Adviezen
RvA no. RA/43-14-LV
Uitgebracht op : 12/02/2015
Publicatie datum: 30/09/2015
Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 en de Landsverordening administratieve rechtspraak
(zaaknummer 2014/004831)
Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 11 november 2014 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 9 februari 2015, bericht de Raad u als volgt.
Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.
Algemeen
Wetstechnische en redactionele onvolkomenheden
In het advies van Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: WJZ) van 9 mei 2014 met kenmerk WJZ”14/0123 staat dat bij bestudering van het ontwerp en de memorie van toelichting gestuit is op wetstechnische en redactionele oneffenheden die herstel of verbetering behoeven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen oneffenheden en onjuistheden opgenomen in bijlage 1 en bijlage 2 bij dat advies. WJZ heeft geadviseerd om de onvolkomenheden opgenomen in bijlage 1 direct vóór de aanbieding van het ontwerp aan de Raad van Advies te corrigeren en die opgenomen in bijlage 2 na de advisering door de Raad aan te passen. Dit heeft wellicht te maken met de omstandigheid dat in bijlage 2 een aantal suggesties tot inhoudelijke wijziging van het ontwerp en de memorie van toelichting worden gedaan.
De Raad constateert dat een groot deel van de wetstechnische en redactionele suggesties die door WJZ in bovengenoemde bijlage 1 zijn gedaan niet in het ontwerp en de memorie van toelichting zijn verwerkt. De inhoudelijke suggesties opgenomen in bijlage 2 zijn echter overeenkomstig het advies van WJZ, vóór de aanbieding aan de Raad niet in het ontwerp en de memorie van toelichting verwerkt.
De Raad is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de ambtelijke voorbereidingsfase van de onderhavige ontwerplandsverordening (hierna: het ontwerp) vóór de aanbieding aan de Raad niet volledig is afgerond. De Raad vindt dat in beide bijlagen bij het advies van WJZ en in het advies van de Sector Financieel Beleid en Begrotingsbeheer van 29 augustus 2014 met kenmerk FZ14/019-1/FR/fs enkele belangrijke suggesties tot verbetering van de kwaliteit van het ontwerp en de memorie van toelichting zijn gedaan waarmee ten onrechte geen rekening is gehouden in het aan de Raad aangeboden ontwerp en de memorie van toelichting.
Overigens lijkt het uit bovengenoemd advies van WJZ en de brief d.d. 14 oktober 2014 kenmerk FZ14/019-2/FR/fs, van de Sector Fiscale Zaken van het Ministerie van Financiën, erop dat de termijn voor het behalen van de nagestreefde eenvormigheid belangrijker wordt geacht dan de kwaliteit van wetgeving. De Raad is van oordeel dat de wetgevingskwaliteit niet ondergeschikt moet worden gemaakt aan het spoedeisend karakter van een ontwerpregeling en dat de voorbereidingsfase van een ontwerpregeling volledig moet zijn afgerond voordat de Raad voor advies wordt benaderd. Een ontwerplandsverordening doorloopt een lange weg voordat het tot een landsverordening wordt verheven. Bij eenvormige landsverordeningen is die weg nog langer omdat het wetgevingsproces moet resulteren in teksten van landsverordeningen die in alle betrokken landen gelijkluidend zijn. Belangrijk is dat door het gehele wetgevingstraject op een zorgvuldige wijze aandacht wordt gegeven aan de kwaliteitseisen waaraan een ontwerpregeling moet voldoen. De door de regering vastgestelde Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) is een belangrijk instrument ter waarborging van de kwaliteit van regelingen. Desalniettemin constateert de Raad dat ontwerpregelingen die aan de Raad voor advies worden overgelegd nog te vaak relatief veel wetstechnische en redactionele onvolkomenheden bevatten. De Raad kan zich daarom niet aan het oordeel onttrekken dat de Awr onvoldoende wordt onderkend en toegepast.
De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande en adviseert om bij het aanhangig maken van een adviesverzoek bij de Raad hiermee rekening te houden.
