RvA no. RA/no. 27-20-DIV

Verzoek aan de Raad van Advies om spoedadvies over het voornemen van de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening, in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van Ministers, om met inachtneming van artikel 10, zesde lid, van de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken, af te wijken van het overeenstemmingsvereiste en van het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie met betrekking tot het verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden van alle medewerkers in de publieke sector met 12,5% (zaaknummer 2020/020905)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 14 juli 2020, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

1. Algemeen
    
   De impact van de COVID-19 pandemie op Curaçao is groot: zowel op maatschappelijk vlak alsook op economisch en financieel gebied zijn de gevolgen zeer ingrijpend. Het abrupt wegvallen van alle inkomsten uit de toeristische sector en het moeten stopzetten van alle overige bedrijvigheid ter voorkoming van een mogelijke verspreiding van COVID-19, zijn daarvan de belangrijkste aanleiding. Dit noopt tot snelle actie om verdere onherstelbare schade te voorkomen.
   De precaire financiële positie waarmee Curaçao al voor de COVID-19 pandemie te kampen heeft en de al zeer kwetsbare economie bieden weinig ruimte om bedoelde gevolgen binnen korte tijd zelfstandig en met eigen middelen op te vangen. Curaçao heeft daarom, op grond van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut), een beroep gedaan op (financiële en personele) bijstand van Nederland. Nederland heeft tot dusverre liquiditeitssteun in twee tranches aan Curaçao verleend. Aan de tweede tranche heeft Nederland een aantal voorwaarden verbonden waarmee de regering van Curaçao ingestemd heeft. Hoewel een aanvang is gemaakt met de daartoe te ondernemen stappen en de regering vooruitgang in de uitvoering daarvan heeft geboekt, had Curaçao op het moment van de behandeling van de aanvraag voor een derde tranche liquiditeitssteun nog niet aan alle voorwaarden voor de tweede tranche voldaan. Om voor de derde tranche liquiditeitssteun (periode juli tot en met september 2020) in aanmerking te komen zullen de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk in algemene zin moeten voldoen aan de voorwaarden die aan de tweede tranche liquiditeitssteun zijn gesteld. Zij moeten tevens instemmen met de geformuleerde voorwaarden voor de derde tranche liquiditeitssteun, waarbij het voldoen aan deze voorwaarden tevens voorwaarde is voor het in aanmerking komen voor verdere liquiditeitssteun (vierde tranche en verder).[1]

In de door Nederland aan de tweede tranche liquiditeitssteun verbonden voorwaarden is onder andere opgenomen de volgende voorwaarde :“verlaging van 12,5% op het totale pakket arbeidsvoorwaarden van alle medewerkers in de (semi)publieke sector (incl. overheidsbedrijven en publiek gefinancierde stichtingen en overige instellingen die voor minimaal 50% gefinancierd worden vanuit de begroting). Deze verlaging is op jaarbasis en heeft voor wat betreft het bruto maandsalaris als ondergrens het wettelijk minimumloon en geldt vanaf 1 juli 2020 tot nader order. Hierop wordt tevens geen indexering toegepast, eveneens tot nader order”.[2]

De regering kreeg van Nederland drie dagen de tijd om – uiterlijk 20 mei 2020 – met het aanbod van Nederland, inclusief de daaraan verbonden voorwaarden, onvoorwaardelijk in te stemmen.

Aangezien de door Nederland gestelde voorwaarden rechten van ambtenaren (medewerkers in de publieke sector) raken, waardoor de Landsverordening Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (PB 2008, no. 70) (hierna: Lv GOA) van toepassing is, heeft de regering[3] de voorzitter van het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (hierna: CGOA) en de Centrale Commissie van Vakbonden (hierna: CCvV) uitgenodigd om op 18 mei 2020 deel te nemen aan een sessie over bedoelde voorwaarden. Volgens de brief van 13 juli 2020 van de Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening (hierna: de Minister) aan de Voorzitter van de Raad van Advies,[4] is de CCvV niet op die uitnodiging ingegaan. Volgens voornoemde brief heeft de regering, na een consultatieronde met maatschappelijke groeperingen, bij brief van 20 mei 2020 ingestemd met de door Nederland gestelde voorwaarden voor de tweede tranche liquiditeitssteun.

