RvA no. RA/05-25-LV: in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening houdende regels inzake de vrijstelling van loonbelasting en sociale lasten op het loon van jongeren en jong volwassenen en tot wijziging van de Landsverordening op de Loonbelasting, de Landsverordening op de Inkomstenbelasting en de Landsverordening op de Winstbelasting (Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen) (Zittingsjaar 2024-2025-184)

In ontwerp goedgekeurde (initiatief)landsverordening houdende regels inzake de vrijstelling van loonbelasting en sociale lasten op het loon van jongeren en jong volwassenen en tot wijziging van de Landsverordening op de Loonbelasting, de Landsverordening op de Inkomstenbelasting en de Landsverordening op de Winstbelasting (Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen) (Zittingsjaar 2024-2025-184)

(zaaknummer 2025/011718)

 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 13 mei 2025 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 2 juni 2025, bericht de Raad u als volgt.

  

I. Inleiding

De Raad heeft de Staten op 1 oktober 2024 geadviseerd^[1] (hierna: het advies d.d. 1 oktober 2024) over de initiatiefontwerplandsverordening bevordering arbeidsparticipatie young professionals (Zittingsjaar 2020-2021-184) (hierna: het oorspronkelijke initiatiefontwerp). Doel van dat initiatiefontwerp was onder andere om de loonkosten voor werkgevers te verlagen waardoor deze geprikkeld zouden worden om werkzoekende ‘young professionals’ in dienst te nemen.

Vanwege de vele onvolkomenheden, zowel in de voorbereiding van het initiatiefontwerp als bij de juridische inkadering ervan, heeft de Raad de Staten bij die gelegenheid geadviseerd om dat initiatiefontwerp niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast. Daarbij heeft de Raad aangegeven dat de bezwaren die hij tegen het oorspronkelijke initiatiefontwerp heeft, alleen kunnen worden ondervangen door (ingrijpende) aanpassing c.q. herschrijving ervan.

De initiatiefnemers hebben getracht het oorspronkelijke initiatiefontwerp naar aanleiding van het advies van de Raad aan te passen. Dat hebben ze gedaan in een gewijzigd initiatiefontwerp, namelijk de initiatiefontwerplandsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen (Zittingsjaar 2024-2025-184) die de Staten op 6 maart 2025 in een openbare vergadering hebben goedgekeurd (hierna: de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening).

De strekking van het gewijzigde initiatiefontwerp is tijdens deze vergadering kort toegelicht door één van de initiatiefnemers. Door de overige Statenleden zijn geen vragen gesteld over het gewijzigde initiatiefontwerp.

De regering heeft advies gevraagd van verschillende ambtelijke diensten en van de Directeur van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVB) om een besluit te kunnen nemen over het al dan niet vaststellen van de in ontwerp goedgekeurde landsverordening.

 

II. De bekrachtiging van in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordeningen

1. De procedure van bekrachtiging

Na goedkeuring van een initiatiefontwerp door de Staten moet een in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening overeenkomstig artikel 75 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling) worden bekrachtigd door de regering, voordat deze (na publicatie ervan in het Publicatieblad) in werking kan treden. Publicatie van een wettelijke regeling als hier bedoeld doet een dergelijke regeling echter niet altijd automatisch in werking treden. In een wettelijke regeling kan immers zijn opgenomen dat deze niet direct na publicatie ervan in het Publicatieblad in werking treedt of dat de inwerkingtreding op een later tijdstip bij landsbesluit zal worden bepaald.

Met het oog op de bekrachtiging van de onderhavige in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening heeft de regering na de ambtelijke adviesronde – overeenkomstig artikel 64, vijfde lid, van de Staatsregeling in samenhang met artikel 19, eerste lid, onderdeel a, van de Landsverordening Raad van Advies – de Raad gevraagd advies ter zake uit te brengen.

Alleen als zwaarwegende gronden zich verzetten tegen vaststelling, zal de Raad de regering adviseren om een in ontwerp goedgekeurde landsverordening niet vast te stellen. Strijdigheid met het internationaal recht, met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden of met de Staatsregeling, bijvoorbeeld strijdigheid met het recht op gelijke behandeling, gebrekkige uitvoerings- en handhavingsmechanismen of zwaarwegende financiële gevolgen en/of rechtsgevolgen zijn voorbeelden van zwaarwegende gronden die zich verzetten tegen vaststelling van een in ontwerp goedgekeurde (initiatief-)landsverordening.

De Raad merkt wellicht ten overvloede op dat de regering in de fase na goedkeuring door de Staten van een initiatiefontwerplandsverordening slechts twee mogelijkheden heeft. Zij kan een in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening (1) bekrachtigen of (2) besluiten om deze niet te bekrachtigen. Een in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening kan dus vóór bekrachtiging niet meer door de regering worden gewijzigd.

Indien een door de regering bekrachtigde in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening niet direct in werking zal treden, kan de regering in de periode voorafgaande aan de inwerkingtreding daarvan middels een (nieuw) op te starten wetgevingsprocedure alsnog wijzigingen aanbrengen in de door bekrachtiging reeds tot stand gebrachte landsverordening. Bedoelde wijziging dient het normale wetgevingstraject te doorlopen, waaronder het horen van de verschillende ambtelijke diensten en advisering door de wettelijke adviesorganen, parlementaire behandeling, afsluitende goedkeuring door de Staten en bekrachtiging door de regering.

 

2. De rol van de Raad bij bekrachtiging

Indachtig het voorgaande beperkt de Raad zich bij de advisering over in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordeningen doorgaans in hoofdzaak tot het maken van opmerkingen die direct gerelateerd zijn aan de inhoud van bedoelde landsverordeningen en onderwerpen die direct of indirect de goede werking (uitvoering) van de uiteindelijk vastgestelde landsverordening kunnen beïnvloeden. Echter, in dit geval zal de Raad ook enige kritische kanttekeningen plaatsen bij de wijze waarop de initiatiefnemers zijn omgegaan met eerdergenoemd advies d.d. 1 oktober 2024 één en ander bezien vanuit de medewetgevende taak van de Staten en het recht van initiatief van elk afzonderlijk lid van de Staten verankerd in artikel 77 van de Staatsregeling. Hiermee beoogt de Raad met name aandacht te vragen voor de noodzaak van wetgevende ondersteuning voor initiatiefnemers.

Het is zeker niet de eerste keer dat de Raad kritische kanttekeningen plaatst en zijn bezorgdheid uit over de gebrekkige kwaliteit van initiatiefontwerplandsverordeningen en de daarbij behorende memories van toelichting. Uit dit advies zal nogmaals de noodzaak blijken dat Statenleden het proces van het tot stand brengen van initiatiefontwerplandsverordeningen en de kwaliteitseisen van wetgeving beheersen of gedegen wetgevingsondersteuning krijgen bij onder meer het formuleren van initiatiefontwerpen. Bovendien zou een meer actieve participatie van Statenleden bij de behandeling van ontwerpregelingen – waarbij ook kritische vragen worden gesteld – kunnen bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van wetgevingsproducten. In dat verband zouden Statenleden bijvoorbeeld aan de hand van een advies van de Raad kunnen toetsen in hoeverre – door de regering dan wel bij initiatiefontwerplandsverordeningen door collega Statenleden – rekening is gehouden met de meest essentiële punten waarover de Raad zich in zijn advies heeft uitgesproken.

