RvA no. RA/14-25-LV: Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 17de december 2024 tot vaststelling van de Begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2025 (eerste Suppletoire begroting 2025)

Ontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de 17^e december 2024 tot vaststelling van de Begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2025 (eerste suppletoire begroting 2025)

(zaaknummer 2025/031743)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 21 juli 2025, dat de Raad van Advies op 22 juli 2025 heeft ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 19 augustus 2025, bericht de Raad u als volgt.

Samenvattend oordeel van de Raad

• De gewone dienst in de Begroting voor het dienstjaar 2025, zoals gewijzigd door het voorliggende ontwerp van de Eerste suppletoire begroting 2025, is sluitend.
• De ontwikkeling van de rentelasten is zorgelijk omdat de schuldomvang niet in een proportionele verhouding staat tot de overheidsinkomsten en/of het Bruto Binnenlands Product (BBP). Een gepaste schuldquote moet met voortvarendheid wettelijk worden vastgesteld in bijvoorbeeld de Landsverordening comptabiliteit 2010. Ook wordt aanbevolen een norm voor de rentelasten in acht te nemen – die vooruitkijkt – opdat de risico’s uit deze hoek voor de overheidsbegroting beperkt blijven. Gedacht zou kunnen worden aan varianten van de bij Nederlandse gemeenten gebruikelijke renterisiconorm bij wet, zoals de Landsverordening comptabiliteit 2010, vast te stellen.
• Onvoldoende inzicht is gegeven over een duurzame oplossing van de financiële problematiek bij het Curaçao Medical Center en de sociale fondsen die door de Sociale Verzekeringsbank worden beheerd. Om de zorgsector te verduurzamen en om kwalitatief hoogwaardig zorg aan te bieden is het noodzakelijk dat het Curaçao Medical Center kostenefficiënt geëxploiteerd wordt. De regering moet zich daadkrachtiger inzetten bij de voorbereiding, implementatie en monitoring van kostenbeheersende maatregelen teneinde de kostenefficiëntie binnen het Curaçao Medical Center op een aanvaardbaar niveau te brengen. Aanbevolen wordt aanvullende financiële steun aan het Curaçao Medical Center te verstrekken onder de voorwaarde van vooraf vastgestelde prestatie-indicatoren inzake kostenreductie, operationele efficiëntie en zorgkwaliteit. De resultaten hiervan dienen vervolgens op kwartaal basis openbaar te worden verantwoord, bijvoorbeeld via de Financiële Management Rapportage van het Ministerie van Financiën.

I. Algemene opmerkingen

Aanleiding voor de Eerste suppletoire begroting 2025 en de cijfermatige gevolgen

Het volgende vormt volgens de regering aanleiding voor het voorliggende ontwerp van de Eerste    suppletoire begroting 2025 (hierna: het ontwerp):

–     de aankoop van een nieuwe onderzeese kabel via het CELIA-project;

–    de bijstelling van de belastingramingen op basis van de realisatiecijfers van de eerste vier maanden van 2025 en

–     de verlaging van de raming voor het aantrekken van leningen ter financiering van investeringen via de kapitaalmarkt. De investeringen worden gedeeltelijk gefinancierd via de kapitaalmarkt en gedeeltelijk via eigen middelen waarbij de vrijval van reserves wordt ingezet voor de financiering van de kapitaaldienstuitgaven.

 Conform artikel 46 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 (hierna: LvC 2010) biedt de regering op drie vaste momenten in het jaar een suppletoire begroting aan de Staten aan. Volgens de toelichting op artikel 46 van de LvC 2010 blijkt uit de formulering van het eerste lid van dat artikel duidelijk dat de normale procedure bij een wijziging van de begroting deze is, dat eerst de landsverordening wordt vastgesteld, en dan pas tot de hogere uitgaven wordt overgegaan. Het is niet duidelijk of in het ontwerp rekening is gehouden met alle niet eerder begrote uitgaven die toch gedaan zijn in 2025.