Met de door Nederland gestelde voorwaarden heeft de regering aldus ingestemd voordat in CGOA-verband overleg is gevoerd gericht op het bereiken van overeenstemming tussen partijen. Wel heeft de Minister bij brief van 28 mei 2020 (zaaknummer 2020/015682) de voorzitter van het CGOA aangegeven in overleg met de CCvV te willen treden over de invulling van die voorwaarden. Als inzet voor overleg heeft de regering twee scenario’s gepresenteerd en aangegeven dat de CCvV aan de uitwerking van deze, maar ook andere scenario’s een bijdrage kan leveren. In dat kader heeft op 1 juni 2020 overleg plaatsgevonden tussen de Minister en de CCvV.

Tijdens laatstbedoeld overleg hebben partijen besloten dat, conform het bepaalde in artikel 7 van de Lv GOA, een werkgroep wordt ingesteld met als doel voorbereidende besprekingen te voeren om tot overeenstemming te komen over de uitvoering van de door Nederland gestelde voorwaarde betreffende ambtenaren. Deze werkgroep is vier maal bijeengekomen, waarbij de afgevaardigden van zowel de regering als van de CCvV ter zake overleg gevoerd hebben. Echter, partijen zijn volgens de Minister niet nader tot elkaar gekomen in het proces om te komen tot een gezamenlijke invulling van de voor ambtenaren gestelde voorwaarde voor Nederlandse liquiditeitssteun. De werkgroep heeft daarop zijn opdracht afgerond en zijn slotrapportage ter zake ingediend. Daarna volgden verschillende briefwisselingen tussen de CCvV en de regering en nog twee vergaderingen in CGOA-verband. 

Na de laatste CGOA-vergadering heeft de Minister bij brief van 15 juli 2020 (zaaknummer 2020/019190-a) aan de voorzitter van het CGOA te kennen gegeven tot de conclusie te zijn gekomen dat verder overleg voeren niet tot een uitkomst zal leiden die de instemming van partijen zal hebben. Tegen die achtergrond heeft de Minister in zijn hiervoor aangehaalde brief aan de Voorzitter van de Raad van Advies te kennen gegeven – in overeenstemming met de Raad van Ministers – de Raad van Advies te willen horen. Dit in verband met het voornemen om met gebruikmaking van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA af te wijken van het overeenstemmingsvereiste en af te zien van het inschakelen van de Advies- en Arbitragecommissie met betrekking tot de hiervoor bedoelde invulling van de verlaging van het totale pakket arbeidsvoorwaarden. Voor de tekst van artikel 10 van de Lv GOA verwijst de Raad naar de bij dit advies behorende bijlage.

1. Toepasselijkheid van artikel 10, tweede lid in samenhang met het zesde lid, van de Lv GOA
    

1. Noodzaak van overeenstemming
    
   Het uitgangspunt van artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA is dat partijen overleg moeten voeren over de in dat artikellid bedoelde onderwerpen, met het doel om overeenstemming daarover te bereiken.
   Voor de toepassing van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA moet eerst vast komen te staan dat het een geval betreft waarvoor het komen tot overeenstemming, tussen partijen overeenkomstig het tweede lid van genoemd artikel, vereist is.
   In het onderhavige geval gaat het om het verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden van ambtenaren met 12,5% volgens het zogenoemde scenario I.[5] Scenario I houdt volgens de bijlage bij de brief van 28 mei 2020 (met zaaknummer 2020/015682) van de Minister aan de voorzitter van het CGOA in dat het basissalaris ongewijzigd blijft, terwijl de vakantie-uitkering 2021 tot 0% verlaagd wordt, loontreden niet toegekend worden en het aantal vakantiedagen met 3,5% verminderd wordt. Bedoelde wijziging tast aldus individuele rechten van ambtenaren aan in de zin van artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA.
   De Raad komt dan ook tot het oordeel dat artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA van toepassing is. Dit betekent dat indien de Minister van het overeenstemmingsvereiste en het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie (hierna: de Commissie) ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA wenst af te wijken, hij de procedure moet volgen zoals neergelegd in artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA.
    
