RvA no. RA/14-24-LV: Initiatiefontwerplandsverordening houdende wijziging van de Verordening van den 13den September 1918, houdende bepalingen betreffende de verklaringen van overlijden, af te geven door de geneeskundigen in de kolonie Curaçao en het Burgerlijk Wetboek

Initiatiefontwerplandsverordening houdende wijziging van de Verordening van den 13^den september 1918, houdende bepalingen betreffende de verklaringen van overlijden, af te geven door de geneeskundigen in de kolonie Curaçao en het Burgerlijk Wetboek

(Zittingsjaar 2023-2024-224)

 

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 28 mei 2024 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 8 augustus 2024, bericht de Raad u als volgt.

 

I. Algemeen

 1. Inleiding

De Raad ontving op 29 mei 2024 een initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Verordening van den 13^den september 1918, houdende bepalingen betreffende de verklaringen van overlijden, af te geven door de geneeskundigen in de kolonie Curaçao (hierna: de Verordening van 1918) en het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), met zittingsjaar 2023-2024-224 (hierna: het initiatiefontwerp).

Met het initiatiefontwerp wordt door de initiatiefnemers beoogd om het mogelijk te maken dat de voornaam of voornamen van een levenloos geboren kind op de akte van levenloze geboorte wordt vermeld. Tevens wordt beoogd om de erkenning van een levenloos geboren kind door de vader mogelijk te maken alsmede de vermelding daarvan op de akte van levenloze geboorte en de inschrijving van die akte in het overlijdensregister van Publieke Zaken van het Ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening (hierna: de Kranshi). Aan het indienen van dit initiatiefontwerp ligt ten grondslag twee uitspraken van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (hierna: het Gerecht), namelijk uitspraken van 5 maart 2020 en van 25 mei 2023 in de zaak van het levenloos geboren kind Imani van Wilgen.[1]

Hierna gaat de Raad in op een aantal belangrijke aspecten die met het initiatiefontwerp samenhangen of waarmee in dat initiatiefontwerp rekening gehouden moet worden.

De Raad vraagt aandacht hiervoor.

 

2. De effectiviteit van het initiatiefontwerp

a. De effectiviteitstoets en de Aanwijzingen voor de regelgeving

Bij het opstellen van een nieuwe regeling of bij het wijzigen van een reeds bestaande regeling dient volgens aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: de Awr) afgewogen te worden in welke mate verwacht mag worden dat de desbetreffende regeling het doel zal helpen te verwezenlijken. De Awr zijn weliswaar niet bindend voor initiatiefontwerpen maar vanuit de gedachte van de medewetgevende taak van het parlement dient hiermee toch rekening te worden gehouden bij het concipiëren van initiatiefontwerpen.

De Raad vraagt aandacht hiervoor.

 

b. De wijze van het vaststellen van modelformulieren

1°. Relevante rechterlijke uitspraak

In de uitspraak van 5 maart 2020 wees het Gerecht het verzoek van de ouders om de voornaam Imani toe te voegen aan de akte van levenloze geboorte toe en gelastte op grond van artikel 1:24, tweede lid, van het BW de ambtenaar van de burgerlijke stand om de akte van levenloze geboorte in die zin aan te vullen. Volgens de initiatiefnemers dienen in het licht hiervan de modelformulieren over het afgeven van een verklaring met betrekking tot het overlijden en de doodsoorzaak aangepast te worden zodat daaruit de voornaam of voornamen van een levenloos geboren kind zal of zullen kunnen blijken. Deze modelformulieren zijn vastgesteld in een bijlage van het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen van de 6^de januari 1959 ter uitvoering van artikel 2, derde lid, van de Verordening van de 13^de september 1918, houdende bepalingen betreffende de verklaringen van overlijden, af te geven door de geneeskundigen in de Nederlandse Antillen (hierna: het Landsbesluit van 1959).

 

2°. Procedureel wijzigingsvoorstel in artikel I en de aanleiding daarvoor

De aanpassing van hogerbedoelde modelformulieren dient volgens de initiatiefnemers voortaan bij landsverordening te geschieden aangezien een gewenste aanpassing van deze modelformulieren afhankelijk is van de prioriteitenagenda van de overheid en overheidsdiensten. Daarbij is ook de omstandigheid dat de benodigde ontwerp(wijzigings)landsbesluiten mogelijk niet meteen worden behandeld of vastgesteld van belang. Dit kan in de praktijk zorgen voor aanzienlijke vertragingen bij het implementeren van noodzakelijke wijzigingen of updates.[2] Door de modelformulieren, zoals voorgesteld in het initiatiefontwerp, rechtstreeks bij landsverordening vast te stellen wordt volgens de initiatiefnemers de urgentie en zwaarwegendheid van de kwestie benadrukt en vermindert de kans op vertragingen omdat de ‘wetgevende autoriteit’ direct betrokken is bij het proces. De modelformulieren zijn volgens de initiatiefnemers na de vaststelling ervan in het jaar 1961 nooit aangepast. Ondanks de verschillende toezeggingen van de regering dat het één en ander zal worden aangepast, is dit ook nooit gebeurd. De initiatiefnemers hebben aldus besloten om zelf een voorstel tot wijziging van de Verordening van 1918 te doen.

