RvA no. RA/45-08-LV

Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 25 oktober 2008 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 2 november 2009, bericht de Raad u als volgt.

De ontwerp-landsverordening houdende wijziging van de Landsverordening ter bevordering van bedrijfsvestiging en hotelbouw, de Landsverordening ter bevordering van grondontwikkeling, de Landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen, de Landsverordening omzetbelasting 1999 en de Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten 1997 (verzamelwijziging belastinglandsverordeningen 2008) strekt, volgens de considerans, ertoe:
– enkele ongewilde gevolgen van eerdere wijzigingen in de Landsverordening ter bevordering van grondontwikkeling, de Landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen, de Landsverordening omzetbelasting 1999 en de Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten 1997 te corrigeren;
– wijzigingen die verband houden met de introductie van de besloten vennootschap in het Nederlands-Antilliaanse rechtssysteem te corrigeren;
– de vrijstellingsbepaling in de Landsverordening omzetbelasting 1999 en de Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten 1997 aan te scherpen met de diensten bestaande uit het verlenen van het alleenrecht met betrekking tot een aantal activiteiten in het havengebied.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.
 

Algemeen
Na ontvangst van het adviesverzoek terzake dit onderwerp d.d. 26 november 2007 (421/RNA’07) heeft de Raad geconstateerd dat het advies van de Sociaal-Economische Raad (SER) en de eilandgebieden in het dossier ontbraken.
Voor de oordeelsvorming van de Raad als hoogste en laatste adviesinstantie is het van essentieel belang dat de voorbereiding over een ontwerp-regeling is afgerond en de Raad over alle relevante adviezen beschikt alvorens de Raad advies uitbrengt. Om die reden heeft de Raad de regering bij brief van 31 januari 2008 (RvA no. OR/08-08) en in een drietal rappelbrieven verzocht het adviesverzoek van 26 november 2007 in te trekken en na ontvangst van de adviezen van de SER en de eilandgebieden een al dan niet aangepast ontwerp opnieuw ter advisering aan de Raad voor te leggen.
De SER heeft bij brief van 20 maart 2008 (kenmerk 052/SER-2008) advies uitgebracht. De Raad van Ministers heeft op 15 oktober 2008 ermee ingestemd dat het ontwerp en de memorie van toelichting, beide enigszins aangepast, opnieuw aan de Raad ter advisering worden voorgelegd. Terzake van dit onderwerp heeft de Gouverneur een nieuw adviesverzoek d.d. 25 oktober 2008 aan de Raad doen toekomen, samen met het advies van de SER. Aangezien de ontwerp-landsverordening, gevoegd bij het adviesverzoek d.d. 26 november 2007, van gelijke strekking is als de onderhavige ontwerp-landsverordening, is feitelijk impliciet laatstbedoeld adviesverzoek ingetrokken.

Inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Artikel I, onderdeel C
Uit de toelichting op artikel I, onderdeel C, van de onderhavige ontwerp-landsverordening blijkt dat bij de inwerkingtreding van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 80) abusievelijk de bevoegdheid van de Minister van Financiën om richtlijnen te geven aan de eilandgebieden, zoals opgenomen in de Landsverorde¬ning ter bevordering van bedrijfsvesti¬ging en hotelbouw (P.B. 1953, no. 194), is geschrapt. Artikel I, onderdeel C, van de onderhavige ontwerp-landsverordening beoogt genoemde bevoegdheid van de Minister van Financiën opnieuw in te voeren.
De Raad concludeert, na bestudering van de Landsverordening van de 5de december 1997 tot wijziging van de Landsverorde¬ning ter bevordering bedrijfsvesti¬ging en hotelbouw (P.B. 1953, no. 194), de Lands¬verordening ter bevordering van grondontwikkeling (P.B. 1964, no. 77), de Landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen (P.B. 1985, no. 146) en de Landsverordening Vrije Zones 1975 (P.B. 1975, no. 211) (P.B. 1997, no. 301) alsook van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak, dat bedoelde bevoegdheid van de Minister van Financiën door eerdere wijzigingen van de Landsverorde¬ning ter bevordering bedrijfsvesti¬ging en hotelbouw, niet is komen te vervallen. De huidige tekst van laatstgenoemde landsverordening, met driemaal een artikel 13a, is evenwel zodanig onoverzichtelijk dat de Raad de regering in overweging geeft om de Hoofdstukken VI en VIa te wijzigen. De Raad stelt voor om de Hoofdstukken VI en VIa te vervangen door:
– een nieuw Hoofdstuk VI, vrijstelling van inkomstenbelasting op winstuitkeringen, waarin een artikel 13 is opgenomen van gelijke inhoud en strekking als het huidige artikel 13;
– een nieuw Hoofdstuk VIa, beroepsbepaling, waarin een artikel 13a is opgenomen inhoudende de beroepsmogelijkheid bij de Raad van Beroep voor belastingzaken; en
– een nieuw Hoofdstuk VIb, bijzondere bepalingen, waarin een artikel 13b is opgenomen inhoudende de bevoegdheid tot het geven van richtlijnen door de Minister van Financiën.
 

