu is dat niet het geval.

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

d. De aanduiding van de e-zone na de inkrimping

In het advies van het Ministerie van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning d.d. 24 september 2019, wordt geadviseerd de nieuwe e-zone te Koningsplein in het te wijzigen landsbesluit als zodanig te benoemen, dus “nieuwe e-zone Koningsplein”. Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken kan de Raad niet opmaken waarom genoemd advies in het ontwerp niet is opgevolgd. De Raad is evenals genoemd ministerie van mening dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen de situatie vóór en de situatie na de inkrimping van de omvang van de e-zone. Dat onderscheid kan ook tot uitdrukking worden gebracht door in plaats van het woord “nieuwe” het jaartal van de vaststelling van de nieuwe omvang van de e-zone te vermelden. Bijvoorbeeld “economische zone Koningsplein 2020”. Het is aan te bevelen dat genoemd onderscheid ook in de voorgestelde citeertitel van het landsbesluit (het voorgestelde artikel 7, eerste lid van de EEZC 1978) tot uitdrukking wordt gebracht. 

De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

e. De intrekking van het landsbesluit waarin de oorspronkelijke omvang van de e-zone is vastgesteld

Artikel II van het ontwerp voorziet in de intrekking van het Landsbesluit van de 17de maart 1976, no. 29. In dat landsbesluit wordt de oorspronkelijke omvang vastgesteld van het terrein waar de e-zone is ingesteld. De officiële benaming van dat landsbesluit is “Landsbesluit van de 17de maart 1976, no. 29, houdende verlening van toestemming van het eilandgebied Curaçao tot instelling van een economische zone”. De Raad is van oordeel dat genoemd landsbesluit in artikel II van het ontwerp aangeduid moet worden zoals het officieel in P.B. 1976, no. 62 luidt.

De Raad adviseert de regering artikel II van het ontwerp met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.   

2. De nota van toelichting

a. De staat van de EEZC 1978

Uit artikel 6, achtste lid, van de Aowb volgt dat waar in landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao melding wordt gemaakt van uitvoering of nadere regeling bij eilandsverordening, daarvoor in de plaats treedt uitvoering of nadere regeling bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.

De e-zone is ter uitvoering van artikel 3 van de Landsverordening Vrije Zones 1975 (hierna: LVZ 1975) bij de EEZC 1978 ingesteld. De EEZC 1978 is dus een uitvoeringsregeling van de LVZ 1975 geweest. In het jaar 2001 is de LVZ 1975 ingetrokken en vervangen door de Lv e-zone 2000. Artikel 19 van de Lv e-zone 2000 bepaalt dat de ingevolge artikel 3 van de LVZ 1975 ingestelde vrije zones met ingang van de datum van inwerkingtreding van de Lv e-zone  2000 aangemerkt worden als economische zones in de zin van artikel 1 van de Lv e-zone 2000.

Een economische zone werd, ter uitvoering van artikel 2 van de Lv e-zone 2000, tot 10 oktober 2010 ingesteld bij eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen. Vanwege het feit dat de EEZC 1978 sinds 2001 een uitvoeringsregeling is geworden van de Lv e-zone 2000, heeft de EEZC 1978 op grond van artikel 6, achtste lid, van de Aowb ingaande 10 oktober 2010 de status van landsbesluit, houdende algemene maatregelen, gekregen. Op grond daarvan is de regering bevoegd de EEZC 1978 te wijzigen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen. De Raad meent echter wel dat in de nota van toelichting uitgebreider moet worden onderbouwd waarom deze eilandsverordening de staat van landsbesluit, houdende algemene maatregelen, heeft gekregen.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b. Juiste instellingsdatum van de e-zone

In de nota van toelichting (pagina 4, eerste tekstblok, eerste volzin) staat dat de e-zone op 20 oktober 1975 is ingesteld. Uit het tweede tekstblok, eerste volzin, volgt echter dat de e-zone in 1979 is ingesteld. Dus in de tekst worden twee jaartallen genoemd. De Raad maakt uit artikel 7, tweede lid, van de EEZC 1978 op dat aan de EECZ 1978 voor de bedrijven die op het tijdstip van de inwerkingtreding van de EECZ 1978 op 18 december 1979 reeds in de e- zone waren gevestigd, terugwerkende kracht is verleend tot en met 20 oktober 1975. De Raad is van oordeel dat het vorenstaande voor de duidelijkheid in de nota van toelichting moet worden genoemd.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

c.  De bedrijven die zich op het stuk terrein dat uit de e-zone wordt gehaald kunnen vestigen

In de nota van toelichting (pagina 4, tweede tekstblok) worden de gevolgen van de economische malaise voor de e-zone aangegeven. De e-zone is daardoor minder aantrekkelijk voor nieuwe ondernemers om zich daar te vestigen en er vertrekken steeds meer ondernemers, volgens genoemde toelichting.  Iets verder op in de nota van toelichting (pagina 4, derde tekstblok) staat dat het stuk terrein dat uit de e-zone zal worden gehaald door Curinde onder meer zal worden gebruikt om de bedrijvigheid en werkgelegenheid te stimuleren door meer ondernemingen aan te trekken naar het door Curinde beheerde gebied. Voor de begrijpelijkheid van de nota van toelichting moet duidelijker in laatstgenoemde passage worden aangegeven om welk soort bedrijven het in dat laatste geval gaat.  Het gaat om andere soorten bedrijven dan die op grond van de Lv e-zone 2000 tot de e-zone kunnen worden toegelaten. Dus om bedrijven die geen activiteiten ontwikkelen op het gebied van de internationale distributie van goederen, dan wel zich niet bezighouden met op het buitenland gerichte industriële activiteiten of internationale dienstverlening.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.  

d. Diverse termen voor de aanduiding van dezelfde rechtssubjecten

In de nota van toelichting worden rechtspersonen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Lv e-zone 2000 die tot de e-zone voor het uitoefenen van een bedrijf worden toegelaten aangeduid met de termen “ondernemers”, “huurders”, “de huidige huurders”, “bedrijven” en “E- zone bedrijven”. 