 

3°. Het primaat van de wetgever

Bij de verdeling van de elementen van een regeling over de landsverordening en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau bevat de landsverordening volgens aanwijzing 15 van de Awr en de toelichting daarop ten minste de hoofdelementen van de regeling. Bij de keuze welke elementen in de landsverordening zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer. Zoals opgemerkt in eerdere adviezen[3] moet het primaat van de wetgever niet aldus worden verstaan dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling betrokken moet zijn. Parlementaire betrokkenheid ligt in de rede bij gewichtige onderwerpen.  De mogelijkheid die het parlement heeft om het regeringsbeleid achteraf te controleren, wordt dan voldoende geacht. Het is aan het parlement om van deze mogelijkheid optimaal gebruik te maken.

In het licht hiervan is de Raad van oordeel dat de vaststelling van de inhoud van de desbetreffende modelformulieren over het overlijden en het vastleggen van de doodsoorzaak of de wijziging daarvan niet als een hoofdelement van de Verordening van 1918 kan worden beschouwd en moet vaststelling van deze modelformulieren of een wijziging daarvan niet bij landsverordening geschieden. Volgens de Raad zijn met andere woorden geen zwaarwegende juridische redenen aanwezig om de huidige regelgevende bevoegdheid over vaststelling van voornoemde onderwerpen in de betrokken modelformulieren (ofwel de inhoud daarvan) aan de lagere regelgever te willen ontnemen. In het jaar 1959 toen het Landsbesluit van 1959 (en de daarbij behorende modelformulieren) werd vastgesteld, heeft de wetgever[4] duidelijk ervoor gekozen om de vaststelling van de inhoud van de desbetreffende formulieren via delegatie van regelgevende bevoegdheid over te laten aan de regering.

Het vaststellen van modelformulieren dient in het licht van aanwijzing 19, onderdeel a, van de Awr te worden gezien als het vaststellen van voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van de Verordening van 1918, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven of die met grote spoed moeten worden vastgesteld. De initiatiefnemers geven immers in het algemene gedeelte van de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp (hierna: de memorie van toelichting) zelf aan dat deze modelformulieren steeds gewijzigd en gemoderniseerd c.q. geüpdate moeten worden.

 

4°. De effectiviteit van het procedurele wijzigingsvoorstel in artikel I in samenhang met de rol van de Raad van Advies in het wetgevingsproces

Rekening moet worden gehouden met het feit dat zelfs indien het parlement voortaan modelformulieren bij landsverordening vaststelt, deze landsverordeningen toch bekrachtiging behoeven door de regering als medewetgever. Het één en ander volgt uit de artikelen 74 en 75 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling). Nadat het parlement een voorstel voor een (initiatief)landsverordening heeft goedgekeurd, wordt de regering hiervan op grond van artikel 80, eerste lid, van de Staatsregeling in kennis gesteld. De regering kan dit wetsvoorstel vervolgens voor advies aan de betrokken ambtelijke diensten voorleggen en na afronding van het ambtelijke voorbereidingstraject, advies van onder andere de Hoge Colleges van Staat, zoals de Raad van Advies, vragen. De Raad is van oordeel dat dit wetgevingstraject in elk geval niet veel korter zal zijn indien de regering zelf het Landsbesluit van 1959 zou wijzigen. De vaststelling van de modelformulieren bij landsverordening maakt tevens dat de Verordening van 1918 weinig flexibel is voor wat betreft het aanbrengen van wijzigingen daarin. Immers met het bewandelen van de weg van het wijzigen van een landsverordening is de nodige tijd gemoeid; meer dan de aanpassing van een landsbesluit. Het vaststellen van modelformulieren door het parlement is volgens de Raad dus een minder effectieve werkwijze.

De Raad waakt ervoor dat wetgeving relevant en effectief is. Irrelevante en ineffectieve wetgeving die niet in voldoende mate beantwoordt aan haar doel ondergraaft het gezag van de wet en daarmee het bestaan van de rechtstaat. Om de wijziging van de modelformulieren op effectieve wijze en met de nodige voortvarendheid te bewerkstelligen doet de Raad in onderdeel 1.2.e van dit advies een aanbeveling.

 

5º. Conclusie

De Raad adviseert om de modelformulieren, opgenomen in het Landsbesluit van 1959, niet bij landsverordening te wijzigen en artikel I van het initiatiefontwerp te schrappen.

