RvA no. RA/41-10-LB

Advies:  Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 17 september 2010 dat de Raad van Advies op 22 september 2010 heeft ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 4 oktober 2010, bericht de Raad u als volgt.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende nota van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
De Raad heeft het onderhavige adviesverzoek binnen een zeer korte termijn moeten afhandelen. De Raad verleent evenwel zijn medewerking om het onderhavige landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te laten vaststellen, vanwege mogelijke repercussies op internationaal niveau in geval van niet tijdige vaststelling – dus vóór de ontmanteling van het land de Nederlandse Antillen – van dit landsbesluit.

Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Grondslag onderhavig ontwerp
De grondslag van het onderhavige ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, (het ontwerp) zijn de artikelen 12, 13a, tweede lid, en 13c, eerste en derde lid, van de Visserijlandsverordening (P.B. 1991, no. 74).
In artikel 3 van het ontwerp zijn de uitgangspunten voor een verantwoorde visserij vastgelegd. Deze zijn ontleend aan artikel 6 van de Gedragscode voor verantwoorde visserij van de Food and Agriculture Organization van de Verenigde Naties (FAO) (nota van toelichting, pagina 16).
De Raad adviseert de regering om na te gaan, of ook artikel 13c, tweede lid, van de Visserijlandsverordening aan het ontwerp ten grondslag gelegd moet worden.
 

Artikel 5
Uit artikel 5, tweede lid, blijkt dat de genoemde directeuren van de verschillende directies “qualitate qua” lid zijn van de Commissie Internationale Visserij (de Commissie). De Raad is van mening dat de voorzitter en de overige leden van de Commissie om die reden niet behoeven te worden benoemd voor een periode van zes jaar en ook niet kunnen worden ontslagen (artikel 5, derde en vierde lid, van het ontwerp); ze zijn op grond van artikel 5, tweede lid, van rechtswege lid van de Commissie.

De Raad adviseert om artikel 5 van het ontwerp te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

Artikel 6
De Raad adviseert om in artikel 6, onderdelen a, b en c, aan te geven aan welke organen, instantie(s) of personen, de Commissie voorstellen kan aandragen en advies kan uitbrengen.

Artikel 7
Artikel 7, onderdeel b, bepaalt dat besluiten van de Commissie bij meerderheid van stemmen worden genomen. Het is de Raad niet duidelijk of daarvoor alle leden aanwezig dienen te zijn of dat met een minimaal aantal leden kan worden volstaan.
De Raad adviseert een nadere toelichting te geven met betrekking tot dit aspect. Indien voor de besluitvorming niet alle leden aanwezig dienen te zijn, dan adviseert de Raad dit in artikel 7 uitdrukkelijk op te nemen en tevens aan te geven wat de procedure is in geval de stemmen staken.

Artikel 8
In artikel 8 is uitvoerig geregeld welke informatie uit de administratie van de Commissie moet blijken. De Raad mist evenwel een voorziening in het ontwerp die de Commissie in staat stelt om de benodigde informatie op te vragen bij personen, instanties e.d., die deze informatie verplicht zijn te verstrekken, behoudens beperkingen volgens de wet.
De Raad adviseert in het ontwerp een voorziening in bovengenoemde zin op te nemen.

Artikel 12, tweede lid
De Raad adviseert in de nota van toelichting het begrip “vistocht” nader toe te lichten ten opzichte van “reis” in artikel 12, eerste lid, onderdelen a en b, van het ontwerp.

Artikel 13, eerste lid
Bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient volgens de Raad, het primaat van de wetgever als richtsnoer. Dit betekent dat de wet ten minste de hoofdelementen bevat. Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling. Veelal zullen daartoe ook de voornaamste duurzame normen behoren.
De Raad vindt dat voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel, waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid, zoveel mogelijk in de wet worden opgenomen.

Het eerste lid van artikel 13 bevat een verbod om de vangst vanuit een vissersvaartuig te lossen, indien de betrokkenen niet over een goedgekeurd vangstcertificaat van de Commissie beschikt. Gelet op het bovenstaande, is de Raad van mening dat dit verbod niet in het ontwerp dient te worden opgenomen, maar in de Visserijlandsverordening.
De Raad adviseert artikel 13, eerste lid, te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

Artikel 13, derde lid
De Raad adviseert de in artikel 13, derde lid, genoemde bijlage alsnog aan het ontwerp toe te voegen, aangezien deze bijlage niet als bijlage bij het ontwerp is aangetroffen.

Artikel 13, vijfde lid
De Raad adviseert in artikel 13, vijfde lid, dan wel in de toelichting op artikel 13, tot uitdrukking te brengen, of de opsomming van de genoemde omstandigheden een cumulatief of een alternatief karakter heeft.

