RvA no. RA/44-16-LV

Initiatiefontwerplandsverordening houdende wijziging van de Landsverordening funderend onderwijs en de Landsverordening voortgezet onderwijs (Landsverordening schoolveiligheidsplan) (Zittingsjaar 2015-2016-098)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 22 augustus 2016 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 7 november 2016, bericht de Raad u als volgt.                    

Algemeen

Schoolveiligheidsplan in een breder kader

De onderhavige initiatiefontwerplandsverordening beoogt regels te stellen ten aanzien van de veiligheid op scholen voor funderend onderwijs en scholen voor het voortgezet onderwijs. Uit de memorie van toelichting blijkt niet of de initiatiefnemers bij het opstellen van het onderhavige initiatiefontwerp rekening hebben gehouden met een eventueel breder veiligheidskader waarbinnen dit initiatiefontwerp moet passen en of zij daarover met de regering overleg hebben gevoerd.

De Raad adviseert met de regering ter zake in overleg te treden indien dat nog niet heeft plaatsgevonden en de memorie van toelichting en eventueel het initiatiefontwerp aan de hand van dat overleg aan te passen.

Overleg met het onderwijsveld

Het advies van de onderwijsraad voor funderend onderwijs

Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Landsverordening funderend onderwijs zou er een onderwijsraad voor funderend onderwijs moeten bestaan die de minister belast met onderwijs adviseert bij voorgenomen wijzigingen van genoemde landsverordening. Op grond van het derde lid van genoemd artikel dienen een aantal aspecten voor wat betreft het functioneren van genoemde onderwijsraad bij ministeriële regeling met algemene werking te worden vastgesteld.  Een  dergelijke  regeling  is echter  tot nog  toe niet  tot stand gekomen. Los daarvan gebiedt het eerste lid van artikel 7 van de Landsverordening funderend onderwijs wel dat de onderwijsraad voor funderend onderwijs de minister adviseert.

De Raad geeft in het licht van het voorgaande in overweging het advies van genoemde onderwijsraad voor wat betreft het wijzigen van de Landsverordening funderend onderwijs door tussenkomst van de regering in te laten winnen.

Overleg met de schoolbesturen met betrekking tot het voortgezet onderwijs

Hoewel artikel 4 van de Landsverordening voortgezet onderwijs in samenhang met artikel 2 van het Landsbesluit adviesprocedure voortgezet onderwijs niet daartoe verplicht, acht de Raad betrokkenheid van degenen die het bepaalde in de onderhavige (initiatief)landsverordening moeten uitvoeren van groot belang.

De Raad adviseert met het oog op het bovenstaande in de memorie van toelichting aan te tonen dat er voldoende draagvlak bij de uitvoerders van de onderhavige (initiatief)landsverordening bestaat en dat er voldoende rekening wordt gehouden met door hen ingebrachte bezwaren die mogelijk in de praktijk bestaan.

De financiële implicaties

De Landsverordening comptabiliteit 2010

In artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 staat dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld.

Hoewel de toelichting op genoemd artikel niets daarover zegt, maakt de Raad naar aanleiding van de laatste volzin daarvan op, dat het artikel alleen ministers bindt. Desalniettemin kan er naar het oordeel van de Raad van een zekere reflexwerking richting de Staten sprake zijn. Immers, de eventuele lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp, zullen op de begroting gaan drukken. In aanwijzing 157, onderdelen e en h, van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt ook bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten over de lasten voor de overheid en de financiële gevolgen van een regeling. Indien een ontwerp voor een landsverordening financiële gevolgen voor het Land bevat, dient overeenkomstig aanwijzing 159, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, in een afzonderlijk gedeelte van de memorie van toelichting aangegeven te worden in welke omvang daaraan meer of mindere uitgaven of ontvangsten zullen zijn verbonden. Indien een ontwerp voor een landsverordening geen financiële gevolgen voor het Land heeft, dient dit uitdrukkelijk uit de memorie van toelichting te blijken (aanwijzing 159, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Gezien het bovenstaande adviseert de Raad in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting de eventuele kosten verbonden aan het initiatiefontwerp inzichtelijk te maken.

De financiële gevolgen van de invoering van een schoolveiligheidsplan

De schoolveiligheidsplannen waarvoor de initiatiefnemers pleiten dienen nog opgesteld te worden door de scholen, waardoor volgens de Raad nu geen inzicht bestaat in de omvang van de kosten per school en de totale kosten. Voor de scholen die volgens § 4. Financiële paragraaf van de memorie van toelichting de kosten van het veiligheidsplan uit de beschikbare begroting dienen te bekostigen is het onzeker of de kosten – uitgaande van een veiligheidsplan dat aan bepaalde vereisten dient te voldoen – daadwerkelijk binnen de begroting zullen kunnen passen. Volgens de Raad bestaat de kans dat deze scholen bij de overschrijding van hun begroting een beroep op de overheid of hun schoolbesturen zullen doen voor budgetverhoging.

