Adviezen
RvA no. RA/43-18-LB
Uitgebracht op : 27/12/2018
Publicatie datum: 21/05/2019
Ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 13, tweede lid, van de Landsverordening minimumlonen (Landsbesluit permanente verhoging minimumlonen 2018)
(zaaknummer 2018/049520)
Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 21 december 2018 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.
Algemeen
1. De strekking van het onderhavige ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen
Het onderhavige ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, (hierna: het ontwerp) strekt ertoe de bij ministeriële regeling met algemene werking vastgestelde verhoging van het minimumuurloon per 1 januari 2018 (hierna: Mraw 2017)[1] te continueren met ingang van 1 januari 2019. De Mraw 2017 is vastgesteld d.d. 27 december 2017.
Voornoemde verhoging per 1 januari 2018 bestaat uit twee componenten[2]:
een verhoging van NAf 0,11 per uur, krachtens artikel 13, eerste lid, van de Landsverordening minimumlonen (hierna: Lv minimumlonen). Dit is een verhoging wegens inflatie; en
een additionele verhoging van NAf 0,065 per uur, krachtens artikel 9, zevende lid, van de Lv minimumlonen, welke slechts geldt voor de periode van 1 januari 2018 tot 1 januari 2019.
Voor de continuering ingaande 1 januari 2019 van het bij de Mraw 2017 vastgestelde minimumuurloon dient deze additionele verhoging van NAf 0,065 een permanent karakter te krijgen. Om die reden staat op pagina’s 3 en 4 van de nota van toelichting bij de Mraw 2017 dat er op korte termijn een procedure conform artikel 13, tweede lid, Lv minimumlonen zal worden opgestart en dat een landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot stand zal worden gebracht teneinde een permanent karakter te geven aan deze additionele verhoging. Het ontwerp voorziet thans, te weten een jaar na dato, hierin. Zie in dit kader ook pagina 3, derde tekstblok van de bij het ontwerp behorende nota van toelichting (hierna: nota van toelichting).
2. De totstandkoming van het onderhavige advies
De Raad van Advies
De Raad heeft het onderhavige spoedadviesverzoek van de regering ontvangen d.d. 21 december 2018. De motivering voor het verzoek om spoedadvisering is evident nu bedoelde additionele verhoging van het minimumuurloon van NAf 0,065 per uur, ingaande 1 januari 2019 komt te vervallen en met het onderhavige landsbesluit gecontinueerd zal worden.
Dat het adviesverzoek in een zeer laat stadium aan de Raad is toegestuurd, is op zijn minst onzorgvuldig. Temeer daar het al op 27 december 2017 bekend was dat dit landsbesluit vastgesteld moest worden om de bedoelde additionele verhoging van het minimumuurloon te een permanent karakter te geven[3].
De Raad adviseert de regering wederom met klem om conform de juiste procedure, dus met inachtneming van een redelijke termijn, een adviesverzoek aan de Raad voor te leggen[4].
De Sociaal-Economische Raad en de sociaal- economische gevolgen van het ontwerp
Een van de kwaliteitswaarborgen in het wetgevingstraject over een onderwerp van sociaal- economische aard is het horen van de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER).
De SER heeft in zijn brief d.d. 26 november 2018, referentienummer 149/2018-SER, aan de Minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (hierna: SOAW) verzocht de financiële en sociaal-economische gevolgen door de betrokken ministeries te laten doorrekenen. Hieruit kan worden opgemaakt dat de SER bij zijn advisering over het voorgestelde in het ontwerp niet het resultaat van voornoemde exercitie door de ministeries in zijn advies heeft kunnen betrekken.
In voornoemde brief van de SER (pagina 2, derde tekstblok) adviseert dit adviescollege de Minister van SOAW om het Ministerie van Economische Ontwikkeling (hierna: MEO) de voornemens en plannen met betrekking tot het permanent maken van de tijdelijke additionele verhoging van het minimumuurloon te laten doorrekenen om een getrouw beeld van de macro-economische effecten te krijgen. Uit het voorlaatste tekstblok van “§ 1. Algemeen” van de nota van toelichting blijkt dat het voorstel tot het geven van een permanent karakter aan de additionele verhoging ook aan MEO is voorgelegd. Wat het resultaat daarvan is, is onbekend. Aangezien de regering in voornoemde nota van toelichting niet op bedoelde effecten is ingegaan, blijven deze effecten dus onbekend.