2. Procedure bij het afwijken van het overeenstemmingsvereiste
    
   De Lv GOA bevat procedurele bepalingen die in geval van gebruikmaking van artikel 10, zesde lid, van toepassing zijn. Het niet nakomen van deze procedurele bepalingen zou tot gevolg kunnen hebben dat een beroep van de Minister op artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA, niet aan de daarvoor gestelde criteria voldoet. In elk geval moet sprake zijn geweest van overleg met een open en reëel karakter tussen de Minister en de CCvV over het onderwerp waarover overeenstemming bereikt moet worden en dienen de artikelen 13 en 14 van de Lv GOA te zijn toegepast. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, hebben partijen zowel in CGOA-verband als in werkgroepverband overleg gevoerd en hun zienswijze over de aan de orde zijnde materie kunnen inbrengen, ook middels verschillende briefwisselingen. Afgaande op bedoelde stukken kan naar het oordeel van de Raad in redelijkheid worden gesteld dat aan de overlegverplichting opgenomen in artikel 10 van de Lv GOA is voldaan. Partijen konden echter niet, zoals uit de stukken blijkt, tot een akkoord komen. Daarop heeft de Minister op 15 juli 2020 de voorzitter van de CGOA per brief bericht dat het voeren van nader overleg niet tot een resultaat zal leiden, die de instemming van partijen  zal hebben. Deze brief kan naar het oordeel van de Raad aangemerkt worden als een schriftelijke kennisgeving in de zin van artikel 13 van de Lv GOA.
   Binnen tien dagen na bedoelde kennisgeving moet de voorzitter van de CGOA een vergadering uitschrijven. Deze vergadering dient gehouden te worden binnen tien dagen nadat deze is uitgeschreven (artikel 14, eerste lid, van de Lv GOA).[6]
   Het niet uitschrijven van een dergelijke vergadering door de voorzitter van de CGOA binnen de daartoe bepaalde wettelijke termijn, kan de Minister naar het oordeel van de Raad niet worden toegerekend. Het niet binnen de wettelijke termijn houden van die vergadering, vanwege omstandigheden die niet door de Minister veroorzaakt zijn, evenmin. Uitgaande daarvan heeft de Minister naar het oordeel van de Raad pas in voldoende mate met artikel 14 Lv GOA rekening gehouden, indien vanwege niet aan hem toe te rekenen omstandigheden geen vergadering in bovenbedoelde zin heeft plaatsgevonden. Een andere uitleg van artikel 14 van de Lv GOA zou in het licht van het bepaalde in artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA – bijvoorbeeld indien de wederpartij uit protest niet meewerkt aan het houden van bedoelde vergadering – tekort doen aan de mogelijkheid om in zeer bijzondere gevallen, op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang af te wijken van het overeenstemmingsvereiste van artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA.
   De Raad merkt hierbij volledigheidshalve op dat het doel van een dergelijke vergadering – bij toepassing van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA waarbij tevens afgezien wordt van het inschakelen van de Commissie – slechts is dat partijen daarin nogmaals hun definitief standpunt kenbaar kunnen maken.[7] Dat betekent dat in die vergadering geen nadere inhoudelijke aspecten door partijen aan de orde gebracht worden, die voor de Raad in het kader van zijn advisering op grond van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA van doorslaggevend belang kunnen zijn.
   De Raad concludeert in het licht van het voorgaande dat de ter zake geldende procedurele bepalingen om een beroep te doen op artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA in principe in acht genomen zijn. Dit is alleen anders indien het niet plaatsvinden van een vergadering, zoals voorgeschreven in artikel 14, eerste lid, van de Lv GOA aan de Minister toegerekend kan worden. De Raad heeft vooralsnog geen indicatie dat zulks het geval is.
    