De Raad adviseert nadere analyses te doen – bijvoorbeeld door voor een bepaalde school een (pilot) veiligheidsplan op te stellen en de uitvoeringskosten ervan te ramen – ten einde de kosten als gevolg van de onderhavige (initiatief)landsverordening te kunnen kwantificeren en vervolgens de dekking hiervoor aan te geven.

De financiële gevolgen van het toezicht door de onderwijsinspectie

In de artikelsgewijze toelichting wordt op pagina 6, onder artikel 6 (E) en op pagina 7, onder artikel 2 (B) van de memorie van toelichting vermeld dat in het kader van de uitoefening van het toezicht op het voortgezet – en funderend onderwijs de onderwijsinspectie jaarlijks dient te rapporteren over de veiligheidstoestand op deze scholen.

Volgens de Raad zullen als gevolg van het bovenstaande extra taken voorvloeien voor de onderwijsinspectie, derhalve wordt door de Raad geadviseerd in de memorie van toelichting aan te geven of deze nieuwe taken binnen de thans bij de onderwijsinspectie beschikbare capaciteiten kunnen worden opgevangen, of anders aan te geven hoe de inzet van nieuw (aan te trekken) personeel bij deze inspectie zal worden bekostigd.

Invoeringstermijn

De kern van het onderhavige initiatiefontwerp zijn de zogenaamde “schoolveiligheidsplannen” die nog opgesteld moeten worden. Rekening houdend daarmee kan aan het initiatieontwerp geen onmiddellijke werking worden toegekend zoals artikel III van het initiatiefontwerp beoogt.

De Raad adviseert gezien het voorgaande de inwerkingtreding van het onderhavige initiatiefontwerp bij landsbesluit te doen plaatsvinden en adviseert artikel III in het licht daarvan aan te passen.

Inhoudelijke opmerkingen

Artikel I, onderdeel C

De soorten te registreren incidenten

Het bevoegd gezag dient op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 14a, derde lid, van de Landsverordening funderend onderwijs een register bij te houden waarin bepaalde incidenten – onder andere “fysiek geweld dat letsel tot gevolg heeft” en “grove pesterijen” (artikel 14a, vierde lid, onderdelen a en e) – worden opgenomen.

Uit het initiatiefontwerp noch uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt welk soort “letsel” onder het bereik van genoemd artikel valt en wat onder “grove pesterijen” verstaan moet worden.

De Raad adviseert in het initiatiefontwerp zelf nadere invulling te geven aan “letsel” en “grove pesterijen” of in de memorie van toelichting ten minste aan te geven wat daaronder verstaan moet worden.

Reikwijdte delegatiebepaling

In het derde tekstblok, laatste volzin, van pagina 6 van de memorie van toelichting staat dat het zesde lid van het voorgestelde artikel 14a van de Landsverordening funderend onderwijs (artikel I, onderdeel C van het initiatiefontwerp) de mogelijkheid creëert om bij ministeriële regeling met algemene werking regels te geven over de rapportage over de veiligheid op de desbetreffende school.

Het voorgestelde zesde lid van artikel 14a van de Landsverordening funderend onderwijs beperkt zich echter tot het geven van regels ten aanzien van de eisen waaraan het schoolveiligheidsplan moet voldoen en de wijze waarop wordt geregistreerd. Dit geldt ook voor de toelichting op het voorgestelde artikel 23b van de Landsverordening voortgezet onderwijs (pagina 7, derde tekstblok, laatste volzin) (artikel II, onderdeel D, van het initiatiefontwerp).

De Raad adviseert de tekst van het ontwerp en de memorie van toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen.

Artikel I, onderdeel E

Uit de context van het huidige artikel 33 van de Landsverordening funderend onderwijs kan worden afgeleid dat dat artikel ziet op de veiligheid in verband met de toestand van de gebouwen waarin onderwijs wordt gegeven of de terreinen waarop die gebouwen staan. Het vervangen van “het gezondheidstoezicht” door “het gezondheidstoezicht en toezicht op de veiligheid” zonder dat daarbij wordt aangegeven waarop die veiligheid doelt, kan – ondanks de toelichting op de voorgestelde wijziging (pagina 6, voorlaatste alinea) in de memorie van toelichting – tot misverstanden leiden.