 

III. Onderwerpen die een goede werking van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen kunnen beïnvloeden

1. Het toezicht door de Minister van Financiën

 Volgens de memorie van toelichting behorende bij het oorspronkelijke initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting I) zou de Inspectie der Belastingen (hierna: de Inspecteur) belast worden met de controle op de naleving van de bepalingen opgenomen in het initiatiefontwerp. In het initiatiefontwerp zelf was echter geen toezichtbepaling opgenomen.

In het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad de initiatiefnemers daarom geadviseerd om het initiatiefontwerp aan te vullen met een toezichtbepaling.^[2]

In reactie daarop hebben de initiatiefnemers aan artikel 4 van het oorspronkelijke initiatiefontwerp een tweede lid (inhoudende een toezichtbepaling) toegevoegd waarin wordt bepaald dat de Minister van Financiën toezicht houdt op de naleving van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen.

Dit is naar het oordeel van de Raad niet voldoende. Nog daargelaten het feit dat niet tevens bepaald wordt welk onderdeel van het Ministerie van Financiën met bedoeld toezicht zal zijn belast, ontbreekt in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening ook nog een uiteenzetting van de taken en bevoegdheden van deze toezichthouder. De toezichtbepaling is onvolledig en zal om die reden in de uitvoering mogelijk tot onduidelijkheden en onzekerheden kunnen leiden bij de toepassing van artikel 5 (sancties) van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening.

De Raad vraagt bijzondere aandacht van de regering voor het voorgaande.

 

2. De bevoegde instantie

Op grond van artikel 2, derde lid, van het oorspronkelijke initiatiefontwerp beslist de Inspecteur op een verzoek ter verkrijging van vrijstelling van de in dat ontwerp bedoelde belastingen en de verschuldigde sociale lasten die verband houden met de kosten verbonden aan de uitvoering van in het initiatiefontwerp genoemde sociale zekerheidsregelingen.

In het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad de initiatiefnemers erop gewezen dat de Directeur van de SVB, en niet de Inspecteur, de bevoegde autoriteit is bij de uitvoering van bedoelde sociale zekerheidsregelingen. De Raad heeft de initiatiefnemers in dat kader geadviseerd om een voorziening ter zake in het initiatiefontwerp op te nemen.^[3]

Volgens de memorie van toelichting behorende bij de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening (hierna: de memorie van toelichting II) vinden de initiatiefnemers dat er onvoldoende redenen zijn om in dit stadium van het proces gevolg te geven aan deze eis (lees: het advies van de Raad).^[4]

De Raad wijst er dit keer meer concreet op dat overeenkomstig artikel 8, eerste en negende lid, van de Landsverordening Ongevallenverzekering, artikel 8, eerste en zevende lid, van de Landsverordening Ziekteverzekering en artikel 6, eerste lid, en 8, vierde lid, van de Cessantialandsverordening in samenhang met artikel 6 van de Algemene landsverordening Landsbelastingen, niet de Inspecteur, maar de Directeur van de SVB betrokken is bij de heffing van de in die landsverordeningen genoemde premies.

De initiatiefnemers hebben er desondanks voor gekozen om alleen de Inspecteur met de uitvoering van en het toezicht op de naleving van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen te belasten. Daarbij is door de initiatiefnemers geen rekening gehouden met de verantwoordelijkheid van de Directeur van de SVB voor de uitvoering van en het toezicht op de eerdergenoemde landsverordeningen. Er is op dat punt bijvoorbeeld geen voorziening in de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen opgenomen om het een en ander tussen de Inspecteur en de Directeur van de SVB te coördineren en zelfs geen informatieplicht jegens de Directeur van de SVB.

De Raad wijst de regering erop dat het risico groot is dat het voorgaande een soepele uitvoering van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen zal belemmeren.

 

IV. Onderwerpen die verband houden met de kwaliteit van wetgeving

1. Procedurele aspecten

a. Inleiding

De Raad wil in dit onderdeel vooreerst benadrukken dat initiatiefnemers altijd beleidspolitieke keuzes kunnen maken die afwijken van een advies van de Raad. Een Statenlid is vrij om het recht van initiatief op elk moment te initiëren en een eigen invulling daaraan te geven.

In het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad gewezen op een aantal aspecten van behoorlijke wetgeving dat niet in acht is genomen bij de voorbereiding van het oorspronkelijke initiatiefontwerp. De Raad heeft in dat advies onder andere aangegeven dat de initiatiefnemers de noodzaak van de voorgestelde regeling niet genoegzaam hebben aangetoond, terwijl ook de effectiviteit daarvan niet door de initiatiefnemers is onderzocht. Dat betekent niet dat de Raad tegen maatregelen is om de zwakkeren in de maatschappij een hand toe te steken. Maar in een goed functionerende democratische rechtsstaat zijn goede intenties alleen niet voldoende om deugdelijke wetgeving vast te stellen.

 

b. Omgaan met het advies van de Raad

Het is de Raad opgevallen dat daar waar de initiatiefnemers getracht hebben om het advies d.d. 1 oktober 2024 te verwerken in een gewijzigd initiatiefontwerp, dat niet altijd op correcte wijze heeft plaatsgevonden. Waar dit advies gemotiveerd niet is overgenomen duidt de motivering er veelal op dat de essentie van het advies van de Raad kennelijk niet goed bij de initiatiefnemers is overgekomen. Bovendien zijn met de aangebrachte aanpassingen weer nieuwe technische onvolkomenheden in de tekst van de voorgestelde regeling, die uiteindelijk door de Staten is goedgekeurd, geslopen. En hoewel wellicht niet meer relevant in deze fase van het wetgevingstraject, gaat de Raad hierna met een aantal voorbeelden toch op het voorgaande in met het doel te wijzen op de noodzaak van wetgevingsondersteuning voor Statenleden die gebruik willen maken van het recht van initiatief.^[5]

 

c. De totstandkoming van deugdelijke wetgeving

Het vaststellen van deugdelijke wetgeving vergt – zoals uit onder andere de aanwijzingen 4 tot en met 6, 8, 136, 157 en 159 van de Aanwijzingen voor de regelgeving kan worden opgemaakt – dat uit de toelichting op een ontwerpregeling en uit de achterliggende documentatie in elk geval blijkt dat voldoende aandacht is besteed aan:

• de (juiste) feiten en omstandigheden die aan de voorgenomen regeling ten grondslag liggen;
• de vraag of overheidsinterventie het juiste middel is om het doel te bereiken;
• de mate waarin de voorgenomen regeling een probleem zal oplossen (effectiviteit);
• de uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling;
• de inpasbaarheid van de regeling binnen het bestaande juridische kader; en
• de eventuele financiering van de regeling.

 

1°. Het ontbreken van een richtlijn bij het opstellen van initiatiefontwerpen

Aan al deze aspecten heeft de Raad in het advies d.d. 1 oktober 2024 uitvoerig aandacht besteed.^[6] In dat verband is door de Raad ook gewezen op de Aanwijzingen voor de regelgeving, die – hoewel niet bindend voor de Staten – ter bevordering van de kwaliteit van initiatieflandsverordeningen als richtlijn gebruikt zou kunnen worden bij het opstellen van initiatiefontwerpen.