Daarbij wordt opgemerkt dat de sociaal- economische gevolgen van de additionele verhoging destijds niet in de toelichting op de Mraw 2017 waren opgenomen en zij worden evenmin in de nota van toelichting inzichtelijk gemaakt.
De Raad adviseert de regering om bij het totstandbrengen van wettelijke regelingen op een serieuze wijze om te gaan met de kwaliteitswaarborgen in het wetgevingstraject. Tevens adviseert de Raad de regering om de sociaal-economische gevolgen van de destijds vastgestelde additionele verhoging van het minimumuurloon, welke thans een permanent karakter krijgt, alsnog in de nota van toelichting aan te geven.
3. Kenbaarheid van de verhoging van het minimumuurloon
In de bij het adviesverzoek gevoegde stukken bevindt zich een ontwerp van een ministeriële regeling met algemene werking (hierna: Mraw 2018) die tegelijkertijd in werking zal treden met het onderhavige landsbesluit. Met de Mraw 2018 wordt het minimumuurloon, zoals wordt gecontinueerd in het onderhavige landsbesluit, verhoogd aan de hand van het door het Centraal Bureau voor de Statistiek op grond van artikel 13, eerste lid, van de Lv minimumlonen, vastgestelde prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie. Het minimumuurloon wordt ingaande 1 januari 2019 dan NAf 9,37.
De Raad brengt onder de aandacht van de regering dat het rechtszekerheidsbeginsel onder andere met zich meebrengt dat burgers en bedrijven hun rechtspositie moeten kunnen kennen uit de wet en dat deze wet tevoren moet zijn bekendgemaakt. Tegen die achtergrond staat in aanwijzing 136 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) dat bij het bepalen van de termijn tussen de bekendmaking en de inwerkingtreding van een regeling rekening wordt gehouden met de mogelijkheid voor uitvoeringsorganen en andere betrokkenen om zich tijdig op de regeling in te stellen. In dit geval geldt dat bijvoorbeeld voor werkgevers en werknemers, aangezien de verschuldigde sociale premies berekend worden over het hogere loon.
De Raad adviseert de regering in het vervolg in overeenstemming met aanwijzing 136 van de Awr te handelen.
4. Financiële gevolgen
Met het inwerking treden van het onderhavige landsbesluit wordt voorkomen dat het minimumuurloon afneemt met NAf 0,065. Omdat met dit landsbesluit het minimumuurloon per 1 januari 2019 wordt gehandhaafd, is de nieuwe situatie identiek aan de huidige. Hieruit vloeien dus geen financiële gevolgen voort voor het Land.
Wat echter niet inzichtelijk is gemaakt zijn de financiële gevolgen voor het Land vanwege de invoering destijds van de additionele tijdelijke verhoging van het minimumuurloon van NAf 0,065 [5] De Raad is van oordeel dat dit alsnog moet gebeuren.
De Raad adviseert de regering de nota van toelichting aan te passen met inachtneming van het bovenstaande.
Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Inwerkingtredingsbepaling (artikel 3)
Op grond van artikel 3 van het ontwerp wordt er in de tweede volzin rekening gehouden met het eventueel met terugwerkende kracht in werking treden van het onderhavige landsbesluit. De Raad wijst erop dat de terugwerkende kracht van het onderhavige landsbesluit een belastende maatregel voor de werkgever vormt. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich mee dat aan belastende regelingen geen terugwerkende kracht mag worden gegeven, behalve in uitzonderingsgevallen. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een uitzonderlijk geval waarbij aanleiding is voor het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling, spelen zowel rechtskundige als beleidsmatige aspecten een rol. Het gaat om een afweging van belangen. In dit geval gaat het in het bijzonder om de afweging van de belangen van de werkgevers en de werknemers.
Bij de vraag of het verlenen van terugwerkende kracht aan een regel aanvaardbaar is, zijn twee elementen te onderscheiden, te weten het inhoudelijke element en het tijdselement. Voor het inhoudelijke element is van belang of er, bezien in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, een voldoende rechtvaardiging bestaat voor het toekennen van terugwerkende kracht aan de regeling. Voor het tijdselement is onder meer van belang of de nieuwe regeling voorzienbaar is.