In verband met het voorgaande adviseert de Raad hetgeen met het initiatiefontwerp beoogd wordt zodanig te formuleren dat daaruit blijkt dat “veiligheid” in dit verband niet alleen betrekking heeft op de toestand van gebouwen en terreinen, maar ook op de uitvoering van het zogenaamde schoolveiligheidsplan.

De bekostiging van het schoolveiligheidsplan

Voor wat betreft het funderend onderwijs is in artikel 46 van de Landsverordening funderend onderwijs bepaald dat de leerlingenzorg onder de van overheidswege te bekostigen zorg valt. Volgens §4. Financiële paragraaf van de memorie van toelichting maakt het schoolveiligheidsplan onderdeel uit van de noodzakelijke leerlingenzorg waar scholen voor verantwoordelijk zijn. Om die reden zou er geen aparte voorziening voor wat betreft de bekostiging van het schoolveiligheidsplan voor scholen van het funderend onderwijs nodig zijn. De scholen van het funderend onderwijs zullen volgens de memorie van toelichting de implementatie van het schoolveiligheidsplan uit de reeds beschikbare begroting dienen te bekostigen.

Uit de toelichting op artikel 46 van de Landsverordening funderend onderwijs (pagina 22 van de memorie van toelichting) kan de Raad niet afleiden dat onder de zogenaamde “leerlingenzorg” ook het uitvoering geven aan een schoolveiligheidsplan als bedoeld in het onderhavige initiatiefontwerp, valt. Het kan zijn dat er inderdaad raakvlakken zijn, doch meent de Raad dat uit het initiatiefontwerp valt af te leiden dat het schoolveiligheidsplan meer is dan alleen de zorg voor leerlingen.

De Raad adviseert gezien het voorgaande in het initiatiefontwerp een bepaling op te nemen om artikel 46 van de Landsverordening funderend onderwijs te wijzigen door toevoeging van “de kosten van het schoolveiligheidsplan” aan het eerste lid van genoemd artikel.

Artikel II, onderdeel D

Het protocol voor schorsing en verwijdering

Het zogenoemde schoolveiligheidsplan dient op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 23b, tweede lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs onder andere te omvatten de beschrijving van een protocol voor schorsing en verwijdering van een leerling.

Artikel 29, eerste lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs bepaalt dat voorschriften omtrent verwijdering bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kunnen worden gesteld.

De Raad adviseert er rekening mee te houden dat de op te stellen protocollen niet in strijd mogen zijn met bedoelde voorschriften die bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, zijn vastgesteld en de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

De soorten te registreren incidenten

Het bevoegd gezag dient op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 23b, derde lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs een register bij te houden waarin bepaalde incidenten – onder andere “fysiek geweld dat letsel tot gevolg heeft” en “grove pesterijen” (artikel 23b, vierde lid, onderdelen a en e) – worden opgenomen.

Uit het initiatiefontwerp noch uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt welk soort “letsel” onder het bereik van genoemd artikel valt en wat onder “grove pesterijen” verstaan moet worden.

De Raad adviseert in het initiatiefontwerp zelf nadere invulling te geven aan “letsel” en “grove pesterijen” of in de memorie van toelichting ten minste aan te geven wat daaronder verstaan moet worden.

Artikel II, onderdeel E

Uit de context van het huidige artikel 30 van de Landsverordening voortgezet onderwijs kan worden afgeleid dat dat artikel ziet op de veiligheid in verband met de toestand van de gebouwen waarin onderwijs wordt gegeven of de terreinen waarop die gebouwen staan. Het vervangen van “gezondheidstoezicht” door “gezondheidstoezicht en toezicht op de veiligheid” zonder dat daarbij wordt aangegeven waarop die veiligheid doelt, kan – ondanks de toelichting van de voorgestelde wijziging (pagina 7, laatste alinea) in de memorie van toelichting – tot misverstanden leiden.

In verband met het voorgaande adviseert de Raad hetgeen met het initiatiefontwerp beoogd wordt zodanig te formuleren dat daaruit blijkt dat “veiligheid” in dit verband niet alleen betrekking heeft op de toestand van gebouwen en terreinen, maar ook op de uitvoering van het zogenaamde schoolveiligheidsplan.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Willemstad, 9 november 2016

de fungerend Ondervoorzitter,                                    de Secretaris,

________________________                                    _____________________

mevr. mr. L.M. Dindial                                                 mevr. mr. C.M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/44-16-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

Algemeen

Voorgesteld wordt na de aanhef “Artikel 1” te schrappen.

Voorgesteld wordt de punt achter de hoofdletters van de wijzigingsonderdelen te schrappen.