De initiatiefnemers delen het standpunt van de Raad op dit punt echter niet.^[7] Men ziet kennelijk niet in dat bedoelde aanwijzingen ook voor de Staten een zeer waardevol hulpmiddel in de juiste richting kan zijn bij het concipiëren van initiatieflandsverordeningen. Immers, het Curaçaose rechtsstelsel en daarmee ook de burgers van Curaçao zijn erbij gebaat dat niet alleen regeringsontwerpen maar ook initiatiefontwerpen van goede kwaliteit zijn. De Aanwijzingen voor de regelgeving zou naar het oordeel van de Raad door de Staten daarom ook niet gezien moeten worden als een beperking van hun recht van initiatief, maar meer als een steun in de rug om dat recht op effectieve wijze te benutten. Dit geldt naar het oordeel van de Raad des te meer nu de Staten niet beschikken over een uitgebreid wetgeving ondersteunend apparaat om initiatiefnemers bij te staan bij het opstellen van initiatiefontwerpen.

In dat verband kan ook worden opgemerkt dat de initiatiefnemers er niet van op de hoogte lijken te zijn dat een eenmaal door de Staten in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening vóór bekrachtiging niet meer door de regering kan worden aangepast. Ze stellen namelijk dat – ook al volgen zij de Aanwijzingen voor de regelgeving niet – ‘er altijd een mogelijkheid blijft bestaan voor de regering om aanpassingen voor te stellen bij gelegenheid van de procedure van bekrachtiging van een door de Staten aangenomen initiatiefontwerp’.^[8] Dit is niet correct en juist daarom is het belangrijk dat een initiatiefontwerplandsverordening met de nodige zorgvuldigheid wordt voorbereid. Een zorgvuldige voorbereiding maakt de kans immers kleiner dat in de bekrachtigingsfase sprake zal zijn van zwaarwegende gronden waardoor niet kan worden overgegaan tot bekrachtiging van de betreffende regeling. Indien de regering besluit om een reeds in ontwerp goedgekeurde initiatiefontwerp niet te bekrachtigen, zal – soms vanwege een ogenschijnlijk klein detail – de gehele wetgevingsprocedure opnieuw doorlopen moeten worden.

 

2°. De (juiste) feiten en omstandigheden bij aanbieding voor advies

Een ‘zorgvuldige voorbereiding’ van een ontwerpregeling vraagt van een initiatiefnemer ook dat bij de aanbieding van een initiatiefontwerp met de toelichting daarop aan een wettelijk adviesorgaan wordt uitgegaan van geüpdatete relevante feiten en omstandigheden. Een ontwerpregeling met de toelichting daarop dat uitgaat van verouderde en dus onjuiste gegevens bemoeilijkt de toetsing die door het adviesorgaan moet worden uitgevoerd. Het is mede daarom ook niet de bedoeling dat een ontwerpregeling waarvan de initiatiefnemer weet dat dit nog aan veranderde omstandigheden moet worden aangepast, alvast aan een adviesorgaan wordt voorgelegd voor advies.

 

3°. De noodzaak van overheidsinterventie

Het valt de Raad ook op dat de in onderdeel II. ‘2. De probleemstelling en de noodzaak van overheidsinterventie’ van het advies d.d. 1 oktober 2024 gestelde vraag naar de noodzaak van overheidsinterventie heel beperkt door de initiatiefnemers is opgevat.^[9]

Zij gaan er immers van uit dat Statenleden voor het aandragen van mogelijke oplossingen voor geconstateerde problemen in de maatschappij alleen het recht van initiatief tot hun beschikking hebben. Men slaat daarbij de primaire vraag over of overheidsinterventie überhaupt nodig is (zie aanwijzingen 4 tot en met 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Bovendien ziet men volgens de Raad over het hoofd dat de Staten bij gebleken noodzaak van overheidsinterventie en afhankelijk van het geval ook de regering ertoe kunnen bewegen om bijvoorbeeld feitelijk op te treden of subsidies te verstrekken, indien nieuwe regelgeving niet per se nodig is.

 

4°. De effectiviteit van de regeling

– Inleiding

Ook de vraag naar de effectiviteit van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening is naar het oordeel van de Raad in de memorie van toelichting II nog niet op overtuigende wijze beantwoord en wel om de volgende redenen.

De initiatiefnemers merken in de memorie van toelichting II op dat de Landsverordening ter bevordering van de werkgelegenheid voor jeugdige werkzoekenden, de zogenoemde Lei di Bion, onvoldoende of geen resultaat heeft opgeleverd en dat er amper gebruik is gemaakt van de voordelen ervan. Ze geven bovendien aan dat het een gemis is dat er geen evaluatiebepaling is opgenomen in de Lei di Bion.^[10] In feite wordt daarmee volgens de Raad gezegd dat men niet heeft kunnen achterhalen wat aan de ene kant de voordelen zijn van de Lei di Bion en de eventuele tekortkomingen aan de andere kant.

Zonder het één en ander echter in de memorie van toelichting II te staven stellen de initiatiefnemers voorts dat de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening verder gaat dan de Lei di Bion en werkzoekenden van 18 tot 30 jaar zal prikkelen om te gaan werken.
De in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening wordt door hen gezien als een instrument om op structurele wijze de werkloosheid onder jongeren en jongvolwassenen aan te pakken.

Bovendien zou het feit dat onder de Lei di Bion alleen de werkgever bevoordeeld werd en niet tevens de werknemer volgens de initiatiefnemers de reden zijn waarom de Lei di Bion niet heeft gewerkt.^[11] Deze conclusie is volgens de Raad zeer opvallend aangezien de initiatiefnemers zelf hebben aangeven dat de Lei di Bion niet is geëvalueerd.

Wanneer een oude regeling – in dit geval de Lei di Bion – vervangen wordt door een vergelijkbare regeling met een vergelijkbaar doel, zouden de opstellers van de nieuwe regeling volgens de Raad concreet moeten kunnen aangeven waarom zij met de nieuwe regeling wel een beter resultaat verwachten dan met de regeling die vervangen wordt. De Raad heeft in onderdeel ‘3. De toetsingsgronden’ van het advies d.d. 1 oktober 2024 onder a en b (pagina’s 4 en 5) ook daarop gewezen. Dat in de Lei di Bion zelf geen evaluatiebepaling is opgenomen, maakt dat niet anders. De initiatiefnemers hadden de Lei di Bion ook zelf kunnen laten evalueren, bijvoorbeeld door de regering. Daarvoor is niet vereist dat een evaluatiebepaling moet zijn opgenomen in de Lei di Bion.

 

– De voordelen voor de werkgever worden minder

Op grond van de Lei di Bion kon aan particuliere werkgevers die een werkzoekende tussen de 18 en 30 jaar in dienst nemen, (1) vrijstelling worden verleend van het werkgeversdeel van de sociale lasten en (2) een subsidie worden verstrekt in de vorm van het niet hoeven af te dragen van de ingehouden loonbelasting. De gedachte daarbij is dat lagere loonkosten de arbeidsmarkt voor werkzoekenden tussen de 18 en 30 jaar zal stimuleren. Dit was ook de gedachte achter het oorspronkelijke initiatiefontwerp waarover de Raad eerder advies heeft uitgebracht, met dien verstande dat in laatstbedoeld initiatiefontwerp de werkgever ook (3) het ingehouden werknemersdeel van de sociale lasten niet zou hoeven af te dragen. Het oorspronkelijke initiatiefontwerp was in dat opzicht dus voordeliger voor de werkgever dan de Lei di Bion.

 

– Een actievere werkgever met minder voordelen

De in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening heeft volgens het algemene deel van de memorie van toelichting II ook tot doel werkzoekenden in dezelfde leeftijdscategorie als hiervoor bedoeld aan een baan te helpen en het voor werkgevers aantrekkelijker te maken om hen in dienst te nemen.