2. De financiële paragraaf
Volgens de financiële paragraaf in de memorie van toelichting (pagina 5) komt een globale schatting van de totale feitelijke kosten van de belastingrechtspraak in eerste aanleg en in hoger beroep uit op een bedrag van NAf 250.000,- respectievelijk NAf 50.000 per jaar voor alle landen gezamenlijk. Daar de onderhavige landsverordening alleen betrekking heeft op Curaçao moet in de financiële paragraaf gespecificeerd worden welk deel van voornoemde feitelijke kosten voor de belastingrechtspraak door Curaçao bekostigd moet worden.
De Raad adviseert de regering de financiële paragraaf in de memorie van toelichting met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.
3. Voorlichting
De burger krijgt met de onderhavige landsverordening de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen alle belastingzaken. De Raad is van mening dat de burger daarmee een belangrijk rechtsmiddel in handen krijgt.
De Raad geeft de regering in overweging voorafgaand aan de inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening voorlichting te geven aan de bevolking over de invoering van de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen alle belastingzaken.
Voor zover bij de financiële toetsing van het ontwerp geen rekening is gehouden met de kosten die hiermee gemoeid zullen zijn, adviseert de Raad de regering met inachtneming van artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 dit alsnog te doen.
II. Inhoudelijke opmerkingen
1. Het ontwerp
Aanvang termijn voor het indienen van verzet
Het voorgestelde artikel I, onderdeel F (het nieuwe artikel 7a van de Landsverordening beroep in belastingzaken) maakt het mogelijk dat het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht) in de in dat artikel genoemde vier gevallen zonder nader onderzoek uitspraak zal kunnen doen. Dit is volgens de memorie van toelichting de zogenaamde vereenvoudigde behandeling van belastingzaken. Tegen een uitspraak van het Gerecht in één van deze gevallen kunnen partijen, ingevolge het nieuw voorgestelde artikel 7b, eerste lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken, verzet doen bij het Gerecht. De termijn voor het indienen van een verzet bedraagt volgens het tweede lid van dat artikel twee maanden. Het is volgens de Raad niet duidelijk wanneer deze termijn aanvangt.
De Raad adviseert de regering het vorenstaande in het ontwerp te regelen.
b. Delegatie van de vaststelling van griffierechten aan de regering
In artikel I, onderdeel U (het nieuwe artikel 18 van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) worden een aantal bedragen genoemd die als griffierecht geheven worden. De Raad is van oordeel dat het, mede gelet op aanwijzing 17, eerste lid, onderdeel h, van de Awr het gewenst is, om in genoemd artikel slechts de verschuldigdheid van griffierecht vast te stellen en daarbij tevens te bepalen dat de hoogte van het te heffen bedrag bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld.
De Raad adviseert de regering artikel I, onderdeel U, van het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.
De Raad constateert dat het verschuldigde griffierecht voor een natuurlijk persoon in eerste aanleg NAf 50,- en voor een rechtspersoon NAf 150,- bedraagt. Het verschuldigde griffierecht in hoger beroep voor een natuurlijk persoon en voor een rechtspersoon bedraagt echter eenzelfde bedrag, namelijk NAf 300,-.
De Raad is van oordeel dat het verschuldigde griffierecht voor natuurlijke personen in hoger beroep ten opzichte van rechtspersonen aanzienlijk wordt verhoogd (500%). De Raad meent dat hierdoor de toegang van de natuurlijke persoon tot het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof) wordt beperkt. De Raad is van oordeel dat het Hof als appèlrechter in staat moet zijn zijn functie naar behoren uit te oefenen. De memorie van toelichting motiveert niet in hoeverre genoemde forse verhoging van de griffierechten voor met name de natuurlijke persoon in hoger beroep proportioneel zijn in het licht van het behoud van een goed functionerend hoger beroep. Bij de invoering van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: Lar) heeft de wetgever, zoals aangegeven op pagina’s 5 en 18 van de memorie van toelichting (Zitting 1999-2000-2303) gekozen om een (standaard)bedrag te hanteren dat niet zo hoog is dat daardoor een belemmering van de rechtsbescherming zal optreden. De Raad is van oordeel dat dit ook een van de uitgangspunten van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken moet zijn.