 

c. De erkenning door de vader van een levenloos geboren kind

In de uitspraak van 25 mei 2023 heeft het Gerecht de onmogelijkheid om op grond van artikel 1:2 van het BW, in samenhang gelezen met artikel 1:203 van het BW, een levenloos geboren kind door de vader te laten erkennen in strijd verklaard met de artikelen 8 (het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) en 14 (het verbod op discriminatie) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het Gerecht heeft artikel 1:2 van het BW, alleen voor zover dit de erkenning van een vader van zijn levenloos geboren kind doorkruist, buiten toepassing verklaard.

De ambtenaar van de burgerlijke stand is in die uitspraak door het Gerecht vervolgens gelast om een akte van erkenning op te maken waarin de vader Imani als zijn dochter erkent, deze akte van erkenning in de registers van de burgerlijke stand op te nemen en de latere vermelding betreffende de erkenning toe te voegen aan de akte van levenloos geboren kind in het register van overlijden. Tevens dient aan de akte van levenloze geboorte van Imani de persoonsgegevens van haar vader te worden toegevoegd. Hiermee heeft het Gerecht, onder verwijzing naar de rechtsvormende taak van de rechter in ons staatsbestel, de erkenning van een levenloos geboren kind door de vader opengesteld.

Volgens de initiatiefnemers dient het vorenstaande in het BW te worden geregeld door in artikel II van het initiatiefontwerp voor te stellen om artikel 1:5, eerste lid, van het BW te wijzigen. De Raad is van oordeel dat de wijziging van dit artikel niet het gewenste effect teweeg zal brengen en niet effectief zal zijn.

Het huidige artikel 1:5, eerste lid, van het BW[5] luidt als volgt:

“Bij de keuze van de geslachtsnaam van een kind, verder aan te duiden als naamskeuze, kan worden gekozen voor de geslachtsnaam van de vader, voor die van de moeder of voor een combinatie van beide geslachtsnamen, in een zelf gekozen volgorde.”

In het eerste lid van artikel 1:5 van het BW wordt alleen de keuze van de geslachtsnaam (naamskeuze) van kinderen geregeld en niet de afstamming of de erkenning van kinderen. Door de voorgestelde wijziging van het eerste lid van artikel 1:5 van het BW wordt met andere woorden een geheel ander onderwerp (de naamskeuze) geschrapt, hetgeen voor een ontwrichting van Titel 2 “Het recht op naam” van Boek 1 van het BW zal zorgen.[6] Uit de memorie van toelichting is niet af te leiden of er hierbij sprake zou kunnen zijn van een vergissing van de initiatiefnemers of dat dit echt in hun bedoeling heeft gelegen.

Het is de Raad opgevallen dat het in het initiatiefontwerp voorgestelde artikel II van nagenoeg gelijke inhoud is als het huidige eerste lid van artikel 1:5g van het BW. Artikel 1:5g, eerste lid, luidt als volgt:

“Indien een kind door erkenning in familierechtelijke betrekking tot de vader komt te staan, behoudt het de geslachtsnaam van de moeder, tenzij de moeder en de erkenner ter gelegenheid van de erkenning gezamenlijk verklaren naamskeuze te doen. Van deze verklaring wordt melding gemaakt in de akte van erkenning. Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing bij erkenning van een ongeboren kind.”

 

De Raad is van oordeel dat eerder artikel 1:5g in plaats van artikel 1:5 van het BW bij het initiatiefontwerp gewijzigd zou moeten worden.

Voordat een kind op grond van het BW door de vader erkend kan worden, moet komen vast te staan wie als vader van dat kind kan worden aangemerkt. In onderdeel c van artikel 1:199 van het BW wordt bepaald dat de vader van een kind is de man die het kind heeft erkend. Om het voortaan mogelijk te maken dat een levenloos geboren kind door de vader erkend kan worden, dient in beginsel artikel 1:199 van het BW te worden gewijzigd. Hierbij dient echter in ieder geval rekening te worden gehouden met artikel 1:2 van het BW en met het feit dat het Gerecht dit artikel, voor zover het de erkenning van een vader van zijn levenloos geboren kind doorkruist, buiten toepassing heeft verklaard. Artikel 1:2 van het BW luidt als volgt:

“Het kind waarvan de vrouw zwanger is, wordt als reeds geboren aangemerkt, zo dikwijls zijn belang dit vordert. Komt het dood ter wereld, dan wordt het geacht nooit te hebben bestaan.”

 

Uit de literatuur en de uitspraak van 25 mei 2023 volgt dat er ten aanzien van artikel 1:2 van het BW sprake is van een fictie.[7] Door deze fictie kan alleen een levend geboren kind of een nog ongeboren kind erkend worden. Om te bewerkstelligen dat een levenloos geboren kind toch erkend mag worden door zijn vader dient een uitzondering te worden gemaakt op bedoelde fictie. Volgens de Raad kan dit geschieden door bijvoorbeeld in artikel 1:199 van het BW een (tweede) lid op te nemen waarin wordt bepaald dat in afwijking van het bepaalde in de tweede zin van artikel 1:2 van het BW de vader van een kind de man is die dat levenloos geboren kind heeft erkend.