Het tevoren op degelijke wijze publiekelijk aankondigen van de regeling kan een reden zijn voor toekenning van terugwerkende kracht.
In het onderhavige geval wordt in de nota van toelichting verwezen naar de toelichting op de Mraw 2017, waarin het voornemen tot het verlenen van een permanent karakter aan de in die ministeriële regeling geregelde tijdelijke verhoging van het minimumuurloon, is vermeld. Naar het oordeel van de Raad kan van een bekendgemaakt voornemen in een toelichting op een regeling omtrent het vaststellen van een toekomstige regeling, in dit geval het onderhavige landsbesluit, niet zonder meer gesproken worden van een publiekelijke aankondiging.
In de nota van toelichting wordt op pagina 3 verwezen naar de uitkomst van de besprekingen van de Diálogo Nashonal die medio augustus 2018 hebben plaatsgevonden. Uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken kan niet worden opgemaakt welke vertegenwoordigende organisaties van werknemers en werkgevers aan voornoemd overleg hebben deelgenomen. Hierdoor kan niet zonder meer gezegd worden dat er sprake is van een publiekelijke aankondiging.
De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting te onderbouwen welk uitzonderingsgeval zich hier voordoet dat de terugwerkende kracht van het onderhavige landsbesluit rechtvaardigt.
De nota van toelichting
§ 2. Financiële gevolgen
Op pagina 4, eerste tekstblok, van de nota van toelichting staat onder andere dat er een verschuiving plaatsvindt van de belastingopbrengsten naar de sociale premies.
De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting specifiek aan te geven om welke belastingen het gaat.
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging niet te besluiten conform de in het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, opgenomen voorstellen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.
Willemstad, 27 december 2018
de Ondervoorzitter, de Secretaris
namens deze,
____________________ _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial mevr. mr. I. Hiemcke
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/43-18-LB
Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.
Het ontwerp
De overweging
Voorgesteld wordt in de overweging “ministeriële” te vervangen door “Ministeriële” en “ter uitvoering artikel” te vervangen door “ter uitvoering van de artikelen”.
Aanhef
Gelet op artikel 8 van de Bekendmakingsverordening dient in de aanhef de zinsnede “en de Sociaal-Economische Raad” te worden geschrapt.
Artikel 2
Voorgesteld wordt in artikel 2 “ministeriële” te vervangen door “Ministeriële” en “ter uitvoering van artikel” te vervangen door “ter uitvoering van de artikelen”.
De nota van toelichting
Aanhef
Voorgesteld wordt in de aanhef vóór “Landsbesluit” het lidwoord “het” in te voegen en na “minimumlonen” het jaartal “2018”.
Pagina 3
Voorgesteld wordt in het opschrift van de nota van toelichting “het” in te voegen na “bij” en “2018” na “minimumlonen”.
Tevens wordt voorgesteld in de tekst onder “§1. Algemeen”:
in het eerste tekstblok, in de derde volzin, “ministeriële” te vervangen door “Ministeriële”, “ter uitvoering van artikel” door “ter uitvoering van de artikelen” en “NAf 9.175” door “NAf 9,175”;
in het tweede tekstblok “verstrekken” te vervangen door “verlenen” en “van de verhoging” door “aan de verhoging”;
in het laatste tekstblok, in de laatste volzin, “NAf 9.37” door “NAf 9,37”.
Pagina 4
Voorgesteld wordt in de tekst onder “§3. Advies Sociaal Economische Raad” in de laatste volzin “verworden” te vervangen door “verworven”.
[1] Ministeriële regeling met algemene werking van de 27ste december 2017 ter uitvoering van artikel 9, zevende lid, en 13, eerste lid, van de Landsverordening minimumlonen (P.B. 2017, no. 101).
[2] Artikel 1, tweede lid, van de Mraw 2017.
[3] Nota van toelichting bij de Mraw 2017, pagina 3, laatste tekstblok en pagina 4, eerste tekstblok en de onderhavige nota van toelichting, pagina 3, laatste vier volzinnen.
[4] Zie het advies van de Raad inzake de ontwerplandsverordening belastingherzieningen 2018, pagina 2, vijfde tekstblok (zaaknummer 2018/037042, RvA no. RA/33-18-LV).
[5] P.B. 2017, no. 101.