Met betrekking tot de hierboven bedoelde voorgenomen investeringen adviseert de Raad de regering in de memorie van toelichting in te gaan op de afweging tussen urgente investeringen en de effecten hiervan op toekomstige begrotingsruimte.

Voorts, in geval in het ontwerp vooralsnog geen rekening gehouden is met alle niet eerder begrote uitgaven die toch gedaan zijn in 2025 – adviseert de Raad de regering – rekening houdende met artikel 46 van de LvC 2010 – in de memorie van toelichting aan te geven wanneer dit alsnog gedaan zal worden.

Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen in het ontwerp blijft het eindcijfer van de Begroting voor het dienstjaar 2025 (hierna: Begroting 2025) ongewijzigd, wel treden er wijzigingen op bij de baten.

Volgens het ontwerp veranderen de gewone – en de kapitaaldienst voor het dienstjaar 2025 en meerjarig als volgt:

Mutaties gewone dienst (uitgedrukt in Cg 1 miljoen)

Mutaties kapitaaldienst (uitgedrukt in Cg 1 miljoen)

De saldi van de Begroting 2025 en de meerjarenbegroting, inclusief de effecten van het ontwerp, uitgesplitst in gewone – en kapitaaldienst zien er als volgt uit:

Saldi inclusief mutaties (Uitgedrukt in Cg 1 miljoen)

De financiële normen, opgenomen in artikel 15, eerste lid, onderdeel a, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft) en artikel 7, eerste lid van de LvC 2010, schrijven een sluitende gewone dienst voor. De gewone dienst 2025 sluit af met een (geprognosticeerd) positief saldo van Cg 85 miljoen en voldoet daarmee aan de vastgestelde financiële norm van een sluitende gewone dienst.

De kapitaaldienst sluit af met een (geprognosticeerd) negatief saldo van Cg 85 miljoen. Het tweede lid van artikel 7 van de LvC 2010 schrijft voor dat de in de begroting en de meerjarenbegroting op de kapitaaldienst opgenomen verplichtingen worden gedekt door de ter dekking van die verplichtingen opgenomen middelen, rekening houdend met de verwachte ontvangsten uit de uitgifte van geldleningen en het saldo van baten en lasten van de gewone dienst (zie ook het daarmee overeenkomende artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van de Rft). In dit geval dekt het overschot op de gewone dienst het tekort op de kapitaaldienst en voldoet de Begroting 2025 – zoals gewijzigd door het ontwerp – aan de financiële normen, opgenomen in artikel 7, eerste en tweede lid van de LvC 2010, welke overeenstemmen met de financiële normen voor een begroting, opgenomen in artikel 15, eerste lid, onderdelen a en b, van de Rft.

Een andere financiële norm waaraan volgens artikel 7, derde lid, van de LvC 2010 en artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van de Rft een begroting dient te voldoen, is de rentelastnorm. Hierbij mogen de rentelasten niet hoger zijn dan 5% van de gemiddelde gerealiseerde gezamenlijke inkomsten van de collectieve sector van het Land over drie jaren voorafgaand aan het jaar waarin de begroting is of wordt ingediend.

Na vaststelling van de jaarrekening van het land Curaçao van de drie jaren voorafgaand aan het begrotingsjaar 2025 kan worden getoetst of voldaan is aan de rentelastnorm.