 De Raad adviseert om artikel II van het initiatiefontwerp aan te passen.

 

d. Vermelding van de naam van een levenloos geboren kind op de doodsoorzaakverklaring van levenloos geborenen

In de bijlagen behorende bij het initiatiefontwerp (hierna: de bijlagen) wordt door de initiatiefnemers voorgesteld om het modelformulier D “Doodsoorzaakverklaring van levenloosgeborenen” (hierna: het modelformulier D) te wijzigen zodat daarop voortaan de naam van het levenloos geboren kind vermeld zal worden. De plaats op het modelformulier D waar de naam van een levenloos geboren kind zal komen te staan, is aan de linkerzijde, op de strook die op grond van het nieuw voorgestelde zesde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 achterblijft voor de geneeskundige c.q. geneesheer of medicus die het ingevuld heeft. De Raad is van oordeel dat het opnemen van de naam van een levenloos geboren kind op modelformulier D weinig effectief is als de strook waarop dit zal komen te staan achterblijft bij de geneeskundige c.q. geneesheer of medicus en dus niet bij de ambtenaar van de burgerlijke stand of Inspecteur voor de Volksgezondheid moet worden ingediend.

Volgens de Raad kan de naam van een levenloos geboren kind in zijn geheel niet op modelformulier D voorkomen omdat dit in strijd zal zijn met de tweede volzin van het tweede lid van artikel 2 van de Verordening van 1918. Daarin wordt bepaald dat de doodsoorzaakverklaring door de ambtenaar van de burgerlijk stand ongeopend aan de Inspecteur van de Volksgezondheid wordt gezonden op zodanige wijze dat niet kan blijken op wie de opgave betrekking heeft. Door de naam van een levenloos geboren kind op modelformulier D op te nemen kan tevens strijdigheid ontstaan met het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven, neergelegd in de artikelen 8 van het EVRM en 12 van de Staatsregeling en het verbod op discriminatie neergelegd in de artikelen 14 van het EVRM en 3 van de Staatsregeling.

De Raad adviseert om modelformulier D aan te passen.

 

e. Effectieve wetgeving; naar een meer actieve overheid

Uit de uitspraak van het Gerecht van 25 mei 2023 volgt dat een Statenlid tevens initiatiefnemer ter zitting heeft verklaard een voorstel tot wetswijziging van de erkenning van een levenloos geboren kind door de vader te hebben gedaan maar nog niet (bij de Staten) te hebben ingediend.[8] Het Gerecht was echter van oordeel dat het verloop van de indiening van het wetsvoorstel en een eventueel wetgevingstraject niet afgewacht kan worden omdat dit waarschijnlijk een traject van jaren zal zijn. Het desbetreffende voorstel tot wetswijziging is zoals gezegd op 29 mei 2024 door de Raad ontvangen.

Van de regering kan volgens de Raad verwacht worden dat zij een actievere rol gaat spelen en met meer voortvarendheid aandacht gaat besteden aan de signalen vanuit de rechtspraak en het parlement. Vooral aangezien de regering bijvoorbeeld ook als partij bij rechtszaken betrokken kan worden en dus wetenschap van de uitspraken van rechters kan hebben.

In de uitspraken van 5 maart 2020 en 25 mei 2023 van het Gerecht wordt volgens de Raad een duidelijk signaal aan de overheid (lees: regering) gegeven om een wat actievere rol in deze kwestie te gaan spelen door bijvoorbeeld het Landsbesluit van 1959 te moderniseren en het initiatief te nemen om het BW aan de laatste ontwikkelingen in de samenleving aan te passen. Anders gezegd dient de Staten, indien door dit orgaan in zijn totaliteit overwogen zou worden om het initiatiefontwerp vast te stellen en aan de regering aan te bieden (artikelen 74, 75 en 80 van de Staatsregeling), voorzichtig te zijn met het scheppen van een precedent door (reeds door de wetgever gedelegeerde) bevoegdheden van de regering naar zich toe te trekken en hierdoor de scheiding der machten (trias politica) in onevenwichtigheid te brengen. Uit de recente literatuur en jurisprudentie, en meer in het bijzonder de bovenbedoelde rechtszaken, wordt duidelijk dat in een moderne samenleving niet meer strak vastgehouden dient te worden aan de trias-gedachte.[9] De ontwikkelingen in de samenleving, waaronder een verminderd ‘reactievermogen’ van regeringen tegenover de eisen van de burgers, nopen ertoe dat de rechter tegenwoordig een rechtsvormende taak heeft, dat het parlement steeds vaker met initiatiefwetsvoorstellen mag komen en dat de regering hierdoor juist actiever moet worden. In het licht hiervan dient echter geen onevenwichtigheid in ons rechtssysteem veroorzaakt te worden en kunnen zaken beter en sneller opgelost worden door betere communicatie tussen de drie delen van de trias. Deze werkwijze leidt volgens de Raad tot betere en effectievere wetgeving. In de literatuur zijn veel oplossingen te vinden om de noodzakelijke communicatie tussen deze drie organen te bevorderen. Deze oplossingen strekken zich onder meer uit tot uitspraken van rechters, jaarverslagen[10], (ongevraagde) adviezen van Hoge Colleges van Staat[11], en brieven van representatieve belangengroeperingen.