De Raad constateert echter dat de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening voor de werkgever minder voordelig is dan de Lei di Bion, omdat hij met de nieuwe regeling alleen kan worden vrijgesteld van het werkgeversdeel van de sociale lasten. Bovendien krijgt de werkgever een actievere rol onder de werking van de nieuwe regeling dan onder de Lei di Bion. Hij – en niet de werkzoekende – moet namelijk zelf een verzoek indienen bij de Inspecteur om in aanmerking te komen voor bedoelde vrijstelling. Daarnaast stelt de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening meer voorwaarden waaraan de werkgever moet voldoen om in aanmerking te komen voor bedoelde vrijstelling.

Het voorgestelde in het oorspronkelijke initiatiefontwerp was voordeliger voor de werkgever dan de Lei di Bion. En zelfs onder die omstandigheden heeft de Raad in onderdeel II. 3. b. 2°. ‘Onderzoek naar de effectiviteit’ van het advies d.d. 1 oktober 2024 (pagina’s 5 en 6) gewezen op het belang om de effectiviteit van de voorgenomen regeling te onderzoeken. Het kan namelijk zijn dat bij het in dienst nemen van personeel niet alleen de financiële voordelen de doorslag geven, maar bijvoorbeeld ook een gunstig investeringsklimaat en de mate waarin een aan te nemen persoon geschoold en geschikt is voor het werk. Volgens de Raad kan de onjuiste aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt dus ook een oorzaak zijn van de (hoge) werkloosheid onder jongeren en jong volwassenen. Derhalve is het relevant om inzicht te krijgen in de mate waarin kwalitatieve structurele werkloosheid voorkomt onder de leeftijdsgroep tussen 18 en 30 jaar. Middels cursussen kunnen de werklozen bepaalde basale vaardigheden worden bijgebracht die een convergerende werking kan hebben op de vraag en aanbod van arbeid.

De Raad adviseert de regering rekening te houden met het eventueel voorkomen van kwalitatieve structurele werkloosheid onder de groep werklozen tussen 18 en 30 jaar en hier adequaat op in te spelen.

 

Uit het voorgaande blijkt dat de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening voor de werkgever zelfs minder voordelig is dan de Lei di Bion. Voor de Raad is daarom nog steeds niet duidelijk aan de hand waarvan de initiatiefnemers tot de conclusie zijn gekomen dat het verlagen van de loonkosten, de nieuwe procedure en extra voorwaarden, zoals voorgesteld in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening, de arbeidsmarkt voor werkzoekenden van 18 tot 30 jaar meer zal stimuleren dan de Lei di Bion. Immers, met de Lei di Bion werd voor dezelfde categorie werkzoekenden met nog lagere loonkosten en een vrijwel eenvoudige procedure ingespeeld op de arbeidsmarkt.

Aangezien de initiatiefnemers daarop niet zijn ingegaan in de memorie van toelichting, kan de effectiviteit van de nieuwe regeling niet op voorhand worden beoordeeld.

 

5°. De uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling

Ten aanzien van het aspect van de uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen wordt verwezen naar het onderdeel III “Onderwerpen die een goede werking van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen kunnen beïnvloeden” van dit advies.

 

6°. De inpasbaarheid van de regeling binnen het bestaande juridische kader

In het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad ook gewezen op de vraag naar de inpasbaarheid van een nieuwe regeling binnen het bestaande juridische kader.^[12] In dat geval werd het instrument van de ‘positieve fictieve beschikking’ besproken.

In dit advies vraagt de Raad aandacht voor een ander aspect dat niet zozeer aan de orde was bij het oorspronkelijke initiatiefontwerp, omdat de memorie van toelichting bij die versie van de beoogde regeling – tenminste op dat punt – duidelijk was. Het betreft het aspect van de mogelijk ‘ongelijke behandeling’ van burgers en het daarmee samenhangende verbod van discriminatie opgenomen in artikel 3 van de Staatsregeling en artikel 14 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).

Ongelijke behandeling van gelijke gevallen is volgens vaste jurisprudentie alleen geoorloofd, indien daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. Indien het te maken onderscheid voortvloeit uit een wettelijke regeling, dient in de toelichting op die regeling daarbij te worden stilgestaan.^[13]

Zoals eerder in dit advies aangehaald, is het oorspronkelijke initiatiefontwerp na advisering daarover door de Raad, door de initiatiefnemers aangepast. Het te maken onderscheid dat oorspronkelijk erop gericht was om de kansen op de arbeidsmarkt te vergroten voor de ‘achtergestelde groep’ jongeren en jong volwassenen tussen 18 en 30 jaar, is in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening uitgebreid.  Het gaat dan niet alleen om het bieden van meer kansen, maar ook om het prikkelen van deze groep om werk te zoeken.

Anders dan op grond van het oorspronkelijke initiatiefontwerp, zullen de jongeren en jong volwassenen die gebruik maken van de regeling van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen netto meer loon overhouden, omdat zij op grond van die regeling geen sociale premies en geen loonbelasting moeten betalen. De gedachte is – zo concludeert de Raad naar aanleiding van het gestelde op pagina 9, eerste tekstblok, van de memorie van toelichting II – dat personen die tot bedoelde groep behoren sneller geneigd zullen zijn om werk te zoeken of tot de arbeidsmarkt toe te treden als zij meer loon zullen overhouden.

In de memorie van toelichting II wordt echter niet stilgestaan bij de vraag wat deze groep jongeren en jong volwassenen – anders dan het leeftijdsverschil – zo bijzonder maakt in vergelijking met de rest van de beroepsbevolking die ook een salaris geniet die minder bedraagt dan het laagste bedrag van het belastbaar inkomen vermeld in artikel 24, eerste lid, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943. Met andere woorden wat rechtvaardigt dat deze groep geen loonbelasting en sociale premies hoeft te betalen, terwijl anderen met hetzelfde salaris dat wel moeten doen.^[14] Voor de Raad is bijvoorbeeld niet duidelijk waarom de groep werkzoekenden ouder dan 30 jaar en die dus geen beroep kan doen op de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen niet gediend mag zijn van eenzelfde soort prikkel om werk te zoeken als de bedoelde jongeren en jong volwassenen.

Zonder een nadere motivering kan door de Raad niet met zekerheid worden vastgesteld of het onderscheid dat op dit punt wordt gemaakt, tussen op het eerste gezicht vergelijkbare gevallen, wel of niet objectief en redelijk is om de toets aan artikel 3 van de Staatsregeling en artikel 14 van het EVRM te kunnen doorstaan.

De Raad vraagt uw bijzondere aandacht hiervoor.

 

7°. De financiering van de uitvoering van wettelijke regelingen

Zie verder hieronder.

 

2. De financiële aspecten en daarmee samenhangende onderwerpen

a. Kwantificering omvang werkloosheid

In paragraaf ‘9. De Financiële gevolgen van het initiatiefontwerp’ van de memorie van toelichting II (pagina 4) gaan de initiatiefnemers ervan uit dat het werkloosheidspercentage bij jongeren en jong volwassenen na de COVID-pandemie ‘gehalveerd’ is van 33% naar 15,4%. Hierdoor gaan de initiatiefnemers ervan uit dat de financiële effecten, genoemd in de memorie van toelichting I, ook gehalveerd dienen te worden. De initiatiefnemers gaan er in genoemde paragraaf van de memorie van toelichting II thans vanuit dat het aantal werkzoekenden om of nabij 1000 ligt.