1. Motivering van de Minister ter zake zijn voorstel om af te wijken van het overeenstemmingsvereiste en het inschakelen van de Commissie
    

1. Impasse en noodsituatie
    
   De motivering van de Minister voor afwijking van het overeenstemmingsvereiste en het inschakelen van de Commissie is, zoals kan worden opgemaakt uit de bij het adviesverzoek gevoegde stukken, dat de regering van oordeel is dat nader overleg voeren met de CCvV over de hiervoor bedoelde verlaging van het totale pakket arbeidsvoorwaarden, niet tot een uitkomst zal leiden die de instemming van de partijen zal hebben. Volgens de Minister zou met het tegenvoorstel van de CCvV immers het doel dat beoogd wordt, namelijk het per 1 juli 2020 verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden in de publieke sector met 12,5% om aan de Nederlandse voorwaarden voor liquiditeitssteun te voldoen, niet worden bereikt. Enerzijds omdat onderdelen van dat tegenvoorstel pas op lange termijn verwezenlijkt kunnen worden.[8] Anderzijds omdat het tegenvoorstel volgens de Minister op onderdelen zonder een objectieve motivering slechts bepaalde personeelsleden zal raken en aldus tussen personeelsleden onderscheid zal maken.[9] Daarnaast zou het tegenvoorstel op een tweetal punten geen betrekking hebben op het wijzigen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden, zoals beoogd.[10]
   In de CGOA-vergaderingen van 18 juni 2020 en 9 juli 2020 heeft de CCvV zijn tegenvoorstel toegelicht. De Minister stelt in zijn eerder aangehaalde brief van 15 juli 2020 aan de voorzitter van de CGOA, naar aanleiding van de laatste CGOA-vergadering ter zake, tot de conclusie te zijn gekomen dat de CCvV in haar ingenomen standpunt volhardt niets te zullen inleveren op arbeidsvoorwaarden en van mening te zijn dat een herhaalde reactie van de Minister op het tegenvoorstel geen wijziging in het standpunt van de CCvV zal kunnen bewerkstelligen.
   Bovendien is er volgens de Minister een dringende noodzaak om op zo kort mogelijke termijn te voldoen aan de door Nederland gestelde voorwaarden ter verkrijging van de door het Land acuut benodigde liquiditeitssteun. Er is volgens de Minister “sprake van een situatie waarbij gesproken kan worden van zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, om in afwijking van het overeenstemmingsvereiste het totale pakket arbeidsvoorwaarden met 12,5% te verlagen en de hiermee bedoelde wijzigingen van de regelingen door te kunnen voeren, als voorgesteld in scenario 1 van mijn brief d.d. 28 mei 2020 (zaaknummer 2020/015682) aan de voorzitter van het CGOA”.
    
2. Zeer bijzonder geval op zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang
    

1. De memorie van toelichting
   Volgens de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA moet het bij de toepassing van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA om een uitzonderlijke situatie gaan. Er moet geen alternatief zijn voor het voorstel van de Minister om van het overeenstemmingsvereiste van het tweede lid van genoemd artikel af te wijken. Bovendien dient het voorstel van de Minister zijn grondslag te vinden in een zeer ernstige aantasting van het algemeen belang. Een dergelijk geval doet zich volgens de memorie van toelichting bijvoorbeeld voor indien sprake is van een ontwrichting van het sociaal-economische bestel van het Land of van acute liquiditeitsproblemen en onverwijld optreden van de overheid noodzakelijk is.
    