Het behoort voorts tot de taak van de Staten het handelen van de regering aan een voortdurende en intensieve controle te onderwerpen. Deze controle strekt zich uit tot alle activiteiten van de regering en van de individuele ministers. Om hun controle-taak te kunnen uitoefenen beschikken de Staten onder andere over het vragenrecht. Ook kunnen zij via moties het handelen van de regering trachten te beïnvloeden en te sturen.[12]

De Raad adviseert in dit geval dat de Staten gebruik maken van hun bevoegdheden op het terrein van de controle. De Raad geeft de Staten in overweging om alvorens het initiatiefontwerp in behandeling te nemen de inhoud van de onderhavige uitspraken van 5 maart 2020 en 25 mei 2023 van het Gerecht, en het onderhavige advies van de Raad van Advies onder de aandacht van de regering als medewetgever te brengen.

Uit het gestelde in onderdeel I. ‘2. De effectiviteit van het initiatiefontwerp’ van dit advies blijkt dat naar het oordeel van de Raad de huidige regelgevende bevoegdheid van de regering met betrekking tot de vaststelling en het wijzigen van de modelformulieren gehandhaafd moet worden. Niettegenstaande dit standpunt wenst de Raad met betrekking tot het initiatiefontwerp het volgende op te merken.

 

3. Overgangsrecht

De Raad mist in het initiatiefontwerp een of meer bepalingen over het overgangsrecht, zoals voorgeschreven in de aanwijzingen 124 en 125 van de Awr. indien het Landsbesluit van 1959 wordt ingetrokken[13], is het noodzakelijk om regels vast te stellen over de wijze waarop omgegaan moet worden met reeds bestaande voorzieningen. Geregeld moet bijvoorbeeld worden wat de rechtsgeldigheid is van (kort) vóór de inwerkingtreding reeds bestaande modelformulieren en van akten (van overlijden, van levenloze geboorte, van erkenning etc) die reeds opgemaakt zijn. Het is immers niet ondenkbaar dat er bij de Kranshi achterstanden bestaan. Er moet bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met ingediende verzoeken c.q. aanvragen bij de Kranshi en lopende rechtszaken bij het Gerecht.

De Raad adviseert het initiatiefontwerp op dit punt aan te passen. 

 

 4. Concordantie

Daar het voorgestelde in het initiatiefontwerp beschouwd kan worden als een ingrijpende wijziging van het BW moet aan het concordantiebeginsel, opgenomen in artikel 39, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) worden voldaan. Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt hoe de voorgestelde wijziging van het BW zich verhoudt tot overeenkomstige bepalingen in de andere landen van het Koninkrijk en of eventuele verschillen gerechtvaardigd zijn. De andere landen van het Koninkrijk moeten voorts, ter voldoening aan de concordantieverplichting conform het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze te doen blijken omtrent de voorgestelde wijziging van het BW.

De Raad vraagt aandacht hiervoor en adviseert in de memorie van toelichting hierop in te gaan.

 

5. Adviezen van derden

De Raad merkt op dat uit de memorie van toelichting niet blijkt of advies van onder meer de Kranshi en de Voogdijraad Curaçao is ingewonnen. Het inwinnen van advies van deze dienst en instantie is volgens de Raad noodzakelijk.

De Raad adviseert de Staten om alvorens over te gaan tot goedkeuring van dit initiatiefontwerp de regering te verzoeken ten behoeve van de Staten advies van de hierboven genoemde dienst en organisaties in te winnen. Ook wordt geadviseerd om in de memorie van toelichting in te gaan op deze adviezen.

 

6. De financiële gevolgen

Het voorgestelde in het initiatiefontwerp kan aanleiding zijn tot kosten voor de overheid, bijvoorbeeld meer personeel, administratieve kosten voor registratie van akten en opnemen in registers, kosten voor het drukken van nieuwe modelformulieren en voorlichtingskosten. De burgers moeten op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om hun levenloos geboren kind te erkennen en om dit feit op te laten nemen in de relevante registers van Kranshi.

