RvA no. RA/49-09-LV

Advies:  Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 2 december 2009 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en de behandeling hiervan in de vergadering van de Raad van Advies d.d. 12 april 2010, bericht de Raad u als volgt.

De ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 strekt, volgens de considerans, ertoe om uit het oogpunt van rechtszekerheid de bestuursrechtelijke berechting van verzuim of vergrijpen terzake van de heffing van belastingen in twee feitelijke instanties in te voeren en de mogelijkheid van proceskostenvergoeding in belastingzaken wettelijk vast te leggen.

Bestudering van het onderhavige ontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting alsmede de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken geeft de Raad aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen.

Algemeen
De Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 is een eenvormige landsverordening. Blijkens de memorie van toelichting loopt dit wijzigingsvoorstel vooruit op de algehele modernisering van het belastingprocesrecht. De reden hiervoor is dat er onzekerheid bestaat over de vraag of het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP) verplichten om boetes naar aanleiding van belastingheffingen voor te kunnen leggen aan twee gerechtelijke instanties die over de feiten oordelen en verplichten tot openbare behandeling van de zaak. Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om de mogelijkheid te openen tot proceskostenveroordeling.

In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat invoering van hoger beroep voor alle belastingzaken op zo kort mogelijke termijn zal moeten worden ingevoerd. De verwachting wordt geuit dat de algemene modernisering van het belastingprocesrecht in 2010 in werking zal treden.
De Raad is met de regering van mening dat hoger beroep zo snel mogelijk voor alle belastingzaken moet worden ingevoerd.

Het project algehele modernisering van het belastingprocesrecht verdient dan ook de hoogste prioriteit.

Inhoudelijke opmerkingen
Onderscheid openbare behandeling en openbare uitspraak
Het eerste lid in samenhang met het tweede lid van artikel 104 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen staat een uitzondering op het in het openbaar uitspreken van het vonnis niet toe. Op grond van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 zijn zowel de behandeling ter terechtzitting als de uitspraak in beginsel niet openbaar. Onderhavig ontwerp brengt hier geen verandering in en maakt het slechts mogelijk om te verzoeken om een vonnis in het openbaar uit te spreken (zie het voorgestelde artikel 14, eerste lid, in artikel I, onderdeel C).
De Raad adviseert het ontwerp zodanig aan te passen, dat de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 in overeenstemming wordt gebracht met artikel 98 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen.

Financiële gevolgen
De financiële consequenties betreffen de kosten verbonden aan de mogelijkheid hoger beroep in te stellen en de mogelijkheid tot veroordeling in de proceskosten. De Directie Financiën heeft geen inschatting kunnen maken. Voor zover het de veroordeling in de proceskosten betreft, is een inschatting naar de mening van de Raad moeilijk te geven. Voorzover het de werkbelasting voor het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba betreft zou als aanknopingspunt voor een financiële inschatting kunnen dienen het aantal boetebeschikkingen waartegen bezwaar en beroep wordt aangetekend.
De Raad adviseert te bezien of het mogelijk is aan de hand van het gemiddelde aantal boetebeschikkingen van de afgelopen jaren alsnog een inschatting te maken van het te verwachten aantal hoger beroepzaken en dit op te nemen in de memorie van toelichting.
Indien tot die inschatting kan worden gekomen, adviseert de Raad de regering op grond van het Landsbesluit versterking budgetdiscipline Land (P.B. 2001, no. 40) deze inschatting alsnog ter financiële toetsing voor te leggen.

Voorlichting
De burger krijgt met de onderhavige landsverordening de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen boetebeschikkingen. De Raad is van mening dat de burger daarmee een belangrijk rechtsmiddel in handen krijgt.
De Raad geeft de regering in overweging voorafgaand aan de inwerkingtreding van het ontwerp voorlichting te geven aan de bevolking over de invoering van de mogelijkheid om hoger beroep tegen boetebeschikkingen in te stellen en over de voorwaarden waaronder van die mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt.
Voor zover bij de financiële toetsing van het ontwerp geen rekening is gehouden met de kosten die hiermee gemoeid zullen zijn, adviseert de Raad de regering op grond van het Landsbesluit versterking budgetdiscipline Land (P.B. 2001, no. 40) dit alsnog te doen.