Rekening houdende met het bovenstaande zou volgens de Raad, indien na halvering van de werkloosheid het aantal werkzoekenden op 1000 uitkomt, de werkloosheid in de referentieperiode – uitgaande van gelijke omvang van de beroepsbevolking – circa 2000 zijn geweest (zijnde 2x 1000). In dit verband wordt het gestelde op pagina 8, derde tekstblok van de memorie van toelichting II aangehaald:

‘‘De indieners antwoorden als volgt. De officiële website van CBS geeft een overzicht van jongeren en jong volwassenen tussen 15 en 24 en van 24 tot 30 jaar. De SER heeft in zijn advies een schatting van de CBS van hoeveel werkzoekenden tussen 18 en 30 er waren in 2020. Hiervan uitgaande kan een schatting worden gemaakt dat dit aantal voor 2024 is gehalveerd, zijnde rond de 2100 werkzoekenden. Dit komt neer op ongeveer 15% werkzoekenden.”

Uit deze aangehaalde passage blijkt volgens de Raad dat na halvering van de omvang van de werkloosheid, genoemd in het advies van 31 maart 2021 (met kenmerk 038/2021-SER) van de Sociaal-Economische Raad (pagina 9), de initiatiefnemers op een aantal van 2100 werkzoekenden komen. Dit komt volgens de initiatiefnemers neer op ongeveer 15% werkzoekenden c.q. werkloosheid.

Echter in de eerste alinea van paragraaf ‘9. De Financiële gevolgen van het initiatiefontwerp’ van de memorie van toelichting II (pagina 4) gaan de initiatiefnemers zoals hiervoor al opgemerkt uit van 15,4% werkzoekenden. Dit betreft een ‘halvering’ van het werkloosheidspercentage bij jongeren en jong volwassenen van 33% – wat bij gelijke omvang van de beroepsbevolking neerkomt op circa 1000 werkzoekenden, en niet 2000, zoals aangegeven op pagina 8 van de memorie van toelichting II.

De Raad constateert dus inconsistentie bij de door de initiatiefnemers gehanteerde cijfers met betrekking tot de omvang van de werkloosheid. Dit heeft tot gevolg dat alle cijfermatige analyses en verbanden in de memorie van toelichting II gebaseerd op de inconsistente omvang van de werkloosheid niet betrouwbaar zijn.

 

b. De financiële gevolgen van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening

1°. De verwachte inkomstenderving

De financiële consequenties volgens de memorie van toelichting I zijn, vergeleken met het gestelde in de memorie van toelichting II, niet gebaseerd op een werkloosheidspercentage van 33% bij jongeren en jong volwassenen. Op welk aantal werklozen dan wel op welke omvang van de werkloosheid de financiële consequenties c.q. besparing en derving, in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting I gebaseerd waren, is volgens de Raad niet duidelijk aangegeven.

Het gestelde op pagina 7, eerste en tweede tekstblok, van de memorie van toelichting I komt volgens de Raad over alsof de maandelijkse besparing van XCG 4.756.175,- betrekking zou hebben op ‘ongeveer 12.000 á 15.000 personen onder de categorie baanverliezers’. Uit de memorie van toelichting I valt helemaal niet op te maken dat daarin de initiatiefnemers de gehanteerde cijfers gebaseerd zouden hebben op een bepaald aantal werkzoekenden, echter wordt (thans) in de memorie van toelichting II het niet genoemd aantal uit de memorie van toelichting I gehalveerd en komen de initiatiefnemers uit op 1000 werkzoekenden. Dit aantal van 1000 strookt volgens de Raad trouwens niet met hetgeen de initiatiefnemers in de vierde en vijfde alinea op pagina 8 van de memorie van toelichting II stellen. Indien thans het aantal werkzoekenden 1000 is en de totale maandelijkse besparing XCG 2.378.073^[15] bedraagt, komt de maandelijkse besparing per werkloze neer op XCG 2.378 (zijnde XCG 2.378.073 : 1000). Dit laatste acht de Raad niet realistisch, namelijk dat een werkzoekende tussen 18 en 30 jaar de overheid XCG 2.378 per maand kost.

Gelet op de genoemde inconsistenties in de paragraaf ‘9. De Financiële gevolgen van het initiatiefontwerp’ van de memorie van toelichting II  en tevens aangehaald bij onderdeel ‘a. Kwantificering omvang werkloosheid’ van dit advies, geeft de onderhavige landsverordening volgens de Raad geen betrouwbaar beeld van de gehanteerde cijfers en de daarop gebaseerde conclusies en samenhangen.

 

2°. Compenseren van de verwachte inkomstenderving

De initiatiefnemers geven aan dat de verwachte inkomstenderving voor de overheid als gevolg van de invoering van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen gecompenseerd zal kunnen worden door de toenemende belasting- en premie-opbrengsten (zie pagina’s 4 en 5 van de memorie van toelichting II), en ook dat het Land garant staat voor tekorten bij het Schommelfonds Sociale Verzekeringen (hierna: Schommelfonds).

Ook het Ministerie van Financiën gaat in zijn brief van 7 mei 2025 (zaaknummer 2025/011718) ervan uit dat door de verbeterde compliance de verwachting is dat een eventuele derving als gevolg van Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen door andere belastingopbrengsten zal worden gecompenseerd.

De Raad wenst aan te geven dat in dit verband de SVB premie-opbrengsten zal mislopen als gevolg van de onderhavige landsverordening. Anderzijds moet de SVB wel de kosten dragen die zullen voortvloeien uit bijvoorbeeld de ongevallenverzekering en ziekteverzekering – geregeld in de Landsverordening Ongevallenverzekering respectievelijk de Landsverordening Ziekteverzekering – omdat de werknemer een zelfstandig recht heeft op ziekengeld of ongevallengeld bij ziekte of een bedrijfsongeval.

De Directeur van de SVB geeft in zijn brief van 20 maart 2025 met kenmerk 20250319058 (pagina 2, vierde tekstblok) aan dat de exacte financiële impact van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen moeilijk te bepalen is aangezien de SVB geen inzicht heeft in de omvang van de betrokken groep jongeren en jong volwassenen.

Ook zal de SVB – zoals aangegeven in de hiervoor aangehaalde brief van 20 maart 2025 (pagina 2, vijfde tekstblok) – extra operationele kosten moeten maken vanwege aanpassingen van haar systemen en procedures om rekening te kunnen houden met vrijgestelde jongeren en jongvolwassenen, conform artikel 2, eerste lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening.

Uit onderdeel ‘Aanbeveling 3: Meerjarenraming belastingbaten en schommelfonds’ op pagina 5 van de brief d.d. 25 maart 2025 (met kenmerk Cft 202500032) van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Cft) met betrekking tot de vastgestelde begroting 2025 kan worden opgemaakt dat er geen dotaties vanuit de landsbegroting aan het Schommelfonds verwacht worden door het Cft.

Voor de Raad is het niet duidelijk in hoeverre de gevolgen van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen voor de premie-opbrengsten, verandering hierin zal kunnen brengen. Voor ogen moet worden gehouden dat het Land ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank garant staat voor de verplichtingen van de SVB. Thans is het uitgangspunt van de initiatiefnemers dat de SVB de negatieve financiële gevolgen voortvloeiende uit de onderhavige landsverordening moet kunnen absorberen, terwijl de becijfering van de financiële consequenties zeer gebrekkig is volgens de Raad.

De Raad adviseert – met het oog op bevordering van gezonde overheidsfinanciën en gezonde sociale fondsen – om alsnog de financiële gevolgen van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening voor de sociale fondsen en het Land op basis van accurate cijfers in kaart te brengen. Ook moet worden bezien op welke wijze met een eventuele derving van premie-opbrengsten moet worden omgegaan. Het is van belang dat ook de SVB bij dit traject wordt betrokken.