2. Nadere motivering van de Minister
   De noodzaak om artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA in dit geval toe te passen, wordt door de Minister nader gemotiveerd door met name te wijzen op de door Nederland gestelde voorwaarden voor liquiditeitssteun. Als Curaçao niet aan deze voorwaarden voldoet, waaronder het verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden van betrokkenen met 12,5%, zal Curaçao geen derde tranche liquiditeitssteun van Nederland ontvangen. De Minister heeft de noodzaak van acute liquiditeitssteun in het CGOA-overleg van 1 juni 2020 uitgelegd onder andere door een uiteenzetting te geven van de status van de openbare financiën en de noodzaak om de private sector bij te staan mede in het licht van de stijgende werkloosheid als gevolg van de COVID-19 pandemie. Daarbij zijn ook de dalende overheidsinkomsten en stijgende overheidsuitgaven met de daarmee samenhangende toenemende tekorten op de begroting van het Land toegelicht.[11] 
    
    

1. De financieringsbehoefte van Curaçao
    
   De liquiditeitssteun die Curaçao in twee tranches van Nederland gekregen heeft, bedraagt NAf 370,4 miljoen. Voor de maanden oktober tot en met december 2020 wordt een begrotingstekort van NAf 335,7 miljoen verwacht. Dit bedrag houdt slechts verband met de uitvoering van reguliere overheidstaken (en is dus exclusief de kosten verbonden aan de uitvoering van de Noodmaatregel overbrugging werkgelegenheid, de zogenoemde NOW-regeling).[12]
   De derde tranche Nederlandse liquiditeitssteun waar het nu om gaat, kan volgens het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten maximaal NAf 105 miljoen bedragen. Hiermee kan de regering van Curaçao de door COVID-19 crisis zwaarst getroffen sectoren en burgers bijstand verlenen. Ook zal de overheid bij het ontvangen van die steun (deels in de vorm van begrotingssteun) op een aanvaardbaar niveau kunnen blijven functioneren. Dit zal er toe leiden dat de gevolgen voor de werkloosheid, een verdere terugval van de economie en sociaal-maatschappelijke problemen gemitigeerd kunnen worden en de salarisuitbetaling van ambtenaren en daarmee gelijkgestelden niet in gevaar komt.
   Gelet op het voor het jaar 2020 verwachte financieringstekort op de begroting van het land Curaçao, en de onmogelijkheid om dit tekort vooralsnog zelfstandig op te vangen, zullen naar het oordeel van de Raad wellicht een derde en eventueel verdere tranches liquiditeitssteun van Nederland nodig zijn. De Raad verwacht in elk geval dat indien per september 2020 geen alternatieve financiering beschikbaar komt, de overheid haar betalingsverplichtingen niet zal kunnen nakomen. Uiteindelijk zal dit kunnen resulteren in het structureel niet meer kunnen voldoen aan de financiële verplichtingen van de overheid.
    