II. Staat van opgenomen geldleningen

1. Houdbare rentelasten

Uit de ‘Staat van opgenomen geldleningen’ blijkt dat de rentelasten zich vanaf 2025 als volgt zullen ontwikkelen:

Over het algemeen is er geen vast percentage van de overheidsinkomsten dat per definitie aan rentekosten mag worden besteed. De verhouding tussen rentelasten en totale overheidsinkomsten (of overheidsuitgaven) is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de hoogte van de overheidsschuld, de rentevoeten en de begrotingsdiscipline van een land. Voor Curaҫao is in verband met de Rft weliswaar een rentelastnorm van toepassing, maar aangezien die terugkijkt naar afgelopen jaren kan volgens de Raad met dit instrument niet worden voorkomen dat in de begroting en/of meerjarenbegroting de rentelasten buitenproportioneel groeien. Zoals uit bovenstaande tabel blijkt, zullen de rentelasten in de komende jaren, relatief een steeds groter beslag leggen op de overheidsinkomsten. Dit betekent dat zelfs bij jaarlijks stijgende overheidsinkomsten de overheid juist relatief steeds minder financiële ruimte overhoudt om reguliere taken uit te voeren en nieuw beleid uit te voeren. Het gevaar dat deze ontwikkeling in zich bergt is dat bij een kentering van de inkomsten de overheidsbegroting makkelijk onder druk kan komen te staan. De toenemende overheidsinkomsten dienen zodanig te worden benut dat in de begroting ruimte gecreëerd wordt c.q. ontstaat om bij economisch mindere jaren financiële tegenvallers in bepaalde mate binnen de begroting te kunnen absorberen. In het licht hiervan adviseert de Raad de regering een norm voor de rentelasten in acht te nemen – die vooruitkijkt – opdat de risico’s uit deze hoek voor de begroting beperkt blijven. Gedacht zou kunnen worden aan varianten van de bij Nederlandse gemeenten gebruikelijke renterisiconorm^[1] en in een wet, bijvoorbeeld de LvC 2010, te verankeren.

2. Schuldomvang maximeren

Voortbouwend op het gestelde in onderdeel II. ‘1. Houdbare rentelasten’ van dit advies merkt de Raad op dat de omvang van de rentelasten in aanzienlijke mate afhankelijk is van de schuldomvang van de overheid (hierna: staatsschuld). Het is dus van essentieel belang dat de schuldomvang in een proportionele verhouding staat tot de overheidsinkomsten en/of het Bruto Binnenlands Product (BBP). De uit de staatsschuld voortvloeiende rentelasten dienen zodanig gedragen te kunnen worden door de overheidsbegroting dat eventuele schommelingen bij de omvang van de rentelasten probleemloos binnen de overheidsbegroting geabsorbeerd moeten kunnen worden. Met andere woorden zonder dat daarvoor hervormingen dan wel bezuinigingen hoeven te worden doorgevoerd. Zoals in dit verband reeds geadviseerd door de Raad^[2] en tevens door gezaghebbende instanties – zoals het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, het Internationaal Monetaire Fonds en de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten – is het zeer noodzakelijk om spoedig een gepaste schuldquote wettelijk vast te stellen in bijvoorbeeld de LvC 2010.

Teneinde risico’s van buitenproportionele rentelasten en het niet kunnen voldoen aan aflossingsverplichtingen voortvloeiende uit een relatief (te) hoge staatsschuld adviseert de Raad de regering wederom om spoedig een gepaste schuldquote vast te stellen en deze in de wet te verankeren. 

III. De Nota van Financiën

1. Mutaties op de gewone dienst

Op pagina 3, in de tweede voor de laatste alinea, wordt aangegeven dat voor 2025 de mutatie op het saldo van de gewone dienst een negatief bedrag van Cg 5,1 miljoen laat zien. Volgens de Raad is de mutatie op het saldo van de gewone dienst Cg 22,8 miljoen, zie ‘Tabel 1. Mutatie op Recapitulatie ‘. Het negatief bedrag van Cg 5,1 miljoen is de mutatie op het begrotingssaldo. Voorts wordt in de laatste alinea aangegeven dat op de kapitaaldienst de mutatie in het saldo in 2025, positief Cg 28,4 miljoen is. Dit is volgens de Raad negatief Cg 27,9 miljoen (zie ‘Tabel 1. Mutatie op Recapitulatie ‘).

De Raad adviseert de regering de in de bedoelde passages aangehaalde bedragen te verifiëren op juistheid en de nodige correcties aan te brengen.