Geconstateerd wordt dat in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting geen rekening hiermee is gehouden. Artikel 11 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 bepaalt dat in de toelichting op ontwerpen van wet- en regelgeving een afzonderlijk onderdeel moet worden opgenomen waarin de financiële gevolgen voor en de dekking door het Land worden vermeld. Hoewel daar in de toelichting op genoemd artikel niets over is vermeld, maakt de Raad, gezien de laatste volzin, daaruit op dat het artikel alleen ministers bindt. Naar het oordeel van de Raad is dit echter ook van invloed op de Staten omdat de lasten voor de overheid die voortvloeien uit het initiatiefontwerp ook op de begroting van het Land zullen drukken.

Voorts is in de Awr, te weten in aanwijzing 157, onder e, in samenhang met aanwijzing 159 bepaald dat de memorie van toelichting een verantwoording dient te bevatten van de ontwerpregeling, waaronder de financiële gevolgen daarvan, de lasten voor de overheid alsook de lasten voor burgers.

Indien aan het initiatiefontwerp financiële gevolgen zijn verbonden, adviseert de Raad in de financiële paragraaf aan te geven welke deze zijn en hoe deze in dat geval gedekt zullen worden.  

 

II. Inhoudelijke opmerkingen

1. Het initiatiefontwerp

Intrekking van het Landsbesluit van 1959

In het algemene gedeelte van de memorie van toelichting en in de toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp wordt aangegeven dat het Landsbesluit van 1959 bij het initiatiefontwerp zal worden ingetrokken. Gezien aanwijzing 181, tweede lid, van de Awr kan de intrekking van dit landsbesluit bij een regeling van hogere orde, namelijk het initiatiefontwerp, geschieden omdat het in te trekken landsbesluit niet wordt vervangen door een lagere regeling van gelijke orde. In het initiatiefontwerp is niet voorzien in de intrekking van het Landsbesluit van 1959.

Indien de initiatiefnemers, anders dan hetgeen de Raad in het algemene gedeelte van dit advies heeft geadviseerd, toch van mening zijn dat het initiatiefontwerp in de huidige vorm vastgesteld moet worden, adviseert de Raad om in het initiatiefontwerp een bepaling op te nemen waarin het Landsbesluit van 1959 expliciet wordt ingetrokken.

 

2. De memorie van toelichting

De mogelijkheid om levenloos geboren kinderen een naam te geven

In het algemene gedeelte van de memorie van toelichting (eerste zin van het eerste tekstblok op pagina 2) wordt aangegeven dat wetgevers sinds het jaar 1961 aan ouders de mogelijkheid hebben gegeven om hun levenloos geboren kind officieel en bij wet een naam te geven, volgens het BW. Het is niet duidelijk welk artikel van het BW hiermee wordt bedoeld.

De Raad adviseert om het juiste artikel van het (oud)BW of de bron waaruit het één en ander volgt (in een voetnoot) aan te geven.

 

III. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

 Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

 

IV. Conclusie en (procedureel) advies

De Raad van Advies heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefontwerp en adviseert om het niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast. Deze bezwaren hebben in hoofdzaak te maken met de effectiviteit van het initiatiefontwerp voor wat betreft het wijzigen van de modelformulieren door de Staten en het wijzigen van het BW.

Bij de keuze welke elementen in de Verordening van 1918 zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer. In het licht van wat verstaan moet worden onder het primaat van de wetgever, aanwijzing 15 in samenhang met aanwijzing 19, onderdeel a, van de Awr, en het waarborgen van relevant en effectief wetgeving moet de huidige regelgevende bevoegdheid van de regering met betrekking tot de vaststelling en het wijzigen van de modelformulieren worden gehandhaafd. Voorts wordt met de in het initiatiefontwerp voorgestelde wijzigingen van het BW niet het door de initiatiefnemers vastgestelde doel bereikt, zeker gezien de twee uitspraken van het Gerecht van 5 maart 2020 en van 25 mei 2023.

De bezwaren van de Raad kunnen alleen worden ondervangen door een (ingrijpende) aanpassing c.q. herschrijving van het initiatiefontwerp.

 

Willemstad, 9 augustus 2024

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

____________________                                            _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/14-24-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. Het initiatiefontwerp

a. Het opschrift

Voorgesteld wordt om:

• op grond van artikel XVIII van Overdrachtslandsverordening IX: Volksgezondheid (P.B. 1952, no. 164) de zinsnede ‘kolonie Curaçao’ te vervangen door ‘Nederlandse Antillen’;
• de zinsnede ‘en het Burgerlijk Wetboek’ te vervangen door ‘en van het Burgerlijk Wetboek’;
• de vindplaats van beide wettelijke regelingen in een voetnoot op te nemen;
• het punt aan het einde van de zin te schrappen.

 

b. De aanhef

Voorgesteld wordt om na de zin ‘In overweging genomen hebbende’ een blanco regel op te nemen.

 

c. De overweging

Voorgesteld wordt om de overweging in overeenstemming te brengen met aanwijzing 91 van de Awr door de strekking van en het motief tot de vaststelling van de regeling in hoofdzaak kort weer te geven.