2. Beoordeling en conclusie
    
   De precaire financiële positie waarmee Curaçao al voor de COVID-19 pandemie te kampen heeft en de al zeer kwetsbare economie vanwege met name het sluiten van de olieraffinaderij, het min of meer wegvallen van de toeristische en handelsrelatie met buurland Venezuela en de vluchtelingenproblematiek als resultaat van interne problemen in Venezuela, bieden  weinig ruimte om bedoelde gevolgen binnen korte tijd zelfstandig en met eigen middelen op te vangen. Dit noopt tot snelle actie om verdere onherstelbare schade te voorkomen. De vraag om liquiditeitssteun van Nederland, die volgens de Minister acuut nodig is, moet volgens de Raad in dat verband gezien worden.
   Het verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden in de publieke sector met 12,5% is een onderdeel van het eisenpakket dat door Nederland aan Curaçao gesteld wordt om de derde tranche liquiditeitssteun te kunnen krijgen. Deze steun heeft Curaçao nu hard nodig om uit de met name door COVID-19 verslechterde financiële en sociaal-economische situatie waarin Curaçao verkeert, te kunnen komen. De noodzaak om in dat kader zo spoedig mogelijk op te treden acht de Raad evident. Immers, hoe langer die steun uitblijft, des te nijpender de financiële positie van het Land wordt, terwijl ook de economie van Curaçao onder de gevolgen van de COVID-19 crisis zal blijven lijden. Het is naar het oordeel van de Raad daarom ook begrijpelijk dat de regering in deze uitzonderlijke situatie genoodzaakt was met dringende spoed besluiten te nemen die onder andere de publieke sector raken, door vooruitlopend op het wettelijke onderhandelingstraject om te komen tot overeenstemming in CGOA-verband, met het Nederlandse voorstel voor het verkrijgen van een tweede tranche liquiditeitssteun in te stemmen. Dat naderhand gebleken is dat geen overeenstemming in CGOA-verband bereikt kan worden doet daar niet aan af.
   De Raad is dan ook van oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een zeer bijzonder geval, gebaseerd op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, in de zin van artikel 10, zesde lid, van de Lv GOA.
   Dit betekent echter geenszins dat de Raad in deze fase van de advisering hiermee een oordeel geeft over de door de regering voorgestelde aanpassingen van de arbeidsvoorwaarden, zoals neergelegd in het zogenoemde scenario-I. Een inhoudelijke toets van de voorgestelde aanpassingen vindt pas plaats in het vervolgtraject waarbij de regering een ontwerpregeling strekkende tot formalisering van bedoelde aanpassingen voor advies aan de Raad voorlegt.
   Ten overvloede merkt de Raad op dat hij van mening is dat het niet zover hoeft te komen dat er eerst sprake moet zijn van acute liquiditeitsproblemen dan wel van het feitelijk structureel niet meer kunnen voldoen aan de financiële verplichtingen van de overheid om tot bovengenoemd oordeel te komen. Een redelijke interpretatie van de memorie van toelichting brengt naar het oordeel van de Raad met zich mee dat ook een reële dreiging van ontwrichting van het sociaal-economische bestel of van acute liquiditeitsproblemen daaronder valt.[13] Mochten de voorgenomen maatregelen en de daarmee samenhangende Nederlandse liquiditeitssteun uitblijven, dan bestaat er wel een risico dat het Land op korte termijn in zulk een situatie komt te verkeren. Het wachten tot het moment waarop dat daadwerkelijk gebeurt om dan pas te concluderen dat van een zeer bijzonder geval in bovenbedoelde zin sprake is, kan niet – mede gelet op de verplichting van het land Curaçao in artikel 43 van het Statuut om zorg te dragen voor de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur – de bedoeling van de wetgever geweest zijn.
    
3. Terugwerkende kracht
    

1. Een extra toets
    
   Aan de Raad is in hoofdzaak ter toetsing voorgelegd de vraag of er in dit geval sprake is van een zeer bijzonder geval, gebaseerd op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, die het afwijken van het overeenstemmingsvereiste bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Lv GOA rechtvaardigen. De Raad heeft die vraag in dit advies bevestigend beantwoord en daarbij tevens aangegeven in deze fase van de advisering niet te zijn ingegaan op de beoordeling van de door de regering voorgestelde aanpassingen van de arbeidsvoorwaarden, zoals neergelegd in het zogenoemde scenario-I.
   Echter, met de mogelijkheid om van het overeenstemmingsvereiste af te wijken hangt in dit geval nauw samen het moment waarop de voorgenomen maatregelen in werking moeten treden.  De Raad constateert dat de voorwaarden die door Nederland gesteld worden en waarmee Curaçao ingestemd heeft al per 1 juli 2020 in werking moesten treden. Om daaraan alsnog te kunnen voldoen zou Curaçao in dit concrete geval het totale pakket arbeidsvoorwaarden van ambtenaren met terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2020 moeten verlagen met 12,5%.
   Het ligt in de rede dat een positief advies van de Raad aan de regering om te escaleren – dat is in dit geval het afzien van het overeenstemmingsvereiste – in principe alleen ziet op bekend nieuw beleid en bekende nieuwe regelingen c.q. voorwaarden die pas voor de toekomst effect zullen hebben. In het belang van een zorgvuldig verloop van de procedure acht de Raad het daarom op zijn plaats hieronder nog in te gaan op het aspect van de terugwerkende kracht in uitzonderlijke gevallen.
    
2. Terughoudendheid en rechtszekerheid bij terugwerkende kracht
    
   In aanwijzing 126 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Awr) zijn uitgangspunten opgenomen waarmee rekening gehouden moet worden bij het verbinden van terugwerkende kracht aan een regeling.
    