Artikel IV, onderdeel C
Artikel IV, onderdeel C, beoogt volgens de memorie van toelichting behorende bij de onderhavige ontwerp-landsverordening, Hoofdstuk IIIa van de Landsverordening omzetbelasting 1999 (P.B. 1999, no. 43) wederom in te voeren nadat dat hoofdstuk in artikel 76, onderdeel D, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen (P.B. 2001, no. 89) abusievelijk vervallen is verklaard.
Naar het oordeel van de Raad volgt niet uit artikel 76, onderdeel D, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen dat Hoofdstuk IIIa van de Landsverordening omzetbelasting 1999 is vervallen. De Raad geeft de regering in overweging om artikel IV, onderdeel C, van de onderhavige ontwerp-landsverordening te schrappen.
Uit de tekst van het thans voorgestelde artikel IV, onderdeel C, blijkt evenwel dat het kennelijk de bedoeling van de regering is om de artikelen 14a en 14b redactioneel enigszins aan te passen. Dat blijkt uit de vergelijking van de voorgestelde nieuwe artikelen 14a en 14b met de huidige artikelen 14a en 14b. Bedoelde redactionele aanpassing geeft de Raad geen aanleiding tot het maken van opmerkingen.

Artikel VII
Terugwerkende kracht
Artikel VII van de onderhavige ontwerp-landsverordening beoogt de voorgestelde wijzigingen per onderdeel, met uitzondering van artikel I, onderdelen C en D, en artikel VI van de onderhavige ontwerp-landsverordening, met terugwerkende kracht op verschillende tijdstippen in werking te doen treden. De Raad is vanouds van oordeel dat slechts indien strikt noodzakelijk terugwerkende kracht aan een regeling moet worden verleend. Per onderdeel besteedt de Raad hierna aandacht aan de noodzaak van bedoelde terugwerkende kracht.

– Wijzigingen die verband houden met de introductie van de besloten vennootschap in het Nederlands-Antilliaanse rechtssysteem (artikel I, onderdeel A en B, en artikel II, onderdeel A, van de onderhavige ontwerp-landsverordening)
Met de onderhavige ontwerp-landsverordening wenst de regering onder andere te voorzien in de behoefte om ook ondernemingen die voor de rechtsvorm besloten vennootschap hebben gekozen, te doen delen in de belastingfaciliteiten zoals geformuleerd in de Landsverordening ter bevordering van bedrijfsvestiging en hotelbouw en de Landsverordening ter bevordering van grondontwikkeling.
In de memorie van toelichting staat dat de verzoeken die vanaf het jaar 2005 zijn ingediend om in aanmerking te komen voor een belastingfaciliteit op grond van laatstgenoemde landsverordeningen, niet zijn afgewezen vanwege het enkele feit dat de verzoeker een besloten vennootschap was. Over de periode vanaf 2000 tot 2005 wordt in de memorie van toelichting daarop niet ingegaan. Evenmin wordt in de memorie van toelichting aangegeven of de regering op grond van een begunstigend beleid in de praktijk, vooruitlopend op de totstandkoming van de onderhavige wijziging, bedoelde belastingfaciliteiten aan besloten vennootschappen heeft verleend.
De Raad geeft de regering in overweging het vorenstaande te doen onderzoeken en rekeninghoudende met het resultaat van het onderzoek te bepalen of het daadwerkelijk nodig is om de betreffende bepalingen te doen terugwerken tot en met 1 januari 2000.