 

3. Wetstechnische aspecten

a. De bedoeling van de wet en de memorie van toelichting moeten in overeenstemming zijn

In het onderdeel ‘6. Het profijt voor de werkgever en de werknemer’ van de memorie van toelichting II (pagina 3) is als uitgangspunt opgenomen dat de lastenverlichting voor de werkgever beperkt blijft tot zijn (werkgevers)deel van de sociale lasten. De werknemer aan de andere kant krijgt anders dan bij de Lei di Bion profijt omdat bij hem geen loonbelasting en geen (werknemersdeel van de) sociale premies zullen worden geheven. Ook op pagina 9, eerste tekstblok, van de memorie van toelichting II wijzen de initiatiefnemers impliciet op financiële voordelen voor de werknemer.

Echter, het tweede tekstblok, op pagina 3 van de memorie van toelichting II lijkt meer te wijzen op de intentie van de initiatiefnemers zoals deze verwoord werd in het oorspronkelijke initiatiefontwerp en de memorie van toelichting I; namelijk dat de werkgever vrijstelling wordt verleend van het werkgeversdeel van de sociale premies en van de verplichting tot het afdragen van het werknemersdeel van de sociale premies en de loonbelasting van de werknemer.^[16] Hiervan is geen sprake (meer) in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening. Het tweede tekstblok, op pagina 3 van de memorie van toelichting II, is dus niet in overeenstemming met de bedoeling van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening.

 

b. Een nieuw scenario en het advies van de Raad

Hiervoor is gewezen op een verschil in strekking tussen het oorspronkelijke initiatiefontwerp en de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening. Het oorspronkelijke initiatiefontwerp had tot doel de werkgever vrij te stellen van (1) het betalen van (het werkgeversdeel van) de sociale lasten, (2) het afdragen van het ingehouden werknemersdeel van de sociale premies en (3) het afdragen van de loonbelasting die hij bij de werknemer had ingehouden.^[17]

In de tekst van het oorspronkelijke initiatiefontwerp kwam dit doel echter niet volledig tot uitdrukking. Daarover heeft de Raad in het advies d.d. 1 oktober 2024 het volgende opgemerkt:

“Dit volgt echter niet uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van het initiatiefontwerp. Dat artikellid bepaalt immers dat de heffing van loonbelasting en premies over het loon van een werknemer achterwege kan blijven. Wanneer het loon van de werknemer door toepassing van artikel 2, eerste lid, van het initiatiefontwerp niet wordt belast, kan de werkgever ook geen belasting op het loon van de werknemer inhouden. Ditzelfde geldt voor het werknemersdeel van de sociale premies dat door toepassing van genoemd artikellid niet bij de werknemer wordt geheven.

Vergeleken met de Lei di Bion heeft de werkgever op grond van het voorgestelde in artikel 2, eerste lid, van het initiatiefontwerp dus slechts één voordeel, namelijk het niet hoeven betalen van het werkgeversdeel van de sociale lasten. Het doel van de initiatiefnemers wordt met de formulering van artikel 2, tweede lid, van het initiatiefontwerp aldus niet bereikt.

De Raad adviseert de initiatiefnemers de tekst van het voorgestelde artikel 2, eerste lid, van het initiatiefontwerp in overeenstemming te brengen met de memorie van toelichting”.^[18]

 

De initiatiefnemers stellen dat zij het advies d.d. 1 oktober 2024 op dit punt hebben overgenomen.^[19] Echter, zij zijn eraan voorbijgegaan dat bedoeld advies betrekking had op een ander scenario dan datgene wat zij in de voorliggende in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening willen regelen. Het doel van laatstbedoelde regeling is immers dat de werkgever alleen wordt vrijgesteld van het betalen van (het werkgeversdeel van) de sociale lasten, terwijl de werknemer vrijgesteld wordt van (het werknemersdeel van) de sociale lasten en van de loonbelasting. Naar het oordeel van de Raad is daarom het woord ‘afdracht’ in artikel 2, eerste lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening niet op zijn plaats. Het gaat in dit scenario namelijk strikt formeel, zowel voor de werkgever als voor de werknemer, om de ‘heffing’ die achterwege kan blijven en niet om het achterwege blijven van de ‘afdracht’ van loonbelasting en sociale lasten; het betreft namelijk een vrijstelling voor zowel de loonbelasting als de sociale premies.

Ondanks het feit dat de bedoeling van de regeling in dit geval wel uit de memorie van toelichting II blijkt, dient, de tekst van een wettelijke regeling te worden aangepast om misverstanden te voorkomen. Een wettelijke regeling moet immers ook zonder de toelichting daarop steeds voldoende duidelijk en ondubbelzinnig worden geformuleerd. Dit is in de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen niet het geval.^[20]

 

c. Het voordeel van de werkgever

De Raad wijst in het verlengde van het voorgaande ook op artikel 7, onderdeel B, en artikel 8 van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening waarin artikel 8, onderdeel l, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 respectievelijk artikel 2, eerste lid, onderdeel d, van de Landsverordening op de winstbelasting 1940 wordt gewijzigd.

Artikel 8, onderdeel l, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 zou na inwerkingtreding van de in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening voorgestelde wijziging als volgt komen te luiden:

 

      Artikel 8

Als inkomen of deel van het inkomen wordt niet beschouwd:

 

l. het voordeel, verkregen uit de vrijstelling van de verschuldigde sociale lasten en de verplichting tot afdracht van loonbelasting, bedoeld in artikel 2 van de

Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen;

 

Artikel 2, eerste lid, onderdeel d, van de Landsverordening op de winstbelasting 1940 zou na inwerkingtreding van de in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening voorgestelde wijziging als volgt komen te luiden:

 

      Artikel 2

1. Van de belasting is vrijgesteld:

(…)

d. Het voordeel, verkregen uit de vrijstelling van de verschuldigde sociale lasten en de verplichting tot afdracht van loonbelasting, bedoeld in artikel 2 van de Landsverordening bevordering       arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen;

 

Uit beide aangehaalde nieuwe artikelen zou onterecht geconcludeerd kunnen worden dat de werkgever, gelijk onder de Lei di Bion, nog enig voordeel kan hebben van de vrijstelling tot afdracht van de loonbelasting.

 

d. Het loon als belastbaar inkomen

De werknemer is belastingplichtig voor de inkomstenbelasting voor zijn belastbaar inkomen. Opbrengst uit arbeid (dienstbetrekking, dus loon) behoort tot de belastbare inkomensbronnen. Voor de toepassing van de inkomstenbelasting geldt conform artikel 6, achtste lid, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 ten aanzien van de werknemer dat als loon wordt beschouwd hetgeen volgens de Landsverordening op de loonbelasting 1976 (hierna: LLB) als loon wordt beschouwd. De loonbelasting is slechts een voorheffing voor de uiteindelijk verschuldigde inkomstenbelasting.

Aangezien de definitie van het loon in de LLB in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening niet is aangepast, blijft het loon van de werknemer in het nieuwe scenario – na het advies d.d. 1 oktober 2024 – nog steeds belastbaar loon voor de inkomstenbelasting. Om dat anders te maken had in dit scenario in de LLB een bepaling moeten worden opgenomen in woorden van de volgende strekking: ‘tot het loon wordt niet gerekend (…)’. Inbedding in artikel 6F van de LLB zou daartoe de meest geëigende weg zijn.