   Aanwijzing 126 van de Awr luidt als volgt:
    

1. Aan een regeling wordt slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat.
2. Door het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling worden de in die regeling voorziene rechtsgevolgen gerekend te zijn ingetreden vanaf een nader aangeduid tijdstip voorafgaande aan de inwerkingtreding van die regeling.
3. Aan belastende regelingen wordt, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht toegekend.
4. Bij een regeling mag een feit dat vóór haar inwerkingtreding is geschied, niet strafbaar of zwaarder strafbaar worden gesteld.
    
   In verband hiermee merkt de Raad op dat het verlagen van het totale pakket arbeidsvoorwaarden in de publieke sector met 12,5% een voor betrokkene belastende maatregel is. Aan dergelijke belastende maatregelen wordt overeenkomstig het derde lid van aanwijzing 126 van de Awr alleen in uitzonderlijke gevallen terugwerkende kracht toegekend. De gedachte achter het derde lid van aanwijzing 126 van de Awr is dat het invoeren van regels met terugwerkende kracht de rechtszekerheid van de betrokkene aantast.
   Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft voor het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling, spelen naar het oordeel van de Raad zowel de belangen van de individuele burgers als de belangen van de samenleving als geheel een rol. Deze belangen moeten zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Voor de formele wetgever is er dus een vraag van afweging. Bij de vraag of het verlenen van terugwerkende kracht aan een regel aanvaardbaar is, is in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel van belang of er, voldoende rechtvaardiging bestaat voor het toekennen van terugwerkende kracht aan de regeling en of de nieuwe regeling voorzienbaar is.
   Dat in dit geval van een uitzonderlijk geval sprake is, leidt volgens de Raad gezien het voorgaande onderdeel “IV. De financieringsbehoefte van Curaçao” van dit advies (pagina 6), geen twijfel. Onder deze omstandigheden – mede gelet op de belangen van de samenleving als geheel – acht de Raad het daarom niet ongeoorloofd, mocht de regering over willen gaan tot implementatie van de Nederlandse voorwaarden voor liquiditeitssteun per 1 juli 2020, dat aan een alsdan tot stand te brengen regeling terugwerkende kracht wordt verleend.
   De voorzienbaarheid van een regeling ziet op de noodzaak om de periode van de terugwerkende kracht te beperken. De grens van de terugwerkende kracht zal daarom veelal moeten samenvallen met de datum waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij, reeds voorafgaande aan de inwerkingtreding, met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. In het licht hiervan acht de Raad het van belang dat de ter zake tot stand te brengen regeling zo snel mogelijk tot stand gebracht wordt. Immers, hoewel betrokkenen inmiddels van het standpunt van de regering op de hoogte zijn en kunnen verwachten dat hun totale pakket arbeidsvoorwaarden met 12,5% verlaagd zal worden, gebiedt het rechtszekerheidsbeginsel dat het handelen van de overheid voor betrokkenen voorzienbaar is, zodat zij zich daarop kunnen instellen. Voor hen zijn duidelijkheid en betrouwbaarheid over hun rechtspositie belangrijk. Ze dienen immers zo snel mogelijk te weten waar ze juridisch gezien aan toe zijn.
    
      
   Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website niet gewenst is.
    
    
   Willemstad, 11 augustus 2020
    
    
   de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,
    
     
   ____________________                                            _____________________
   mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad, RvA no. RA/27-20-DIV

Artikel 10 van de Lv GOA luidt als volgt:

