Adviezen
RvA no. RA/44-20-LV
Uitgebracht op : 02/11/2020
Publicatie datum: 23/11/2020
Nota van wijziging op de ontwerplandsverordening houdende regels met betrekking tot uitzonderingstoestanden (Lei Estado di Emergensia)
(Zittingsjaar 2020-2021-168) (zaaknummer 2020/036706
Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 19 oktober 2020 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp bericht de Raad u als volgt.
Algemeen
Procedureel
Inleiding
Op respectievelijk 23 april 2018 en 23 april 2020 zijn door de Raad adviesverzoeken ontvangen over de ontwerplandsverordening houdende regels met betrekking tot uitzonderingstoestanden (Landsverordening uitzonderingstoestand) (hierna: het oorspronkelijk ontwerp).[1] De Raad heeft hierover op 12 juni 2018 en 15 mei 2020 de adviezen met kenmerk RvA no. RA/16-18-LV en RvA no. RA/12-20-LV uitgebracht. Een gewijzigd ontwerp van voornoemde landsverordening (hierna: ontwerp) is vervolgens op 23 juni 2020 aan de Staten aangeboden voor behandeling.[2] De Staten hebben op 24 september 2020 van de regering een nota van wijziging met betrekking tot het ontwerp (hierna: de nota van wijziging) in behandeling genomen.[3] Op 7 oktober 2020 heeft de Raad van Advies bij brief genummerd RvA no. OV/52-20 de regering bericht niet te zijn gehoord zoals voorgeschreven in het tweede lid van artikel 64 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) in verband met een aantal ingrijpende wijzigingen van het ontwerp die in de nota van wijziging zijn opgenomen. De Raad heeft daarbij verzocht om de verdere behandeling van het ontwerp bij de Staten aan te houden totdat een adviesverzoek met betrekking tot de nota van wijziging aan hem is aangeboden en hierover advies is uitgebracht. Bij brief van de Minister van Algemene Zaken en de Minister van Justitie met kenmerk WJZ20/0828 (hierna: de brief van de regering) – die de Raad op 19 oktober 2020 heeft ontvangen – heeft de regering alsnog aan de Raad verzocht om binnen drie weken een spoedadvies over de nota van wijziging uit te brengen.
Het horen van de Raad bij ingrijpende wijzigingen van het ontwerp
In onderdeel a van het tweede lid van artikel 64 van de Staatsregeling wordt bepaald dat de Raad van Advies over alle ontwerpen van landsverordeningen en landsbesluiten, houdende algemene maatregelen wordt gehoord. Uit dit artikellid vloeit voort dat de Raad in verband met een aantal ingrijpende wijzigingen van het ontwerp, die niet als gevolg van de eerdere door de Raad uitgebrachte adviezen zijn opgenomen, gehoord moet worden alvorens de behandeling ervan in de Staten doorgang kan vinden. Het horen van de Raad is des te meer noodzakelijk indien de wijzigingen tot gevolg kunnen hebben dat algemene rechtsbeginselen in het geding komen en waarbij onvoldoende rekening wordt gehouden met de financiële gevolgen voor zowel de overheid als burgers en bedrijven. In de Aanwijzingen voor de regelgeving maar ook in bijvoorbeeld de jaarverslagen van de Raad over de jaren 2010-2011 en 2013 wordt uitgewijd over de vraag welke wijzigingen als ingrijpende wijzigingen aangemerkt kunnen worden.[4]
De Raad zal verderop in dit advies ingaan op de ingrijpende wijzigingen van het ontwerp die bij nota van wijziging door de regering bij de Staten voor behandeling zijn ingediend.
De wijziging van de Landsverordening Winkelsluiting
Inleiding
In onderdeel K van de nota van wijziging wordt voorgesteld om onder vernummering een nieuw artikel 39 in het ontwerp op te nemen waarin de Landsverordening Winkelsluiting gewijzigd wordt. In dit artikel 39 van het ontwerp wordt vervolgens voorgesteld om een nieuw artikel 6a in de Landsverordening Winkelsluiting op te nemen.
Het ontbreken van een deugdelijke toelichting
De Raad is van oordeel dat de toelichting op de voorgestelde wijziging van het ontwerp in onderdeel K van de nota van wijziging te summier is. Uit de toelichting kan bijvoorbeeld niet worden opgemaakt:
wat de noodzaak van het opnemen van deze wijziging in het ontwerp is[5];
wat onder “buitengewone omstandigheden” in de zin van de Landsverordening Winkelsluiting moet worden verstaan;
in welke gevallen en op welke gronden het algemeen belang zich tegen het horen van de Sociaal Economische Raad (hierna: SER) en de betrokken organisaties van belanghebbenden zal verzetten, zoals is opgenomen in het voorgestelde tweede lid van het nieuwe artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting.
De Raad adviseert de regering om in de toelichting op onderdeel K van de nota van wijziging dieper in te gaan op het bovenstaande.
Het horen van de SER of betrokken organisaties van belanghebbenden
In het tweede lid van het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting wordt bepaald dat de SER maar ook betrokken organisaties van belanghebbenden gehoord worden indien regels vastgesteld moeten worden ten aanzien van sluitingstijden in de gevallen genoemd in het eerste lid van dat artikel. Uit de toelichting op de nota van wijziging en de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken kan niet worden opgemaakt of de SER over deze uitbreiding van zijn taak is gehoord. Te meer daar het om buitengewone omstandigheden gaat waarbij de SER of de betrokken organisaties van belanghebbenden met spoed zouden moeten adviseren.