 

Tevens wordt voorgesteld om:

• het woord ‘Dat’ te vervangen door ‘dat’;
• na ‘wijziging’ het woord ‘aan’ op te nemen;
• de zinsnede ‘kolonie van Curaçao’ te vervangen door ‘Nederlandse Antillen’;
• een puntkomma aan het slot van de overweging op te nemen.

 

d. Artikel I

Voorgesteld wordt om:

• in de aanhef ‘De Verordening’ te vervangen door ‘Artikel 2 van de Verordening’ en de zinsnede ‘kolonie van Curaçao’ te vervangen door ‘Nederlandse Antillen’;
• De zin ‘Artikel 2, derde lid wordt als volgt gewijzigd:’ te vervangen door ‘Het derde lid wordt als volgt gewijzigd:’;
• het artikel in overeenstemming te brengen met het derde lid van aanwijzing 175 van de Awr door vóór de (aangepaste) zin ‘Het derde lid wordt als volgt gewijzigd’ het hoofdletter ‘A’ op te nemen en vóór de zin ‘Na het derde lid worden drie nieuwe leden toegevoegd, luidende:’ het hoofdletter ‘B’ op te nemen;
• in het nieuwe derde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 de zinsnede ‘De modellen van de verklaring als bedoeld’ te vervangen door ‘De modellen van de verklaringen, bedoeld’ en de zinsnede ‘leeftijd van de overleden’ te vervangen door ‘leeftijd van de overledene’;
• in het nieuwe vierde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 de zinsnede ‘verklaring van overlijden van levenloze geboorte’ te vervangen door ‘verklaring van overlijden of van levenloze geboorte’;
• in het nieuwe vierde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 de zinsnede ‘artikel 1, eerste lid van de verordening van de 13^de september 1918, houdende bepalingen betreffende de verklaring van overlijden af te geven door de geneeskundigen in Curaçao, P.B. 1919, n. 22’ te vervangen door ‘artikel 1, eerste lid’;
• in het nieuwe vierde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 het woord ‘verordening’ te vervangen door ‘landsverordening’;
• de tekst van het nieuwe vijfde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 te vervangen door ‘De formulieren van de verklaring van overlijden of van levenloze geboorte, behelzende de opgave van de doodsoorzaak ten behoeve van de statistiek, bedoeld in artikel 2, eerste lid, worden vastgesteld bij de bij deze landsverordening gevoegde modellen C, respectievelijk D’;
• in de eerste volzin van het nieuwe zesde lid van artikel 2 van de Verordening van 1918 het woord ‘verordening’ te vervangen door ‘landsverordening’, in de tweede volzin de zinsnede ‘van handtekening’ te vervangen door ‘van zijn handtekening’ en achter ‘voorzien’ een komma op te nemen en in de derde volzin de zinsnede ‘overeenkomstig F’ te vervangen door ‘overeenkomstig model F’.

 

e. Artikel II

Voorgesteld wordt om in de derde zin van het voorgestelde eerste lid van artikel 1:5 van het BW het woord ‘geborene’ te vervangen door ‘geboren’.

 

f. Artikel III

Voorgesteld wordt om het woord ‘Inwerkingtreding’ te schrappen en achter ‘bekendmaking’ een punt op te nemen.

 

g. De bijlagen

Voorgesteld wordt om:

• in Model A en B de zinsnede ‘verordening van13’ te vervangen door ‘Verordening van 13’;
• in Model C de zinsnede ‘Toon volledige tabel’ te schrappen, onder punt 2 de woorden ‘Natuurlijke dood’ te schrappen;
• in Model E de zinsnede ‘Strook F’ te vervangen door ‘Strook af’;
• in Model F de zin ‘Naam van het district en/of eiland’ te vervangen door ‘Naam van het eiland’.

 

2. De memorie van toelichting

a. Algemeen

Voorgesteld wordt om de memorie van toelichting in overeenstemming te brengen met het tweede lid van aanwijzing 160 van de Awr door de verschillende onderdelen van een juiste nummering te voorzien.

 

b. Het opschrift

Voorgesteld wordt om:

• de zinsnede ‘bepalingenbetreffende’ los van elkaar te schrijven;
• de zinsnede ‘kolonie van Curaçao’ te vervangen door ‘Nederlandse Antillen’;
• de zinsnede ‘en het Burgerlijk Wetboek’ te vervangen door ‘en van het Burgerlijk Wetboek’;
• de vindplaats van beide wettelijke regelingen in een voetnoot op te nemen;
• het punt aan het einde van de zin te schrappen.