1. De Minister zal niet beslissen over voorstellen betreffende aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren, dan nadat partijen overleg hebben gevoerd.
2. Indien een voorstel, waarover overleg dient plaats te vinden, strekt tot invoering of wijziging van een regeling met rechten en verplichtingen van individuele ambtenaren wordt dit voorstel slechts ten uitvoer gebracht, indien daarover overeenstemming bestaat tussen partijen in het Centraal Georganiseerd Overleg. Het resultaat wordt neergelegd in een door partijen en de voorzitter ondertekend convenant.
3. Onverminderd het bepaalde in het tweede lid, kunnen partijen te allen tijde het resultaat van het overleg neerleggen in een door hen en de voorzitter ondertekend convenant. In elk geval wordt het resultaat van het overleg door de voorzitter in overleg met partijen openbaar gemaakt.
4. Een voorstel, als bedoeld in het eerste lid zal, voor zover zulks wettelijk is voorgeschreven, niet aan de Raad van Advies ter advisering worden voorgelegd dan nadat partijen overleg hebben gevoerd.
5. Het overleg wordt geacht pas te zijn voltooid als het overleg, inclusief een eventueel oordeel van de Advies- en arbitragecommissie, heeft plaatsgevonden. De Regering stelt de Staten binnen een maand na voltooiing van het overleg, als vorenbedoeld, schriftelijk in kennis van het resultaat van het overleg.
6. In zeer bijzondere gevallen, op zeer zwaarwegende gronden ontleend aan het algemeen belang, kan de Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van Ministers, gehoord de Raad van Advies, afwijken van het overeenstemmingsvereiste, genoemd in het tweede lid, en het inschakelen van de Advies- en arbitragecommissie, genoemd in het vijfde lid van dit artikel juncto paragraaf 4, met dien verstande dat het bepaalde in de artikelen 13 en 14 wel van toepassing blijft. De invoering of wijziging van de regeling, bedoeld in het tweede lid, dient alsdan te geschieden bij landsverordening.

[1] Aanbiedingsbrief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, drs. R.W. Knops d.d. 10 juli 2020 aan de Rijksministerraad met als onderwerp “Voorwaarden derde tranche liquiditeitssteun Landen”, pagina 1, derde tekstlok.

[2] Zie pagina 4, onder punt II, van de bijlage bij het zogenoemde aanbiedingsformulier voor de Rijksministerraad van 13 mei 2020.

[3] De Minister van Bestuur, Planning en Dienstverlening namens de raad van ministers.

[4] De Raad heeft deze brief met zaaknummer 2020/020905, op 16 juli 2020 ontvangen.

[5] Scenario I houdt volgens de bijlage bij de brief van 28 mei 2020 (met zaaknummer 2020/015682) van de Minister  aan de voorzitter van het CGOA het volgende in. Het basissalaris blijft ongewijzigd, de vakantie-uitkering 2021 wordt verlaagd tot 0%, loontreden worden niet toegekend en het aantal vakantiedagen wordt met 3,5% verminderd.

[6] In dit specifieke geval uiterlijk op 27 juli 2020.

[7] Zie pagina 9, derde tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij de Lv GOA.

[8] Zie brief van 29 juni 2020 (met zaaknummer 2020/019190), van de Minister aan de voorzitter van de CGOA: Invoering van een nieuwe salarisstructuur, beoordeling met renumeratie per 1 januari 2021, uitvoering van het onderwijsconvenant, wijziging van de pensioenregeling in verband met de zogenoemde vervroegde vrijwillige uittreding en de afbouwregeling in tijd.

[9] Zie brief van 29 juni 2020 (met zaaknummer 2020/019190) van de Minister aan de voorzitter van de CGOA: Naleving van regels voor het toekennen van toelagen en het verlagen van overwerk.

[10] Zie brief van 29 juni 2020(met zaaknummer 2020/019190), van de Minister aan de voorzitter van de CGOA: Het nakomen van nog niet uitbetaalde loontrede, indexering, en lumpsum binnen twee jaar nakomen in fase van 50% en het vernieuwen van het belastingstelsel.

[11] Zie bijlage bij de brief van 2 juni 2020 (met kenmerk 043/2020-GOA/Vz) van de voorzitter van de CGOA aan partijen van het CGOA.

[12] Conclusies van de Raad naar aanleiding van de liquiditeitsprognose voor de periode juli-dec 2020, opgesteld door het ministerie van Financiën.

[13] Memorie van toelichting bij de Lv GOA, pagina 9, laatste tekstblok.