Artikel I, onderdeel A

Voorgesteld wordt in de aanhef van onderdeel A op te nemen dat de punt aan het slot van artikel 1, onderdeel m, van de Landsverordening funderend onderwijs vervangen wordt door een puntkomma.

Voorgesteld wordt voorts “opgesteld” te vervangend door “opgestelde”.

Uit de artikelen 23 en 24 van de Landsverordening funderend onderwijs kan worden afgeleid dat het personeel van een school voor funderend onderwijs bestaat uit de directeur, het overige onderwijzende personeel en het onderwijsondersteunend personeel.

In het licht van het voorgaande wordt voorgesteld “niet lesgevend onderwijspersoneel” te vervangen door “niet onderwijzend personeel”.

Artikel I, onderdeel B

Voor een betere leesbaarheid wordt voorgesteld in een aparte volzin danwel een nieuw artikellid op te nemen dat in het onderwijsverslag in ieder geval ook gerapporteerd wordt over de veiligheidstoestand.

Artikel I, onderdeel C

Voorgesteld wordt de elementen die het schoolveiligheidsplan moet omvatten op te sommen in het nieuwe artikel 14a, tweede lid, van de Landsverordening funderend onderwijs (zie aanwijzing 77 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 14a, derde lid, tweede volzin, van de Landsverordening funderend onderwijs, “de registratie” te vervangen door “het register”.

Artikel II, onderdeel A

Voorgesteld wordt in de aanhef van onderdeel A op te nemen dat de punt aan het slot van artikel 1, onderdeel f, van de Landsverordening voortgezet onderwijs vervangen wordt door een puntkomma.

Voorgesteld wordt “opgesteld” te vervangend door “opgestelde”.

Artikel II, onderdeel B

Voorgesteld wordt in artikel II, onderdeel B, van het initiatiefontwerp aan te geven welk artikel van de Landsverordening voortgezet onderwijs gewijzigd wordt.

Voorgesteld wordt “de Minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport” te vervangen door “de Minister”.

Artikel II, onderdeel D

Voorgesteld wordt de elementen die het schoolveiligheidsplan moet omvatten op te sommen in het nieuwe artikel 23b, tweede lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs (zie aanwijzing 77 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Voorgesteld wordt in het nieuwe artikel 23b, derde lid, tweede volzin, van de Landsverordening voortgezet onderwijs, “de registratie” te vervangen door “het register”.

Artikel II, onderdeel E

Voorgesteld wordt “op te veiligheid” te vervangen door “op de veiligheid”.

Artikel II, onderdeel F

Voorgesteld wordt “door nascholing, en” te vervangen door “door: nascholing,”.

Bij Landsverordening van de 5de juli 2016 houdende wijziging van de Landsverordening funderend onderwijs, de Landsverordening voortgezet onderwijs en de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie (P.B. 2016, no. 34) is aan artikel 60, eerste lid, van de Landsverordening voortgezet onderwijs al een onderdeel c toegevoegd (additionele kosten).

Voorgesteld wordt met het voorgaande rekening te houden.

De memorie van toelichting

Algemeen

Voorgesteld wordt in de eerste alinea, tweede volzin, “door Curaçao” te vervangen door “tevens voor Curaçao”.

Pagina 1

Voorgesteld wordt in het eerste tekstblok, laatste volzin, “tot en zelfstandige” te vervangen door “tot zelfstandige”.

Pagina 2

Voorgesteld wordt in de eerste (vervolg)zin, “deugdelijkheidvoorschriften” te vervangen door “deugdelijkheidsvoorschriften”.

Voorgesteld wordt in de tweede alinea, laatste volzin, na “daadwerkelijk” in te voegen “moet”.

Voorts wordt in de voorlaatste alinea, in de tweede volzin voorgesteld “deugdelijkheidvoorschriften” te vervangen door “deugdelijkheidsvoorschriften”.

Pagina 3

Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, “ILO” bij de eerste vermelding voluit te schrijven.

Pagina 4

Voorgesteld wordt de onderstrepingen in het eerste tekstblok weg te halen danwel de reden voor de onderstrepingen aan te geven.

Pagina 5

De tweede en derde volzin van het tweede tekstblok komen voor op pagina 2 in de derde en vierde alinea. Voorgesteld wordt de doublure ongedaan te maken.

Voorgesteld wordt in de eerste volzin van het derde tekstblok “Vandaar dat dat zowel” te vervangen door “Vandaar dat zowel” en Voortgezet Onderwijs” door “voortgezet onderwijs”.

Voorgesteld wordt in het vierde tekstblok, laatste volzin, “De schoolveiligheidsplan” te vervangen door “Het schoolveiligheidsplan”.