De Raad merkt in het verlengde van het voorgaande volledigheidshalve op dat de vrijstelling opgenomen in artikel 8, onderdeel l, van de Landsverordening op de inkomstenbelasting 1943 voor de werkgever geldt. Hij heeft eventueel voordeel doordat hij voortaan vrijgesteld is van het werkgeversdeel van de sociale premies. Hij heeft geen voordeel meer ten aanzien van de afdracht van loonbelasting en het werknemersdeel van de premies. Deze bepaling roept geen vrijstelling van dit loon in het leven voor de werknemer.

 

e. Het ontbreken van een grondslag

In het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad de initiatiefnemers geadviseerd om een voorziening in de voorgestelde regeling op te nemen om de vervanging van duurdere oudere werknemers door jonge goedkope werknemers tegen te gaan. De Raad heeft in dat verband als voorbeeld gewezen op artikel 5, eerste lid, onderdeel a, van de Lei di Bion.^[21]

De initiatiefnemers hebben het advies van de Raad op dit punt niet opgevolgd. Ze geven in de memorie van toelichting II aan dat indien bij het evalueren van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen blijkt dat er reden is om het aantal vrijstellingen te beperken, deze beperking bij of krachtens landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kan plaatsvinden.^[22]

Echter, in de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen ontbreekt een grondslag voor een dergelijk landsbesluit, houdende algemene maatregelen. Daarvoor zou dus de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen eerst – door de wetgever: de regering en de Staten gezamenlijk – via een nieuwe wetgevingsprocedure gewijzigd moeten worden.

 

f. De beperkingen van een memorie van toelichting

1°. Inleiding

De toelichting op een wettelijke regeling dient motivering en uitleg te geven van de wettelijke regeling, maar kan geen aanvullende normen bevatten. De te stellen normen moeten in de tekst van die regeling zelf worden vastgelegd. Een toelichting kan ook niet gebruikt worden voor een nadere omlijning van in de wettelijke regeling voorkomende termen en begrippen. Dit neemt niet weg dat het in bepaalde gevallen wenselijk kan zijn van in die regeling voorkomende termen en begrippen een nadere verklaring te geven.^[23] Kortom, een memorie van toelichting is geen wettelijke regeling.

In het advies d.d. 1 oktober 2024 adviseert de Raad de initiatiefnemers om een aantal aspecten in de tekst van het oorspronkelijke initiatiefontwerp op te nemen. In reactie daarop nemen de initiatiefnemers het één en ander op in de memorie van toelichting II.

 

2°. Het begrip ‘ondernemer’

In het onderdeel ‘i. De ondernemer’ van genoemd advies adviseert de Raad bijvoorbeeld om bij handhaving van artikel 2, vierde lid, onderdeel f, in dat initiatiefontwerp het begrip ‘ondernemer’ in het initiatiefontwerp te definiëren.^[24]

De initiatiefnemers hebben het begrip ‘ondernemer’ echter niet in de tekst van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening gedefinieerd, maar geven in de memorie van toelichting daarbij aan wat bedoeld wordt met het begrip ‘ondernemer’.^[25] Overigens geeft de invulling die in de memorie van toelichting aan het begrip ‘ondernemer’ wordt gegeven, nog steeds geen verklaring voor het ogenschijnlijk onderscheid dat gemaakt wordt tussen de ‘werkgever’ en de ‘ondernemer’ in artikel 6, onderdelen b en f, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening. De strekking van de regeling blijft op dat punt onduidelijk.

 

3°. Duidelijke formulering en rechtszekerheid

In het onderdeel ‘m. Duidelijke formulering en rechtszekerheid’ van het advies d.d. 1 oktober 2024 adviseert de Raad om in het initiatiefontwerp uitdrukkelijk te verwijzen naar de artikelen van de in artikel 4 van dat initiatiefontwerp aangehaalde landsverordeningen die van toepassing blijven op de daarin bedoelde vrijstelling.^[26]

De initiatiefnemers kiezen er echter voor om de relevante artikelen niet in de tekst van het initiatiefontwerp op te nemen, maar om deze in de memorie van toelichting II te vermelden.^[27]

 

4°. Het verschaffen van inlichtingen

De Raad adviseert in het onderdeel ‘5°. Het verschaffen van inlichtingen’ van het advies d.d. 1 oktober 2024 om in het initiatiefontwerp op te nemen op wie de inlichtingenplicht rust en aan wie bedoelde inlichtingen moeten worden verschaft.^[28]

In de memorie van toelichting II geven de initiatiefnemers ten aanzien van artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening aan dat de inlichtingenplicht rust op ‘degene’ die een verzoek indient en dat de inlichtingen vanzelfsprekend aan de Inspecteur verschaft moeten worden. ^[29]

 

g. Technische aspecten die in het advies d.d. 1 oktober 2024 zijn gesignaleerd

1°. De term ‘aanwijzingen’

Uit artikel 2, eerste lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening blijkt nog steeds niet wat bedoeld wordt met de term ‘aanwijzingen’.^[30]

 

2°. De vrijstelling wordt geacht nooit te zijn verleend

Op pagina 18, laatste tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024 heeft de Raad met een voorbeeld gewezen op een mogelijk onredelijk gevolg van de toepassing van artikel 5, tweede lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening waarin bepaald wordt dat de vrijstelling bij geconstateerde ongeregeldheden geacht wordt nooit te zijn verleend.

Op pagina 11 van de memorie van toelichting II stellen de initiatiefnemers dat de lezing die de Raad aan genoemd artikellid heeft gegeven niet juist is. Echter, het standpunt van de Raad is op dat punt niet veranderd. Weliswaar is na het advies van de Raad aan dat artikellid de vereiste van ‘opzet’ door de initiatiefnemers toegevoegd hetgeen de onredelijkheid van de absolute toepassing van genoemd artikellid enigszins zou kunnen mitigeren, maar dat neemt niet weg dat de woorden ‘geacht nimmer van toepassing te zijn geweest’ betekenen ‘vanaf het begin niet van toepassing te zijn geweest’ oftewel ‘nooit van toepassing te zijn geweest’ met alle gevolgen van dien voor zowel de werkgever als de werknemer nu deze door de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening ook vrijstellingen geniet, welke in een dergelijk geval strikt formeel teruggedraaid zullen moeten worden.

 

h. Technische onvolkomenheden na aanpassing

1°. Het aanduiden van dezelfde term

Na aanpassing van het oorspronkelijke initiatiefontwerp door de initiatiefnemers wordt in artikel 2, eerste en tweede lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening gerefereerd aan de ‘sociale lasten’. In artikel 1 van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening wordt in dat verband echter de term ‘premies’ gedefinieerd. Om misverstanden te voorkomen dient in wetgeving dezelfde term niet met verschillende begrippen te worden aangeduid. Zie in dat verband aanwijzing 44 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 

2°. Volledig formuleren

In de aanhef van artikel 2, derde lid, van het initiatiefontwerp kwam het begrip ‘werknemer’ voor. De vereisten die in dat artikellid werden gesteld golden dan vanzelfsprekend allemaal voor de ‘werknemer’.

Artikel 2, vijfde lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening is bedoeld om genoemd (oud) artikellid te vervangen. Echter, uit de aanhef van het nieuwe artikellid blijkt niet vanzelfsprekend dat de opgesomde vereisten allemaal betrekking hebben op de ‘werknemer’. Om die reden had bij de onderdelen d en e van genoemd artikellid – gelijk is gebeurd bij de onderdelen a en b – moeten worden toegevoegd dat deze betrekking hebben op de ‘werknemer’.