De Raad adviseert de regering de in het ontwerp vastgestelde hoogte van het griffierecht te heroverwegen en in de memorie van toelichting aan het vorenstaande aandacht te besteden.
c. Het instellen van hoger beroep
In het voorgestelde artikel I, onderdeel S (het nieuwe artikel 17b, eerste lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) staat dat partijen tegen een uitspraak van het Gerecht als bedoeld in artikel 14 hoger beroep kunnen instellen. Het is voor de Raad niet duidelijk of ook hoger beroep kan worden ingesteld tegen een uitspraak in het kader van de vereenvoudigde behandeling of een uitspraak op het verzet gedaan door een van de partijen. Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting zwijgen op dit punt.
De Raad adviseert de regering het ontwerp en de memorie van toelichting met inachtneming van het vorenstaande te verduidelijken.
d. Het begrip “Voorzitter” in de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940
In de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 wordt een aantal keren melding gemaakt van en gerefereerd aan de “Voorzitter” van de Raad van Beroep voor belastingzaken. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel A, van het ontwerp zal het Gerecht voor de Raad van Beroep in de plaats treden. Ingevolge het voorgestelde artikel 2, eerste lid is het uitgangspunt dat een belastingzaak door het Gerecht wordt behandeld en beslist in een enkelvoudige kamer. De Raad merkt op dat bij belastingzaken die door één rechter worden beslecht geen voorzitter nodig is. Slechts bij een belastingzaak, die naar de in het voorgestelde artikel 2, tweede lid genoemde meervoudige kamer wordt verwezen, is een voorzitter nodig. Rekening houdend met het vorenstaande is het voor de Raad niet duidelijk waarom in het ontwerp niet wordt voorgesteld om het begrip “Voorzitter” in de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 waar nodig te schrappen. Verwezen wordt hierbij onder meer naar de artikelen 7, tweede lid, 8, eerste lid en 9 derde en vierde lid, 10 en 11, derde lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 waarin eerdergenoemd begrip is opgenomen.
De Raad adviseert de regering na te gaan of het begrip “Voorzitter” waar mogelijk vervangen kan worden door “het Gerecht”.
e. Deskundigen en tolken
Artikel 11, vierde lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 schrijft voor dat aan deskundigen en tolken een vergoeding wordt toegekend volgens bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, te stellen regels.
De Raad adviseert de regering het ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 vereiste landsbesluit, houdende algemene maatregelen, vast te stellen.
2. De memorie van toelichting
a. De gevolgen van het ontwerp voor het personeel
Om de personele gevolgen in kaart te brengen van het onderbrengen van belastingzaken bij de Gerechten in eerste aanleg en die van de invoering van een tweede feitelijke instantie in belastingzaken wordt als uitgangspunt genomen de hoeveelheid beroepen die de Raad van Beroep voor belastingzaken gedurende de laatste jaren heeft ontvangen. In de memorie van toelichting (pagina 4) wordt melding gemaakt van tussen de 400 en 600 zaken per jaar. Het is de Raad niet duidelijk of bovengenoemd aantal belastingzaken die per jaar zijn ontvangen, betrekking heeft op alle landen betrokken bij de totstandkoming van het ontwerp of slechts op Curaçao. De Raad is van mening dat in ieder geval het uitgangspunt bij de inschatting van de personele gevolgen moet zijn de hoeveelheid beroepen die de Raad van Beroep voor belastingzaken van Curaçao heeft ontvangen.
De Raad adviseert de regering in de memorie van toelichting daarin duidelijkheid te verschaffen.
b. De zelfstandige leesbaarheid van de memorie van toelichting
Op pagina 6 van de memorie van toelichting is onder het onderdeel “Artikelsgewijze toelichting” een subonderdeel “Opschrift, aanhef en considerans” opgenomen. De Raad merkt op dat het wetstechnisch niet gebruikelijk is dat onder de artikelsgewijze toelichting een uitleg wordt gegeven van het opschrift, de aanhef en de considerans. Gebruikelijk is dat in het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting de overwegingen die tot het ontwerp hebben geleid de revue worden gepasseerd.