Artikel 14, tweede lid
De Raad adviseert in artikel 14, tweede lid, uitdrukkelijk te vermelden, voor de uitvoering waarvan de Minister van Economische en Arbeidszaken een extern bureau kan inschakelen.

Artikel 15
– Inning van het “recht”
In artikel 15 wordt uitvoering gegeven aan artikel 12 van de Visserijlandsverordening. Laatstgenoemd artikel luidt als volgt: “Degene aan wie vanwege het land een vergunning verleend wordt, is aan het land een recht verschuldigd. De hoogte en de wijze van inning daarvan worden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vastgesteld.”
De Raad adviseert om de wijze van inning van het in artikel 15 van het ontwerp bepaalde recht, alsnog in het ontwerp op te nemen. De Raad adviseert voorts om, in de gevallen dat deze informatie ontbreekt, in artikel 15 van het ontwerp nadrukkelijk te vermelden voor welke vergunning het “recht” verschuldigd is. In artikel 2 van de Visserijlandsverordening is namelijk nog een vergunning opgenomen, waarvoor dit “recht” kan worden geheven.

– Eerste lid, onderdeel b
Op grond van artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van het ontwerp is een jaarlijks licentiebedrag verschuldigd met ingang van het kalenderjaar waarin een vergunning wordt verleend.
Artikel 8, eerste lid, van de Visserijlandsverordening bepaalt dat een vergunning wordt verleend voor een periode van ten hoogste twaalf maanden. Indien een vergunning wordt verleend op bijvoorbeeld 1 november van enig jaar, dan is de vergunninghouder volgens de Raad, ingevolge artikel 15, eerste lid, onderdeel b, het licentiebedrag van NAF. 36.400,– verschuldigd met ingang van 1 januari van dat jaar, hoewel de vergunninghouder slechts twee maanden van de vergunning heeft genoten. De Raad vraagt zich af of dit billijk is.
De Raad adviseert in de nota van toelichting nader toe te lichten hoe artikel 15, eerste lid, onderdeel b, moet worden uitgelegd en zo nodig het ontwerp aan te passen.

– Eerste lid, onderdeel c
Op grond van artikel 15, eerste lid, onderdeel c, is een recht verschuldigd voor de behandeling en afgifte van een vangstcertificaat, ten bedrage van NAF. 500,– per vangstcertificaat.
De Raad begrijpt uit de artikelen 13 en 14 van het ontwerp dat de vergunninghouder een vangstcertificaat moet zien te verkrijgen van de Directie Economische Zaken (artikel 14, eerste en vierde lid, van het ontwerp) teneinde een vangstcertificaat te kunnen opmaken (artikel 13, tweede lid, van het ontwerp). Vervolgens moet de vergunninghouder het opgemaakte vangstcertificaat ter goedkeuring voorleggen aan de Commissie (artikel 13, eerste en vierde lid, van het ontwerp).
Het is de Raad niet duidelijk of de in artikel 15, eerste lid, onderdeel c, genoemde vergoeding verschuldigd is voor het verkrijgen van een goedgekeurd vangstcertificaat van de Commissie ingevolge artikel 13, eerste en vierde lid, van het ontwerp, of voor het verkrijgen van het vangstcertificaat van de Directie Economische Zaken (artikel 14, eerste en vierde lid, van het ontwerp).

De Raad adviseert artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van het ontwerp te heroverwegen, dan wel de toelichting op artikel 15, eerste lid, onderdeel c, te verduidelijken met inachtneming van het bovenstaande.

– Vijfde lid
De Visserijlandsverordening bevat twee soorten vergunningen: de vergunning voor het vissen in de territoriale zee en in de visserijzone van de Nederlandse Antillen (artikel 2) enerzijds, en anderzijds de vergunning voor het vissen op volle zee of in wateren onder jurisdictie van een andere staat (artikel 13b) (nota van toelichting, pagina 18, laatste tekstblok).

De Raad betwijfelt het of een carrierschip onder de vergunningplicht van artikel 13b valt en dus een “recht” verschuldigd is. Indien een carrierschip kan worden gekwalificeerd als een “vissersvaartuig” in de zin van artikel 13a, eerste lid, van de Visserijlandsverordening dan is de exploitant van het carrierschip vergunningplichtig op grond van artikel 13b van de Vergunningslandsverordening en is deze dus het “recht” verschuldigd.

Indien een carrierschip niet valt onder de vergunningplicht van artikel 13b van de Visserijlandsverordening, dan kan de vergunningplicht voor dit schip, volgens de Raad, niet in het ontwerp (een landsbesluit, houdende algemene maatregelen) worden geïntroduceerd. Onder verwijzing naar de hierboven bij artikel 13, eerste lid, gemaakte opmerkingen van de Raad over het primaat van de wetgever, dient, naar de mening van de Raad, in de Visserijlandsverordening te worden bepaald wie vergunningplichtig zijn en niet in het ontwerp.