Overige inhoudelijke opmerkingen
Het ontwerp
Artikel I, onderdeel B, (artikel 4)
De tweede volzin van het voorgestelde zesde lid van artikel 4 beoogt een fictie in te voeren waardoor, zo blijkt uit de toelichting, de in het ontwerp voorgestelde nieuwe regels voor boetebeschikkingen ook van toepassing zijn op verzuim- en vergrijpboetes van vóór de invoering van de Algemene landsverordening Landsbelastingen (P.B. 2001, no. 89) (ALL) en daarnaast op verzuim en vergrijpboetes gebaseerd op eilandsverordeningen waarvoor de ALL nog niet, maar de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 wel van overeenkomstige toepassing is verklaard.
De Raad vraagt zich af of deze uitbreiding van de reikwijdte alleen moet gelden voor het bepaalde in artikel 4 van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940. De memorie van toelichting op pagina 7, onder artikel I, onderdeel B, tweede allinea, doet vermoeden dat de uitbreiding van de reikwijdte dient te gelden voor alle regels met betrekking tot boetebeschikkingen, ook voor het kunnen instellen van hoger beroep. Het voorgestelde artikel 17a van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940 verwijst evenwel niet naar het begrip boetebeschikking in het voorgestelde artikel 4, zesde lid. Omdat de uitbreiding van de reikwijdte alleen op dat moment aanhangige procedures kan betreffen, leidt de Raad hier tevens uit af dat het ontwerp na inwerkingtreding directe werking beoogt.
De Raad is van mening dat het volstrekt duidelijk moet zijn wat de reikwijdte van de nieuwe regels met betrekking tot boetebeschikkingen moet zijn en of na inwerkingtreding het nieuwe of het oude recht van toepassing is op de aanhangig zijnde procedures.
De Raad adviseert hetgeen in het voorgestelde artikel 4, zesde lid, wordt geregeld op te nemen in een overgangsbepaling en daarbij ook helder aan te geven of het oude danwel het nieuwe recht van toepassing is op alle op dat moment aanhangig zijnde verzuim- en vergrijpboetes.

Artikel I, onderdeel E (artikel 17b)
Bij artikel I, onderdeel E, wordt het nieuwe artikel 17b ingevoegd, dat artikel 4 van overeenkomstige toepassing verklaart op de zittingen van het Gemeenschappelijke Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Het nieuwe vijfde lid van artikel 4 regelt dat de appellant kan verzoeken om een openbare behandeling van de zaak. Uit de toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat alleen de belastingplichtige hierom kan vragen. Bij beroep in eerste aanleg zal de appellant inderdaad altijd de belastingplichtige zijn. Nu het nieuwe artikel 17b artikel 4 van overeenkomstige toepassing verklaart voor het hoger beroep betekent dat in principe dat ook de Inspecteur der Belastingen, die in hoger beroep ook appellant kan zijn, om een openbare behandeling of uitspraak kan verzoeken. Volgens de toelichting spreekt het voor zich dat ook in hoger beroep alleen de belastingplichtige uitdrukkelijk om een openbare zitting kan verzoeken en niet de Inspecteur der Belastingen. Met die uitleg rijst evenwel de vraag of een verzoek om een openbare zitting of uitspraak door de belastingplichtige alleen kan worden gedaan als hij als appellant optreedt en niet als als verweerder.
De Raad geeft in overweging aan artikel 17b, tweede lid, de zinsnede toe te voegen “, met dien verstande dat onder appellant moet worden verstaan appellant in eerste aanleg”.

De memorie van toelichting
De memorie van toelichting (pagina 5) geeft aan dat de algehele modernisering van het belastingprocesrecht een groot en tijdsintensief project betreft. De verwachting is, zo luidt de memorie van toelichting, dat de algemene modernisering van het belastingprocesrecht in 2010 in werking zal treden. De memorie van toelichting behoeft op dit punt actualisatie.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt te actualiseren.

De memorie van toelichting geeft op blz. 6 aan dat de Directie Financiën heeft geadviseerd om de mogelijkheid tot veroordeling in de proceskosten te reguleren. Dit advies is ter harte genomen. Artikel I, onderdeel D, stelt voor artikel 14a in de Landsverordening op het beroep in belastingzaken op te nemen die dit regelt. De memorie van toelichting geeft dit evenwel niet aan.
De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting geeft de Raad aanleiding tot het maken van de volgende wetstechnische en redactionele opmerkingen.

Het ontwerp
In artikel 17e, tweede lid, tweede volzin, dient tussen de woorden “kan” en “het gemeenschappelijk Hof van Justitie en de Nederlandse Antillen en Aruba” het woord “door” te worden ingevoegd.

De memorie van toelichting
In de laatste alinea van de toelichting op artikel I, onderdeel D, wordt niet alleen ingegaan op de in artikel 14a geschapen mogelijkheid voor het doen van een uitspraak met kostenveroordeling voor in beroep gemaakte kosten door de Raad van Beroep voor belastingzaken maar ook op die mogelijkheid in geval van hoger beroep door het Gemeenschappelijk Hof van de Nederlandse Antillen en Aruba, geregeld in artikel 17g (artikel I, onderdeel E). Daardoor dient in de toelichting een verwijzing naar artikel 17g te worden opgenomen.

In de derde volzin onder “Artikel 17a” dienen de woorden “grief of weer” vervangen te worden door de woorden “grief of verweer”.

Op blz. 9 van de memorie van toelichting In de tweede volzin onder “Artikel 17b” dient “artikel 1, tweede lid” te worden vervangen door “artikel 1, tweede lid, van de Landsverordening op het beroep in belastingzaken 1940”.

De Raad heeft voor het overige geen opmerkingen.
 

Concluderend geeft de Raad de regering in overweging de onderhavige ontwerp-landsverordening bij de Staten in te dienen, nadat met vorenstaande opmerkingen rekening is gehouden.

Willemstad, 20 april 2010

de Waarnemend Ondervoorzitter,                 de Secretaris,

___________________________                 ____________________
mevr. M.M. Leetz-Cijntje                              mevr. mr. C.M. Raphaëla