 2. Oplossingsrichting het Curaçao Medical Center

De regering heeft een eerste stap gezet om de kwaliteit en continuïteit van de gezondheidszorg te verzekeren. Voor het dienstjaar 2025 en de jaren daarna zijn er aanzienlijke extra financiële middelen gereserveerd ten behoeve van het Curaçao Medical Center (hierna: CMC). Deze structurele steun is cruciaal om niet alleen de operationele zorg te garanderen, maar ook om de volksgezondheid op lange termijn te beschermen en te verbeteren.

Deze toewijzing van extra middelen is officieel vastgelegd in de Begroting 2025. Dit onderstreept de prioriteit die de regering geeft aan de zorgsector.

De Raad acht het belangrijk dat de regering aanzienlijke extra c.q. voldoende financiële middelen reserveert ten behoeve van het CMC. Om de zorgsector te verduurzamen en om kwalitatief hoogwaardig zorg aan te bieden is het echter noodzakelijk dat het CMC kostenefficiënt geëxploiteerd wordt. Immers, aanvankelijk werd het nieuw te bouwen ziekenhuis, thans het CMC, aangemerkt als een instrument dat ten opzichte van het Sint Elisabeth Hospitaal (Sehos) veel efficiënter zou worden geëxploiteerd en zodoende zou bijdragen aan kostenbeheersing binnen de gezondheidszorg. Echter heeft de realiteit anders uitgewezen en liggen de exploitatielasten van het CMC hoger dan die van het voormalige Sehos. Vanwege de niet-gerealiseerde voorgenomen besparingen en de steeds verslechterende financiële situatie van het CMC is het onvermijdelijk dat de overheid steeds dieper in de buidel moet tasten. Het laatste zou gelegitimeerd zijn indien kostenreducerende maatregelen effectief zouden zijn geïmplementeerd binnen het CMC en er geen efficiëntievoordelen meer te behalen zouden zijn. Echter is het de Raad niet bekend welke/of belangrijke/ingrijpende kostenbeheersende maatregelen succesvol zouden zijn uitgevoerd binnen het CMC. Van de zijde van de overheid is de nodige terughoudend geboden met het steeds toekennen van hogere overheidsbijdragen voor het in stand houden van entiteiten waar meerjarig geen significante/merkbare efficientieslag is gerealiseerd. Dit is niet de beste wijze waarop schaarse algemene middelen zouden moeten worden aangewend.

Om de bovengenoemde redenen adviseert de Raad de regering om zich daadkrachtiger in te zetten bij de voorbereiding, implementatie en monitoring van kostenbeheersende maatregelen teneinde de kostenefficiëntie binnen het CMC op een aanvaardbaar niveau te brengen. Dit draagt zeker bij aan het verduurzamen van de volksgezondheid in Curaçao en komt tevens de overheidsfinanciën ten goede. In dit verband adviseert de Raad de regering in de memorie van toelichting in te gaan op de stand van zaken van lopende trajecten – zoals de implementatie van de aanbevelingen van de Taskforce Marktordening en Financiering Zorgsector^[3] – dan wel van andere voorgenomen trajecten om het CMC financieel gezond te maken. Voorkomen moet worden dat schaarse algemene middelen worden aangewend zonder dat de betrokken mogelijke financiële risico’s en inefficiënties bij de exploitatie van het CMC binnen redelijke proporties zijn gebracht. Hierdoor geeft de Raad de regering in overweging aanvullende financiële steun aan het CMC te verstrekken onder de voorwaarde van vooraf vastgestelde prestatie-indicatoren inzake kostenreductie, operationele efficiëntie en zorgkwaliteit. De resultaten hiervan dienen vervolgens op kwartaal basis openbaar te worden verantwoord, bijvoorbeeld via de Financiële Management Rapportage van het Ministerie van Financiën.

IV. Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard

Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerp en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij het ontwerp bij de Staten indient.