 

c. Pagina 1

Voorgesteld wordt om in de eerste zin van het eerste tekstblok onder paragraaf 3.1 ’Algemene beschouwingen’:

• het woord ‘verordening’ met een hoofdletter te schrijven;
• de zinsnede ‘PB 1919, no. 22’ te vervangen door ‘P.B. 1919, no. 22’;
• de juiste naam van de daarin genoemde wettelijke regeling op te nemen.

 

d. Pagina 2

Voorgesteld wordt om:

• in de tweede zin van het tweede tekstblok ‘Gerecht van het Eerste Aanleg’ te vervangen door ‘Gerecht in eerste aanleg van Curaçao’;
• in de tweede en derde zin van het derde tekstblok ‘LBHAM’ te vervangen door de juiste naam van het Landsbesluit van 1959;
• de tweede zin van het derde tekstblok af te sluiten met een punt;
• het opschrift ‘Belang aanpassing ‘Burgerlijkwetboek Boek 1’ te vervangen door ‘Belang aanpassing ‘Burgerlijk Wetboek Boek 1’;
• in de tweede zin van het voorlaatste tekstblok ‘artikel 8 en 14’ vervangen door ‘de artikelen 8 en 14’ en de afkorting ‘EVRM’ voluit te schrijven.

 

e. Pagina 3

Voorgesteld wordt om in de toelichting op artikel I:

• de zinsnede ‘Onderliggende landsbeluiten’ te vervangen door ‘Onderliggende modellen’;
• het woord ‘toekomstoge’ te vervangen door ‘toekomstige’;
• het woord ‘wet’ te vervangen door ‘landsverordening’.

__________________________

[1] Zie ECLI:NL:OGEAC:2020:317 van 5 maart 2020 en ECLI:NL:OGEAC:2021:31 van 25 mei 2023, beiden verkrijgbaar via Rechtspraak.nl.

[2] Zie paragraaf 3.1. “Algemene beschouwingen” van de memorie van toelichting behorende bij het initiatiefontwerp.

[3] Zie bijvoorbeeld de onderdelen I. 3. ‘a. Het primaat van de wetgever’ en I.3.‘c. De minder gewichtige onderwerpen’ van het advies van 14 december 2022 (met kenmerk RvA no. RA/22-22-LV) over de initiatiefontwerplandsverordening beginselen gevangeniswezen (Zittingsjaar 2021-2022-150).

[4] De wetgever is volgens artikel 74 van de Staatsregeling van Curaçao de regering en de Staten gezamenlijk.

[5] Voor het laatst gewijzigd bij artikel I, onderdeel A, van de Landsverordening herziening namenrecht (P.B. 2010, no. 29).

[6] Boek 1 van het BW is op 27 december 2000 vastgesteld en volgens artikel II daarvan op 15 januari 2001 in werking getreden (P.B. 2000, no. 178). Artikel 1:5 van het BW is vervolgens gewijzigd bij de Landsverordening herziening namenrecht (P.B. 2010, no. 29) die in werking is getreden op 9 oktober 2010.

[7] “Personen- en familierecht. De persoon, afstamming en adoptie, gezag en omgang, levensonderhoud, bescherming van meerderjarigen. Deel 1”, W.D. Kolkman e.a, Asser-Serie 1-I, negentiende druk, Wolters Kluwer, Deventer 2020, pagina’s 100-101 en 188-189.

[8] Rechtsoverweging 3.4.

[9] Zie in dit verband onder meer de artikelen “Terugkoppeling door de rechter aan de wetgever”, F.J. van Ommeren, in RegelMaat 2018 (33) 6, “Terugkoppeling door de rechter, wat moet de wetgever daarvan vinden?”, A.G. van Dijk, in RegelMaat 2018 (33) 6 en “Signalen van de Hoge Raad naar de wetgever”, M.W.C.  Feteris, in RegelMaat 2018 (33) 6.

[10] Zie bijvoorbeeld paragraaf 2.9 “Wensen van de wetgever” op pagina 18 van het Jaarverslag 2022 “Novus populus, cogitationes novas, Nieuwe mensen, nieuwe zienswijzen” van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof) waaruit blijkt dat bij dit orgaan een signaleringsfunctie in verband met de rechtsvormende taak van de rechter is ontstaan. In concrete zin is door het Hof aan de Minister van Justitie van de verschillende landen in het Koninkrijk en de volksvertegenwoordigers voorstellen gedaan voor verbetering en modernisering van wetgeving.

[11] Zie in dit verband onderdeel ‘4. Naar een andere kijk op de trias politica’ van het essay van prof. R. van Gestel ‘Crisisklimaat of klimaatcrisis’ op pagina 11 van het Jaarverslag 2021 van de Raad van Advies.

[12] Zie onderdelen ‘283. Controleur’ en onderdeel ‘287, Moties’, ‘Handboek Caribisch Staatsrecht, prof, dr. A, van Rijn, Boomjuridisch 2019, pagina’s 538 en 542,

[13] Zie de toelichting op artikel I op pagina 3 van het initiatiefontwerp.