De Raad adviseert om de hierboven besproken aspecten van de vergunningplicht van een carrierschip in de nota van toelichting toe te lichten en zo nodig het ontwerp aan te passen.

– Zesde lid
De Raad is van mening dat artikel 12 van de Visserijlandsverordening slechts de basis biedt voor de hoogte van het verschuldigde “recht”, maar niet om andere bedragen te introduceren die als kosten in rekening worden gebracht. In de toelichting op artikel 15 (pagina 19) is immers aangegeven dat het “recht” is opgebouwd uit vier elementen die er worden beschreven, waar de aanvullende kosten van het zesde lid niet onder vallen.
De Raad adviseert het aritkel 15, zesde lid, te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

– Zevende lid
In de nota van toelichting staat dat artikel 15 een basis verschaft voor additionele bijdragen van de reders van vissersvaartigen aan de bevordering van duurzame visserij in de Nederlandse Antillen zelf, waarbij het eerder genoemde profijtbeginsel wordt toegepast (nota van toelichting, pagina 19, eerste tekstblok).
De Raad is van mening dat artikel 12 van de Visserijlandsverordening slechts de basis biedt voor de hoogte van het verschuldigde “recht”, maar niet om andere bedragen te introduceren die als kosten in rekening worden gebracht. In de toelichting op artikel 15 (pagina 19) is immers aangegeven dat het “recht” is opgebouwd uit vier elementen die er worden beschreven, waar de additionele kosten van het zevende lid niet onder vallen.

De Raad constateert dat deze kosten geen grondslag hebben in de wet (de Visserijlandsverordening).
De Raad adviseert artikel 15, zevende lid, te heroverwegen met inachtneming van het bovenstaande.

Artikel 20
Op grond van artikel 20 werkt het onderhavige landsbesluit terug tot en met 1 januari 2010. De Raad is hier, als vanouds, geen voorstander van. Of terugwerkende kracht aanvaardbaar is, is afhankelijk van de bijzondere omstandigheden die daaraan ten grondslag liggen. Ook dienen de voorgenomen regeling en de inwerkingtreding met terugwerkende kracht voldoende kenbaar te zijn geweest voor betrokkenen.

De Raad heeft uit de overgelegde stukken opgemaakt dat het land de Nederlandse Antillen, al vanaf 1 januari 2010, vangstcertificaten heeft uitgegeven voor vissersvaartuigen die vis leveren in de Europese Unie. De reden daarvoor is dat vissersvaartuigen vanaf 1 januari 2010 voor deze activiteit een vangstcertificaat moeten hebben, ingevolge de Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2009 (Brief van de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken, d.d. 31 augustus 2010, DWJ’09/535 en de nota van toelichting, pagina 19 e.v.). Dit betekent dat de verleende vangstcertificaten geen wettelijke basis hebben en dat het “recht”, bedoeld in artikel 12 van de Visserijlandsverordening, niet rechtsgeldig is geïnd.

De Raad stelt vast dat de verlening van de vangstcertificaten mede in het belang is geweest van de vergunninghouders/rederijen die het aangaat, anders hadden dezen geen vis in de Europese Unie kunnen leveren. Gelet op de reeds verleende rechten, vooruitlopende op de vaststelling van het onderhavige landsbesluit, kan de Raad zich onder deze bijzondere omstandigheden vinden in het met terugwerkende kracht in werking treden daarvan. .

De nota van toelichting
Pagina 15, laatste tekstblok
De Raad adviseert in de toelichting op artikel 15 nader toe te lichten waarin een rederij zich onderscheidt van een vergunninghouder.

Pagina 16
In de laatste volzin van het eerste tekstblok wordt onder andere verwezen naar het tweede lid van artikel 1.
De Raad adviseert genoemde volzin te schrappen, aangezien artikel 1, tweede lid, niet voorkomt in het ontwerp en in het ontwerp nergens is bepaald dat de activiteiten van de carrierschepen ook vallen onder het begrip “vissen”.

Pagina 17
In het laatste tekstblok, bij de toelichting op artikel 10, staat in de tweede volzin dat in artikel 10 is opgenomen welke informatie in elk geval in het dossier aanwezig moet zijn. De Raad merkt op dat in artikel 10 slechts is bepaald welke gegevens een vergunning moet bevatten.
De Raad adviseert de toelichting op artikel 10 te heroverwegen.