De Raad adviseert de regering voor de duidelijkheid consistent te zijn bij het gebruik van termen voor de aanduiding van dezelfde rechtssubjecten in de nota van toelichting. Voor de te hanteren term wordt geadviseerd om aansluiting te zoeken bij de Lv e-zone 2000.

Voorts worden de rechtssubjecten die op het stuk terrein dat uit de e-zone wordt gehaald en een ander soort bedrijf kunnen vestigen in de nota van toelichting met diverse termen aangeduid, zoals “overige bedrijven”, “meer ondernemers” en “niet E-zone bedrijf. 

De Raad is van oordeel dat de regering ook bij de aanduiding van die groep consistent moet zijn.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting op dit punt aan te passen.

e. De gebruikte terminologie voor de inkrimping van de omvang van de e-zone

In de nota van toelichting (pagina 4, derde tekstblok) staat dat het de wens is van Curinde om in verband met de economische malaise die de laatste jaren de economische zones heeft getroffen een gedeelte van de bestaande e-zone als niet E-zone gebied in te stellen. De Raad merkt op dat de gebruikte terminologie voor de inkrimping van de omvang van de e-zone, met name “de bestaande e-zone als niet e-zone gebied in te stellen” onjuist is. Onder e-zone wordt op grond van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Lv e-zone 2000 verstaan: een als zodanig aangewezen terrein of terreinen, waar goederen kunnen worden opgeslagen, verwerkt, bewerkt, gemonteerd, verpakt, tentoongesteld en uitgeslagen dan wel andere behandelingen kunnen ondergaan, en waar of van waaruit diensten kunnen worden verleend. Een stuk terrein kan op grond van de Lv e-zone 2000 niet als een niet e-zone gebied worden ingesteld. Ook de terminologie “het opnieuw vaststellen van de grootte van de E-zone” (pagina 4, voorlaatste tekstblok) en het opnieuw instellen van de omvang van de E-zone” en “het opnieuw vaststellen van de omvang van het gebied van de e-zone (pagina 4, laatste tekstblok respectievelijk 5, voorlaatste tekstblok) wekt verwarring. Gelet op artikel 1, eerste lid, onder a van de Lv e-zone 2000 meent de Raad dat er beter gesproken kan worden van de inkrimping van de omvang van de e-zone.

De Raad adviseert de regering de nota van toelichting met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging niet te besluiten conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

Willemstad, 19 januari 2021

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/40-20-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het ontwerp

Voorgesteld wordt in het opschrift van het ontwerp de tweede “houdende” te vervangen door “tot”.

In het opschrift wordt in een voetnoot verwezen naar het verkeerde publicatieblad waarin de EEZC 1978 is opgenomen. Voorgesteld wordt “P.B. 1975, no. 211” te vervangen door “P.B. 1979, no. 30”.

Voorgesteld wordt in de derde overweging “opnieuw vast te stellen” te vervangen door “te wijzigen”. 

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel A (het voorgestelde artikel 1, eerste lid, van de EEZC 1978) de tweede “gelegen” te schrappen.

Voorgesteld wordt om ook het meetbriefnummer of de kadastrale legger van het stuk terrein waarop het Landhuis staat en waar Curinde is gevestigd, ter grootte van 11.440 vierkante meter, in de tabel te vermelden.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel A (het voorgestelde artikel 1, tweede lid, van de EEZC 1978) de kadastrale kaart als volgt aan te duiden:

“de op 25 september 2019 door de Uitvoeringsorganisatie Ruimtelijke Ordening en Planning Curaçao gewaarmerkte kadastrale kaart van Curinde N.V. Tek S-01- van juli 2019, schaal 1:2000”.

Voorgesteld wordt in artikel I, onderdeel A (het voorgestelde artikel 1, tweede lid, van de EEZC 1978) “besluit” te vervangen door “landsbesluit”.

De bijlage

In de bijlage dient duidelijk te worden aangegeven dat deze bij artikel I, onderdeel A, van het Landsbesluit toebehoort. De Raad stelt voor de bijlage met inachtneming van het vorenstaande aan te passen. 

2. De nota van toelichting

Pagina 4

Voorgesteld wordt in het opschrift van het ontwerp de tweede “houdende” te vervangen door “tot”.

In de eerste volzin staat dat “de Economische Zone Koningsplein” verder in de toelichting zal worden aangeduid met E-zone. Daarom wordt voorgesteld in het laatste tekstblok, eerste volzin “de Economische Zone Koningsplein” te vervangen door “de E-zone.  

Pagina 5

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok op grond van bovengenoemde reden “de Economische Zone Koningsplein” te vervangen door “de E-zone.

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, tweede volzin, “die als E-zone bedrijf overeenkomstig de Landsverordening economische zones 2000 kwalificeren” te vervangen door “die overeenkomstig artikel 3, eerste lid, van de Landsverordening economische zones 2000 tot de e-zone zijn toegelaten”.