 

3°. Verzoek voor vrijstelling

Aan artikel 2, tweede lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening moet worden toegevoegd indien de Inspecteur het verzoek (voor vrijstelling) heeft toegewezen.

In artikel 2, derde lid, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening ontbreekt voorts een duidelijk verband met het eerste en tweede lid van dat artikel. Dat verband komt beter tot zijn recht door in het tweede lid de woorden ‘voor vrijstelling’ te schrappen en in het derde lid, eerste zin, ‘de vrijstelling’ te vervangen door ‘het eerste lid’.

In genoemd derde lid, ontbreekt ook een bepaling – al dan niet bij wijze van delegatie – waarin de mogelijk te stellen voorwaarden bedoeld in dat artikellid worden omschreven of ingekaderd.

 

V. Conclusie en (procedureel) advies

Volgens artikel 13 van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening treedt de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen op een bij landsbesluit te bepalen tijdstip in werking. Hierdoor heeft de regering in dit specifieke geval in deze fase van het wetgevingstraject de volgende mogelijkheden:

 

1. zij kan besluiten om de in ontwerp goedgekeurde landsverordening (zonder enig voorbehoud) vast te stellen;
2. zij kan besluiten de in ontwerp goedgekeurde landsverordening vast te stellen en het landsbesluit regelende de inwerkingtreding daarvan pas vast te stellen nadat een nieuwe opgestarte wetgevingsprocedure is afgerond waarin de benodigde correcties in de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen zijn aangebracht;
3. zij kan besluiten om de in ontwerp goedgekeurde landsverordening niet vast te stellen vanwege zwaarwegende gronden die zich tegen vaststelling daarvan verzetten.

 

De Raad wijst er in elk geval op dat de opmerkingen die gemaakt zijn in onderdeel ‘III. Onderwerpen die een goede werking van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen kunnen beïnvloeden’, ‘IV. 1 .c. 6°. De inpasbaarheid van de regeling binnen het bestaande juridische kader’, ‘IV. 2. De financiële aspecten en daarmee samenhangende onderwerpen’, en ‘IV.3.d. Het loon als belastbaar inkomen’ van dit advies in acht genomen moeten zijn, voordat de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen in werking kan treden. Een aantal van deze opmerkingen hangt nauw samen met het ontbreken van de juiste uitvoerings- en handhavingsmechanismen in de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening en met het feit dat de financiële gevolgen voor het Land en eventueel ook voor het Schommelfonds niet voldoende zijn gekwantificeerd.

Aangezien in dit specifieke geval de regering nog de mogelijkheid heeft om het één en ander vóór de inwerkingtreding van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen te corrigeren adviseert de Raad de regering de onderhavige door de Staten in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening vast te stellen.

De Raad adviseert de regering echter om na vaststelling van de in ontwerp goedgekeurde Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen een apart wetgevingstraject op te starten om deze landsverordening te wijzigen. Bij die wijziging dient de regering in elk geval rekening te houden met de opmerkingen die de Raad gemaakt heeft in de volgende onderdelen van dit advies:

–    ‘III. Onderwerpen die een goede werking van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen kunnen beïnvloeden’;

–    onderdeel ‘IV. 1 .c. 6°. De inpasbaarheid van de regeling binnen het bestaande juridische kader’ (het ontbreken van aanknopingspunten om een rechtvaardiging van de ongelijke behandeling van de betrokken groep jongeren en jong volwassenen in vergelijking tot anderen vast te kunnen stellen);

–    ‘IV. 2. De financiële aspecten en daarmee samenhangende onderwerpen; en

–    ‘IV.3.d. Het loon als belastbaar inkomen’.

 

Tot slot adviseert de Raad om het landsbesluit dat de inwerkingtreding van de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen moet bewerkstelligen, pas vast te stellen, als de hiervoor genoemde correcties in de Landsverordening bevordering arbeidsparticipatie jongeren en jong volwassenen zijn uitgevoerd.

 

 

Willemstad, 3 juni 2025

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

[1] Advies van de Raad met kenmerk RvA no. RA/24-24-LV.

[2] Zie onderdeel ‘Toezicht en handhaving’, pagina 7, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[3] Zie onderdeel ‘e. De bevoegde instantie’, pagina 11, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[4] Zie pagina 9, vierde en vijfde tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[5] De Raad heeft meermalen en niet alleen in zijn uitgebrachte adviezen aandacht besteed en gevraagd voor de kwaliteit van wetgeving. Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 5 ‘Kwalitatief goede wetgeving: Wat is dat?’ van het Jaarverslag 2022 (pagina’s 39 e.v.) en onderdeel ‘De kwaliteit van initiatiefontwerpen’ van hoofdstuk V. ‘Een selectie van adviezen over initiatiefontwerplandsverordeningen’ van het Jaarverslag 2021 (pagina 37).

[6] Zie hiervoor in het bijzonder de onderdelen I.‘2. De probleemstelling en de noodzaak van overheidsinterventie’, III.1. ‘d. Het stellen van voorwaarden en aanwijzingen’, III. 1.‘e. De bevoegde instantie’ en II. 2.‘a. De financiële gevolgen van het initiatiefontwerp’ op pagina’s 2 tot en met 7, 10, 11 en 21 tot en met 24 van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[7] Pagina 5, voorlaatste tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[8] Idem.

[9] Zie pagina 5, voorlaatste tekstblok, eerste alinea, van de memorie van toelichting II.

[10] Pagina 3, derde tekstblok en 7, derde tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[11] Pagina’s 3, vierde tekstblok, 6, derde tekstblok en 9, eerste tekstblok en van de memorie van toelichting II.

[12] Zie pagina 11, laatste tekstblok, van bedoeld advies

[13] Zie aanwijzing 157, onderdeel g van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

[14] Zie de voorwaarde opgenomen in artikel 2, zesde lid, onderdeel e, van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening.

[15] Zie eerste alinea van paragraaf ‘9. De Financiële gevolgen van het initiatiefontwerp’ van de memorie van toelichting II.

[16] In de memorie van toelichting II is het als volgt geformuleerd: ‘dat aan de werkgever onder voorwaarden vrijstelling wordt verleend van de verplichting tot het afdragen van zowel het werkgeversdeel als het werknemersdeel van de sociale premies en de loonbelasting van de werknemer.

[17] Volgens pagina 2, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting I.

[18] Zie pagina’s 9, laatste tekstblok en 10, eerste en tweede tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[19] Zie pagina 8, voorlaatste tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[20] De formulering van de tekst van artikel 2, eerste lid, van het oorspronkelijke initiatiefontwerp geeft de (nieuwe) strekking van de in ontwerp goedgekeurde initiatieflandsverordening in feite duidelijker weer.

[21] Zie pagina 16, onderdeel ‘l. Bescherming van duurdere oudere werknemers’, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[22] Zie pagina 11, tweede tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[23] Zie de toelichting op aanwijzing 158 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

[24] Zie pagina 14, laatste tekstblok en 15, eerste tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[25] Zie pagina 10, vijfde tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[26] Zie pagina 16, laatste tekstblok en 17, eerste tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[27] Zie pagina 15, eerste tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[28] Zie pagina 18, tweede en derde tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024.

[29] Zie pagina 15, derde tekstblok, van de memorie van toelichting II.

[30] Zie pagina 11, tweede tekstblok, van het advies d.d. 1 oktober 2024.