– Vervallenverklaring van de regeling van administratief bezwaar bij de Gouverneur (artikel II, onderdeel B, en artikel III van de onderhavige ontwerp-landsverordening)

Conform de memorie van toelichting behorende bij de onderhavige ontwerp-landsverordening wordt aan de wijzigingen, zoals geformuleerd in de artikelen II, onderdeel B, en III terugwerkende kracht verleend tot en met 1 januari 2001, zijnde het moment waarop de Landsverordening administratieve rechtspraak (P.B. 2001, no. 79) en daarmee de administratieve rechtspraak bij de rechterlijke macht in het Nederlands-Antilliaanse rechtssysteem is ingevoerd.
De Raad is op de hoogte van minstens één geval waarin, na 2001, nog gebruik is gemaakt van de bezwaarprocedure bij de Gouverneur.
De Gouverneur heeft in dat geval bij Landsbesluit d.d. 28 december 2007, no. 7 het betreffende bezwaarschrift ongegrond verklaard. De Raad is van oordeel dat het enkele feit dat na 2001 van de bezwaarschriftenprocedure gebruik is gemaakt in elk geval voldoende is om te concluderen dat niet teruggekoppeld kan worden naar het moment waarop de Landsverordening administratieve rechtspraak in werking is getreden. De Raad geeft de regering in overweging om te doen onderzoeken wanneer voor het laatst van de bezwarenprocedure gebruik is gemaakt en de noodzaak van de terugwerkende kracht in dat licht te bepalen. Daarbij kan meewegen dat gezien de uitspraak van 31 mei 2006 (Zaaknr. Lar 2005/24) van het Gerecht in eerste aanleg, waarin het gerecht heeft bepaald dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat de wetgever heeft bedoeld artikel 6b (bezwaar bij de Gouverneur) van de Landsverordening ter bevordering van grondontwikkeling vervallen te verklaren, de justitiabele door de omissie van de wetgever weliswaar geen beroep op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak had maar niet met lege handen stond. Hij had en heeft immers nog steeds de mogelijkheid van bezwaar bij de Gouverneur.

– De vrijstellingsbepaling in de Landsverordening omzetbelasting 1999 en de Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten 1997 aan te scherpen met de diensten bestaande uit het verlenen van het alleenrecht met betrekking tot een aantal activiteiten in het havengebied (artikelen IV, onderdeel B, en V, onderdeel B, van de onderhavige ontwerp-landsverordening)
De vrijstelling van omzetbelasting of belasting op bedrijfsomzetten op diensten aan schepen of diensten verricht in het zee- of luchthavengebied geldt voor wat betreft de omzetbelasting sinds 8 maart 1999 en voor wat betreft de belasting op bedrijfsomzetten sinds 1 januari 1998. Artikel VII, onderdeel d, van de onderhavige ontwerp-landsverordening maakt geen onderscheid voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen IV, onderdeel B, en V, onderdeel B, van de onderhavige ontwerp-landsverordening. Artikel IV, onderdeel B, en artikel V, onderdeel B, beogen het doel en de strekking van de desbetreffende vrijstelling voor havenactiviteiten te verduidelijken.
De Raad geeft de regering in overweging om artikel V, onderdeel B, terug te doen werken tot en met 1 januari 1998. Indien de regering bijzondere redenen heeft om de artikelen IV, onderdeel B, en V, onderdeel B, van de onderhavige ontwerp-landsverordening op hetzelfde tijdstip in werking te doen treden, geeft de Raad de regering in overweging zulks in de memorie van toelichting duidelijk aan te geven.

De memorie van toelichting
De Raad geeft de regering in overweging de memorie van toelichting aan te passen naar aanleiding van de voorgaande opmerkingen van de Raad onder de paragraaf ‘Inhoudelijke opmerkingen’ (het ontwerp) en voorts rekening te houden met de volgende opmerkingen.
 