Verder mist de Raad in onderdeel K van de nota van wijziging een bepaling waarin de procedureregels en termijnen voor het horen van de SER en de betrokken organisaties van belanghebbenden worden bepaald. De Raad is van oordeel dat hiermee rekening gehouden moet worden in het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het nieuwe artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting, zoals voorgesteld in onderdeel K van de nota van wijziging, en de toelichting daarop aan te passen.
De term “betrokken minister”
In het tweede lid van het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting wordt, voor zover van belang, bepaald dat de betrokken minister bevoegd is om de SER te horen in verband met het stellen van regels over sluitingstijden van winkels. Het is niet duidelijk welke minister wordt bedoeld met de term “betrokken minister”. De bevoegdheid tot het bepalen van sluitingstijden en het verlenen van ontheffing daarvoor berust in normale omstandigheden volgens artikel 11 van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie bij de Minister van Economische Ontwikkeling. In onderdeel c van het eerste lid van het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting wordt echter bepaald dat tijdens uitzonderingstoestanden regels gesteld kunnen worden ten aanzien van sluitingstijden van winkels die in het belang zijn van de volksgezondheid. Het is niet onaannemelijk dat hiervoor de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur op grond van artikel 9 van de Landsverordening ambtelijk bestuurlijke organisatie bevoegd zou zijn. Daarnaast zijn in het ontwerp ook bevoegdheden gegeven aan de Minister van Algemene Zaken en aan de Minister van Justitie ingeval sprake is van buitengewone omstandigheden. De Raad is van oordeel dat in het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting duidelijk bepaald dient te worden welke minister bevoegd is om de daarin bedoelde regels ten aanzien van sluitingstijden van winkels te bepalen.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande onderdeel K van de nota van wijziging aan te passen.
Financieel-economische gevolgen van de voorgestelde wijziging
De Raad mist in de toelichting behorende bij de nota van wijziging een uiteenzetting in algemene zin over de gevolgen voor de economie als gevolg van het vaststellen van regels ten aanzien van sluitingstijden van winkels als bedoeld in het voorgestelde artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting.
De Raad adviseert de regering om in de toelichting op onderdeel K van de nota van wijziging op het bovenstaande in te gaan.
De wijziging van de Landsverordening openbare orde
In onderdeel J van de nota van wijziging wordt voorgesteld om in artikel 36 van het ontwerp een additionele wijziging van de Landsverordening openbare orde op te nemen. Naast artikel 81 wordt thans ook artikel 5 van die landsverordening gewijzigd en worden na deze laatste bepaling twee nieuwe artikelen ingevoegd (artikelen 5a en 5b). Deze wijziging houdt (globaal genomen) in dat in de Landsverordening openbare orde bijna gelijkluidende bepalingen als in de voorgestelde artikelen 22 en 23 van het ontwerp worden opgenomen. Door de nota van wijziging worden naast regelgevende bevoegdheden ook bevelsbevoegdheden aan de Minister van Justitie gegeven.
In artikel 26 van het ontwerp wordt bepaald dat de bevoegdheden in hoofdstuk 3 van de Lei Estado di Emergensia, toegekend aan organen van burgerlijk gezag, slechts uitgeoefend worden voor zover dit ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid naar het oordeel van die organen geboden is. De bevoegdheid tot het geven van bevelen door de Minister van Justitie wordt in de Landsverordening openbare orde opgenomen (in plaats van in hoofdstuk 3 van de Lei Estado di Emergensia). Hierdoor is de Raad van oordeel dat ten aanzien van deze bevoegdheid ook de nodige proportionaliteitseisen, zoals die genoemd in de laatste volzin van artikel 26 van de Lei Estado di Emergensia en de toelichting daarop, moeten gelden.
De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande onderdeel J van de nota van wijziging aan te passen.
Conclusie
Uit de voorgaande onderdelen van dit advies blijkt dat in de voorliggende ontwerplandsverordening die bij de Staten in behandeling is en die bij nota van wijziging is aangepast, ingrijpende wijzigingen moeten worden aangebracht. De Raad geeft de regering in overweging om de behandeling van deze ontwerplandsverordening door de Staten niet voort te zetten dan nadat met de opmerkingen van de Raad rekening is gehouden.
Willemstad, 2 november 2020
de Ondervoorzitter, de Secretaris,
____________________ _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial mevr. mr. C. M. Raphaëla
[1] Deze adviesverzoeken hebben als zaaknummers respectievelijk 2017/038610 en 2018/010524.
[2] De aan de Staten aangeboden ontwerp had als zittingsjaarnummer 2019-2020-168.
[3] Deze nota van wijziging heeft als zittingsjaarnummer 2020-2021-168.
[4] Zie aanwijzing 185 van de Aanwijzingen voor de regelgeving,.
[5] Uit pagina 2, tweede tekstblok, van de brief van de regering kan worden opgemaakt dat het voorgestelde nieuwe artikel 6a van de Landsverordening Winkelsluiting een noodbepaling is die nodig is in de strijd tegen de verspreiding van de coronavirus.