De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.
Zoals aangegeven in de memorie van toelichting (pagina 1) vervangt het onderhavige ontwerp de op 9 juli 2010 bij de Staten van de Nederlandse Antillen ingediende ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 (Statenstukken 3607, nrs 1-3) (hierna: het oorspronkelijk ontwerp). De Raad constateert dat soms in de memorie van toelichting een vergelijking wordt gemaakt tussen het voorgestelde in het oorspronkelijk ontwerp en het voorgestelde in het onderhavige ontwerp zonder dat duidelijk is waarom een dergelijke vergelijking nodig is. Ook wordt in de memorie van toelichting voor een (nadere) toelichting op de artikelen in het ontwerp verwezen naar de memorie van toelichting bij het oorspronkelijk ontwerp. Als voorbeeld kunnen worden genoemd de toelichting op artikel I, onderdeel P, van het ontwerp (pagina 14) en de toelichting op het nieuwe hoofdstuk over hoger beroep, zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel S, van het ontwerp (pagina’s 14 en 15).
De zelfstandige leesbaarheid van de toelichting kan worden bemoeilijkt door de gekozen wijze voor het geven van een toelichting op de voorgestelde artikelen. Daar een toelichting een motivering en uitleg van de regeling moet geven, is het naar het oordeel van de Raad niet gewenst om voor een toelichting op de artikelen in het onderhavige ontwerp te verwijzen naar de memorie van toelichting behorende bij het oorspronkelijk ontwerp. Dit geldt des te meer nu het oorspronkelijk ontwerp ingetrokken zal worden.
De Raad adviseert de regering daar waar in de memorie van toelichting verwezen wordt naar teksten in de memorie van toelichting van het oorspronkelijk ontwerp de betreffende teksten (indien nodig gemodificeerd) over te nemen en te incorporeren in de memorie van toelichting bij het ontwerp.
c. Nadere regels in de memorie van toelichting
In de toelichting op artikel III van het ontwerp (pagina 16) staat dat de aanhangige zaken die overgaan naar het Gerecht in eerste aanleg ook volgens de vereenvoudigde procedure behandeld kunnen worden, tenzij op bedoeld tijdstip reeds kennis was gegeven van dag en uur van behandeling van de zaak. De Raad merkt op dat geen voorziening daarvoor in een overgangsbepaling in het ontwerp is opgenomen. De Raad verwijst hierbij naar aanwijzing 158 van de Awr. Volgens deze aanwijzing wordt de toelichting niet gebruikt om nadere regels te stellen.
De Raad adviseert de regering eerdergenoemde bepaling in het ontwerp op te nemen.
III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening niet bij de Staten in te dienen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
Willemstad, 12 februari 2015
de Ondervoorzitter, de Secretaris,
___________________________ ___________________
mevr. mr. drs. B. J. Doran-Scoop mevr. mr. C. M. Raphaëla
Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
Het ontwerp
De considerans
In de tweede voetnoot wordt naar een verkeerde vindplaats van de Landsverordening administratieve rechtspraak verwezen. De Raad stelt daarom voor “P.B. 2011, no. 79” te vervangen door “P.B. 2001, no. 79”
In het voorgestelde artikel I, onderdeel A (artikel 1, eerste lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) wordt het begrip “Gerecht in eerste aanleg van Curaçao” gebruikt terwijl in de overige artikelen van het ontwerp de aanduiding “Gerecht in eerste aanleg” verder veelvuldig wordt gebruikt. De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel A, van het ontwerp een definitiebepaling op te nemen. Daarbij kan “Gerecht” omschreven worden als “Gerecht in eerste aanleg van Curaçao”, waardoor in de verdere tekst van het ontwerp kan worden volstaan met het woord “Gerecht”.