Vrijstelling van concessies in het havengebied (paragraaf 4)
De vrijstelling van omzetbelasting of belasting op bedrijfsomzetten op diensten aan schepen of diensten verricht in het zee- of luchthavengebied geldt, zoals hiervoor reeds opgemerkt, voor wat betreft de omzetbelasting sinds 8 maart 1999 en voor wat betreft de belasting op bedrijfsomzetten sinds 1 januari 1998. De Raad kan uit de memorie van toelichting opmaken dat de regering van oordeel is dat de huidige formulering van de vrijstellingsbepalingen niet duidelijk is en om die reden moet worden aangepast. De Raad kan evenwel niet uit de memorie van toelichting opmaken hoe de betreffende regeling in de praktijk wordt toegepast.

Dat laatste is naar het oordeel van de Raad van belang in het kader van het bepalen van de financiële gevolgen die als gevolg van de terugwerkende kracht aan de onderhavige ontwerp-landsverordening verbonden zijn.
De Raad geeft de regering in overweging dat punt in de memorie van toelichting te verduidelijken.

Budgettaire gevolgen (paragraaf 5)
De onderhavige ontwerp-landsverordening heeft naar het oordeel van de regering geen budgettaire gevolgen aangezien het slechts beoogt omissies van de wetgever met terugwerkende kracht te herstellen.
Dat het te allen tijde de bedoeling van de wetgever is geweest om bijvoorbeeld de besloten vennootschappen aan de belastingfaciliteitenwetgeving te laten participeren, betekent naar het oordeel van de Raad echter niet automatisch dat op de begroting daarmee rekening is gehouden voor de periode waarin de regeling terugwerkt. Uit de memorie van toelichting kan de Raad evenmin opmaken dat zulks het geval is geweest. De Raad geeft de regering in overweging te onderzoeken of door het herstellen van de omissie met terugwerkende kracht rechten van derden (besloten vennootschappen) ontstaan waarmee op de begroting geen rekening is gehouden. Onder andere kan gedacht worden aan onterecht geïnde belastingen of aan besloten vennootschappen die alsnog een beroep zullen gaan doen op de belastingfaciliteiten. Het voorgaande geldt ook voor wat betreft de verduidelijking met terugwerkende kracht van de regeling van vrijstelling van concessies in het havengebied.
De Raad geeft de regering voorts in overweging om de memorie van toelichting op die punten aan te passen indien na onderzoek blijkt dat, hoewel de onderhavige ontwerp-landsverordening slechts beoogt een omissie weg te nemen, op grond van het voorgaande financiële gevolgen aan de uitvoering van de onderhavige ontwerp-landsverordening verbonden zijn.

Artikelsgewijze toelichting, Artikel V, onderdeel C
De Raad geeft de regering in overweging de verwijzing naar ‘artikel 76, onderdeel D’, te vervangen door ‘artikel 75, onderdeel C’, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen en de verwijzing naar ‘de artikelen 13 tot en met 41’ te vervangen ‘door de artikelen 13 tot en met 40’.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van wetstechnische en redactionele opmerkingen. De Raad volstaat met het geven van een aantal voorbeelden.
 

Het ontwerp
Artikel III
Aangezien artikel 12b van de Landsverordening belastingfaciliteiten industriële ondernemingen deel uitmaakt van paragraaf 5 geeft de Raad de regering in overweging om in artikel III de woorden ‘en artikel 12b’ te schrappen.

De memorie van toelichting
Artikel II, onderdeel B, en Artikel III
De Raad geeft de regering in overweging het zinsdeel ‘Dit onderdeel strekt tot het doen vervallen van de administratieve bezwaarprocedure bij de Gouverneur,’ te vervangen door: Deze onderdelen strekken tot het doen vervallen van de administratieve bezwaarprocedure bij de Gouverneur.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging de onderhavige ontwerp-landsverordening niet bij de Staten in te dienen, dan nadat met vorenstaande opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

Willemstad, 4 november 2009

de Ondervoorzitter, de Plv. Secretaris,

_____________________ ________________
Prof mr. F.B.M. Kunneman mr. E.F. Davelaar