Overige inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
In de nota van toelichting (pagina 17, tweede tekstblok) staat dat in artikel 8 vrij uitvoerig is geregeld welke informatie uit de administratie van de Commissie dient te blijken en dat de vereiste informatie direct gerelateerd is aan de rapportageverplichtingen van de Nederlandse Antillen aan de diverse beheersorganisaties en de FAO.
De Raad merkt op dat in het ontwerp niet geregeld is dat de Commissie deze informatie aan de minister (of een ander orgaan) moet doen toekomen om te kunnen voldoen aan genoemde rapportageverplichtingen. Ook is niet geregeld dat de Commissie deze informatie moet verstrekken wanneer de minister (of het andere orgaan) de informatie bij de Commisie opvraagt.
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande een voorziening ter zake in het ontwerp op te nemen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende wetstechnische en redactionele opmerkingen. De Raad volstaat met het geven van een aantal voorbeelden.

Het ontwerp
– Voorgesteld wordt om artikel 1, onderdeel c, te schrappen. In artikel 1 van de Visserijlandsverordening, zoals gewijzigd bij P.B. 2007, no. 18, is reeds een definitie gegeven van “Minister”.

– In artikel 2 wordt voorgesteld om “besluit” te vervangen door “landsbesluit”.

– In de eerste regel van artikel 4 wordt voorgesteld om het woord “andere” in te voegen tussen de woorden “een” en “door” en na het woord “directie” in te voegen “, in de zin van de Landsverordening Organisatie Landsoverheid”.

– In de laatste volzin van artikel 4 wordt voorgesteld om “Minister” te vervangen door “minister”.

– Voorgesteld wordt om in artikel 5, tweede en derde lid, de woorden “Commissie Internationale Visserij” telkens te vervangen door “Commissie” vanwege de definiëring van het woord “Commissie” in artikel 1, onderdeel b, van het ontwerp.

– Voorgesteld wordt om artikel 5, eerste lid, te schrappen onder vernummering van het tweede lid tot eerste lid, het derde lid tot tweede lid, en het vierde lid tot derde lid, aangezien de Commissie Internationale Visserij reeds is ingesteld in artikel 13a, tweede lid, van de Visserijlandsverordening, zoals gewijzigd in artikel 92, onderdeel C, van de Landsverordening maritiem beheer (P.B. 2007, no. 18).

– In artikel 8, eerste lid, onderdeel c, dient “wordt” te worden vervangen door “worden”.

– Voorgesteld wordt om de tekst van artikel 8, tweede lid, onderdeel a, te vervangen door “een afschrift van de zeebrief”.

– Voorgesteld wordt om in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, “de Scheepvaartinspectie” te vervangen door “de Scheepvaartinspectie, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Landsbesluit formalisering Scheepvaartinspectie Nederlandse Antillen”.

– Voorgesteld wordt om in artikel 8, tweede lid, onderdeel e, “de Inspectie Volksgezondheid” te vervangen door “de Inspectie voor de Volksgezondheid, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening Inspectie voor de Volksgezondheid”.

– Voorgesteld wordt om in artikel 8, derde lid, eerste regel, na “het dossier” in te voegen “omtrent een vergunning”.

– Voorgesteld wordt om in artikel 10, eerste lid, onderdeel a, vóór de tekst onder 1° tot en met 10°, het betrokken lidwoord te plaatsen.

– In artikel 12, tweede lid, laatste volzin wordt voorgesteld het woord “ook” te schrappen.

– In artikel 14, eerste lid, wordt voorgesteld de woorden “in overleg” te vervangen door “na overleg”.

– In artikel 15, derde lid, derde volzin, wordt voorgesteld om de zinsnede “worden verdeeld onder” te vervangen door “worden toegerekend aan”.

– In artikel 15, derde lid, wordt de term “rederijen” gebruikt. De Raad gaat ervan uit dat hiermee de vergunninghouders worden bedoeld. Ook op andere plaatsen in de tekst van het ontwerp komt de term “rederijen” voor.
Vanwege de consistentie in woordgebruik stelt de Raad voor om “rederijen” in artikel 15, derde lid, en op andere plaatsen in het ontwerp, telkens te vervangen door “vergunninghouders”.

– In artikel 18, eerste lid, wordt voorgesteld om tussen de woorden “alsmede” en “die” het woord “aan” in te voegen.

– Voorgesteld wordt om de aanduiding “ 1. “ in artikel 20 te schrappen.

De nota van toelichting

Pagina 13
In het laatste tekstblok dient “Paragraaf 2” te worden gewijzigd in “Paragraaf 1.2”.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging het onderhavige ontwerp-landsbesluit vast te stellen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 5 oktober 2010

Namens de Ondervoorzitter,                     de Secretaris,

_____________________                           ____________________
Mevr. M. M. Leetz-Cijntje                             mevr. mr. C.M. Raphaëla