Verder stelt de Raad voor in het voorgestelde artikel I, onderdeel A (artikel 1, tweede lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) “bij en krachtens” te vervangen door “bij of krachtens”.
Artikel I, onderdeel D
Artikel 6 van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 bepaalt dat elk bij de Raad van Beroep (conform het ontwerp: het Gerecht) ingekomen beroepschrift binnen een week na ontvangst door de Secretaris gezonden wordt aan de Inspecteur. In artikel I, onderdeel D wordt voorgesteld “binnen een week” te vervangen door “zo spoedig mogelijk”. Volgens de memorie van toelichting is hiervoor gekozen omdat de doorzending binnen een week niet in overeenstemming is met de praktijk.
De Raad adviseert uit het oogpunt van consistentie “zo spoedig mogelijk” te vervangen door de in de nieuwe artikelen 17e, eerste lid, en 17f van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken (artikel I, onderdeel S) gehanteerde uitdrukking “onverwijld”.
Voorts stelt de Raad voor de omschrijving van “Inspecteur” in artikel I, onderdeel D (het nieuwe artikel 6 tweede lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) te verplaatsen naar de hierboven voorgestelde definitiebepaling.
Artikel I, onderdeel E
De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel E, onder 1 (Artikel 7, eerste en tweede lid, van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) het woord “telkens” te schrappen. Ook bij weglating van het woord “telkens” kan het wijzigingsvoorstel immers niets anders betekenen dan dat overal waar in artikel 7, eerste en tweede lid de woorden “appellant” en “Inspecteur” staan, daarvoor “belanghebbende” respectievelijk “griffier” in de plaats moeten komen.
Artikel I, onderdeel G
De Raad stelt voor in artikel I, onderdeel G de zinsnede “lid 4” door “lid 5” te vervangen door de volgende zinsnede: “het vierde lid” door het “het vijfde lid”.
Artikel I, onderdeel P
De Raad stelt voor in artikel I. onderdeel P (artikel 15, eerste lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) “Het Gerecht in eerste aanleg is bij uitsluiting bevoegd” te vervangen door “Het Gerecht kan”.
Artikel I, onderdeel S
De Raad constateert dat er een omschrijving van de term “Hof” in artikel I, onderdeel S, van het ontwerp is opgenomen maar deze omschrijving is alleen van toepassing op het nieuwe Hoofdstuk 2 van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken. De formele benaming van het Hof komt ook voor in bijvoorbeeld het voorgestelde artikel I, onderdeel U (het nieuwe artikel 18 van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken).
De Raad stelt voor de definitie van “Hof” in artikel I, onderdeel S van het ontwerp (het nieuwe artikel 17a van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) te verplaatsen naar de in de onderdelen “Artikel I, onderdeel A” en “Artikel I onderdeel D” van deze bijlage voorgestelde definitiebepaling.
Verder stelt de Raad voor in het voorgestelde artikel I, onderdeel S (het nieuwe artikel 17b, derde lid van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken) “bij en krachtens” te vervangen door “bij of krachtens”.
Artikel III
De Raad stelt voor de redactie van artikel III te wijzigen in de door WJZ voorgestelde redactie met dien verstande dat in die redactie “het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao” vervangen dient te worden door “het Gerecht”. Hiermee wordt rekening gehouden met het voorstel onder “Considerans” van deze bijlage om een definitie van de term “Gerecht” in het ontwerp op te nemen.
De memorie van toelichting
Pagina 3
In het tweede tekstblok op pagina 3 van de memorie van toelichting staat dat bij het opstellen van dit ontwerp door de verschillende landen zoveel mogelijk naar eenvormigheid van het belastingprocesrecht is gestreefd.
De Raad stelt voor in deze passage te specificeren om welke landen het hier gaat.
Pagina 10
De Raad stelt voor op pagina 10 van de memorie van toelichting onder “Onderdeel D (artikel 6)”, eerste volzin na “termijn” het woord “te” in te voegen.