Willemstad, 20 augustus 2025

de wnd. Ondervoorzitter,                                            de Secretaris,

____________________                                            ______________________

dr. J. Sybesma                                                                  mevr. mr. C. M. Raphaëla

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/12-25-LV

Het ontwerp 2026 en de memorie van toelichting heeft (wets)technische onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1. De ontwerpbegroting 2026

a. De aanhef (formulier van bekendmaking van een landsverordening)

Overeenkomstig artikel 7 van de Bekendmakingsverordening dient na de laatste overweging van de considerans te worden opgenomen:

Heeft, de Raad van Advies gehoord, met gemeen overleg der Staten, vastgesteld onderstaande landsverordening:

b. De considerans

Voorgesteld wordt in de considerans:

• in de tweede overweging vóór ‘de aankoop’ in te voegen ‘de lasten met betrekking tot’;
• in de derde overweging ‘2024’ te vervangen door ‘2025’ en de punt aan het slot van deze overweging te vervangen door een puntkomma;
• de laatste zin in de laatste overweging te herformuleren omdat alle overwegingen in een considerans met het woord ‘dat’ beginnen.

c. De aanduiding van het eerste artikel

Voorgesteld wordt ‘Artikel 1:’ te vervangen door ‘Artikel I’.

2. De Algemene beschouwingen

Hoofdstuk ‘Ministerie van Financiën’

Pagina 12

Voorgesteld wordt in de voorlaatste alinea ‘gehaaldt’ te vervangen door ‘gehaald’.

3. De Nota van Financiën

Pagina 2 (Inleiding)

Voorgesteld wordt in de voorlaatste zin van het tweede tekstblok ‘het College financieel toezicht’ te vervangen door ‘het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten’

Pagina 11

Bij de eerste vermelding van een afkorting moet worden aangegeven waarvoor deze afkorting staat. Voorgesteld wordt:

• in de voorlaatste zin van het tweede tekstblok ‘(PCCS)’ te vervangen door ‘Pacific Caribbean Cable System (PCCS);
• in de eerste zin van het derde tekstblok ‘PCCS (Pacific Caribbean Cable System)’ te vervangen door ‘PCCS’.

__________________________

 [1] De renterisiconorm voor gemeenten, zoals vastgelegd in de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido), is een percentage van het begrotingstotaal dat aangeeft hoeveel de gemeente maximaal mag lenen met een renterisico. Dit percentage is voor gemeenten vastgesteld op 20%. De norm is bedoeld om gemeenten te beschermen tegen de gevolgen van renteschommelingen.

[2]In dit verband wordt ook verwezen naar onderdeel II. 3. ‘b. De schuldquote’ op pagina 7 van het advies van 9 augustus 2024 (met kenmerk RvA no. RA/27-24-LV) over de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting voor het dienstjaar 2025 (zaaknummer 2024/025865), waarin de Raad laatstelijk de regering – naar aanleiding van het regeringsvoornemen de schuldquote te verlagen – heeft geadviseerd om met voortvarendheid een acceptabele schuldquotenorm wettelijk te verankeren. Ook wordt verwezen naar onder andere onderdeel IV. ’11. Renterisico’ op pagina’s 16 en 17 van het advies van 14 augustus 2023 (met kenmerk RvA no. RA/16-23-LV) over de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2024 (zaaknummer 2023/026544) en onderdeel I. ‘1. Aanleiding voor de Eerste suppletoire begroting 2024 en de cijfermatige gevolgen’ op pagina 3 van het advies van 19 juli 2024 (met kenmerk RvA no. RA/16-23-LV) over het ontwerp van de Eerste suppletoire begroting 2024 (zaaknummer 2024/018449).

[3] Het betreft de aanbevelingen in het Rapport ‘Kopzorgen over de zorg, Een vierfasen interventiestrategie voor de verduurzaming van het Curaçaose zorgstelsel’  (26 januari 2022).